風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中自然災(zāi)害所致?lián)p失分配與權(quán)益調(diào)整

趙 洲

(巢湖學(xué)院經(jīng)濟(jì)與法律系,安徽巢湖238000)

隨著自然災(zāi)害和人為風(fēng)險(xiǎn)損害的日益增多與頻繁發(fā)生,現(xiàn)代社會(huì)的高度風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題在西方社會(huì)理論界引起了廣泛的討論和研究,西方著名的社會(huì)理論家貝克、吉登斯、拉什和盧曼等人的開(kāi)創(chuàng)性研究逐步構(gòu)建了系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論,貝克認(rèn)為,短缺社會(huì)的財(cái)富分配邏輯已轉(zhuǎn)向晚期現(xiàn)代性的風(fēng)險(xiǎn)分配邏輯。如何分析、化解或應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)日益嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)及其損害問(wèn)題已成為西方社會(huì)理論的重要研究領(lǐng)域。相比較而言,法學(xué)一般是研究社會(huì)常態(tài)下的各種法律關(guān)系的構(gòu)建和調(diào)整,尚未對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)進(jìn)行系統(tǒng)的總體分析和理論構(gòu)建,因而不能有效地應(yīng)對(duì)和調(diào)整各種重大風(fēng)險(xiǎn)所造成的法律關(guān)系及其蘊(yùn)含的利益的嚴(yán)重扭曲與改變?！敖陙?lái),全球頻發(fā)的自然災(zāi)害給人類社會(huì)造成了巨大的生命和財(cái)產(chǎn)損失,自然災(zāi)害成為各國(guó)面臨的共同挑戰(zhàn)”①引自《中國(guó)的減災(zāi)行動(dòng)》白皮書(shū)(2009年5月11日)(http://www.gov.cn/zw gk/2009-05/11/content_1310227.htm).。為此,本文選取風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析研究,探求風(fēng)險(xiǎn)損害的分配和權(quán)益調(diào)整。

一、自然風(fēng)險(xiǎn)損害所致權(quán)益調(diào)整平衡的基本法理

首先,在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中,自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)并不簡(jiǎn)單地等同于工業(yè)化時(shí)期以前人類所遭遇的各種自然災(zāi)害,因?yàn)槟切﹣?lái)自自然界的風(fēng)險(xiǎn)和損害獨(dú)立于人類的決策和行為之外。而現(xiàn)代社會(huì)中的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)形成和損害發(fā)生逐漸融進(jìn)了人類活動(dòng)的因素,伴隨著人類征服和改造自然能力的不斷增強(qiáng),“自在自然”日益受到人類實(shí)踐活動(dòng)的影響,向“人化自然”轉(zhuǎn)變。以溫室效應(yīng)為例,溫室效應(yīng)表面上看是一種生態(tài)變化的自然后果,但實(shí)質(zhì)上是由人類實(shí)踐活動(dòng)所造成的一種大規(guī)模的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。“人化環(huán)境或者‘社會(huì)化自然’這一范疇,指的是人類與物質(zhì)環(huán)境之間的變化了的關(guān)系的性質(zhì)。根據(jù)這個(gè)范疇,各種生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生于人類知識(shí)體系所引起的自然變化。就社會(huì)化的自然而言,嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)的絕對(duì)數(shù)量足以使人生畏:由核電站的許多事故和核廢料引起的輻射;海洋的化學(xué)污染足以摧毀制造大氣層中氧氣的浮游植物;大氣污染的一種‘溫室效應(yīng)’,破壞著臭氧層,使冰雪覆蓋層融化,淹沒(méi)大片地區(qū);熱帶雨林遭到大規(guī)模的毀壞,而它是再生氧的基本來(lái)源;大面積使用人造肥料,結(jié)果使得成千上萬(wàn)英畝的表層土壤失去了肥力”[1]。人類活動(dòng)甚至對(duì)地震具有誘發(fā)作用,一些水庫(kù)的蓄水可以導(dǎo)致局部中等強(qiáng)度地震的發(fā)生,礦山地震就屬于一類特殊的誘發(fā)地震。礦山地震可以分成兩類,一是礦山開(kāi)采引發(fā)的天然地震;二是礦山開(kāi)采引起地下應(yīng)力變化,地下應(yīng)力變化再引起礦井本身及礦井周?chē)牡厍蚪橘|(zhì)發(fā)生破壞[2]。

其次,自然災(zāi)害往往造成巨大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失,對(duì)社會(huì)生活、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行構(gòu)成嚴(yán)重的負(fù)面影響,在深層次上破壞了社會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)與條件。以地震為例,近年來(lái),地震對(duì)人類社會(huì)的威脅呈現(xiàn)出快速上升的趨勢(shì)。這當(dāng)然不是說(shuō)經(jīng)濟(jì)、科技和社會(huì)的發(fā)展反而使得人類抵御地震災(zāi)害的能力在逐漸下降,從社會(huì)災(zāi)害的意義上說(shuō),這里所說(shuō)的“威脅的上升”,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:其一,隨著社會(huì)財(cái)富的增加,地震引起的經(jīng)濟(jì)損失的總量也在增加,現(xiàn)代社會(huì)中一個(gè)建筑物的破壞造成的經(jīng)濟(jì)損失往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)傳統(tǒng)社會(huì)中一個(gè)建筑物的破壞,盡管前者往往比后者具有更強(qiáng)的抗震能力;其二,隨著社會(huì)的發(fā)展,生產(chǎn)和消費(fèi)的社會(huì)化趨勢(shì)進(jìn)一步增加,生產(chǎn)和消費(fèi)中任一環(huán)節(jié)的破壞往往都會(huì)以連鎖反應(yīng)的方式影響到整個(gè)社會(huì)[2]。近幾十年來(lái),我國(guó)因自然災(zāi)害造成的損失呈現(xiàn)出直線上升趨勢(shì),20世紀(jì)60年代我國(guó)平均每年的自然災(zāi)害損失約 300億元人民幣①數(shù)據(jù)源自民政部國(guó)家減災(zāi)中心網(wǎng)站(http://www.ndrcc.gov.cn).?！?990～2008年19年間,平均每年因各類自然災(zāi)害造成約3億人次受災(zāi),倒塌房屋300多萬(wàn)間,緊急轉(zhuǎn)移安置人口900多萬(wàn)人次,直接經(jīng)濟(jì)損失2 000多億元人民幣”②數(shù)據(jù)源自《中國(guó)的減災(zāi)行動(dòng)》白皮書(shū)(2009年5月11日)(http://www.gov.cn/zwgk/2009-05/11/content_1310227.htm).,尤其是近幾年來(lái)頻繁發(fā)生的重大自然災(zāi)害造成了巨大的人員和財(cái)產(chǎn)損失。總之,隨著人類社會(huì)生活在廣度和深度上不斷拓展,現(xiàn)代社會(huì)也逐漸進(jìn)入到一個(gè)高度風(fēng)險(xiǎn)化的狀態(tài)和進(jìn)程中,而在現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展模式下,自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及其損害也就被顯著放大了,現(xiàn)代社會(huì)的正常運(yùn)行和發(fā)展受到了極大的干擾和破壞。

綜上所述,風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的自然災(zāi)害具備兩個(gè)基本的特征要素:一是自然災(zāi)害往往以“人化自然”為基礎(chǔ)、誘因或部分條件;二是自然災(zāi)害引發(fā)現(xiàn)代社會(huì)的系統(tǒng)性損害或社會(huì)運(yùn)行的結(jié)構(gòu)性破壞。自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的特征要素為人類社會(huì)的應(yīng)對(duì)努力提供了必要和可能。與“人為風(fēng)險(xiǎn)”所要求的預(yù)防應(yīng)對(duì)所不同的是,自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)所要求的應(yīng)對(duì)更主要的是對(duì)損害的分配和承擔(dān)。但是,現(xiàn)代社會(huì)進(jìn)入了一種“有組織的不負(fù)責(zé)任”的狀態(tài),“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特征是愈來(lái)愈多的環(huán)境退化的矛盾——被感知到的和可能的——伴隨著關(guān)于環(huán)境的法律和法規(guī)的擴(kuò)張。然而同時(shí),沒(méi)有一個(gè)人或一個(gè)機(jī)構(gòu)似乎明確地為任何事負(fù)責(zé)”[3]190-193,“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨,從根本上改變了人類的生存境況,也勢(shì)必改變?nèi)藗冑囈陨娴纳鐣?huì)制度”[4],風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的后果意味著“對(duì)曾經(jīng)達(dá)成的(責(zé)任、安全、控制、危害限制和損害后果的分配)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定了重新定義的任務(wù)”[3]97-98。

在現(xiàn)代社會(huì),有關(guān)自然災(zāi)害引發(fā)的社會(huì)關(guān)系調(diào)整的法理和規(guī)范一直是以社會(huì)的常規(guī)運(yùn)行作為既定前提和基礎(chǔ),沒(méi)有考慮風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)損害分配的變革要求。因此,在法理和規(guī)范上,自然災(zāi)害所導(dǎo)致的物質(zhì)損失等原則上只能由單個(gè)的受害主體(如財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)人)來(lái)獨(dú)自承受,體現(xiàn)了傳統(tǒng)法律體系中由受損害的權(quán)利人承受自然風(fēng)險(xiǎn)損害的基本思想。例如,在物權(quán)標(biāo)的物意外滅失風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任負(fù)擔(dān)問(wèn)題上,自然災(zāi)害所致意外滅失的標(biāo)的物的所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)損害責(zé)任。在此基礎(chǔ)上,自然災(zāi)害作為一種法律事件,將引起原有法律關(guān)系的變更、消滅和新法律關(guān)系的產(chǎn)生。通過(guò)對(duì)不同情形下的具體規(guī)范設(shè)計(jì),自然風(fēng)險(xiǎn)損害的分配得到了一定的微調(diào)。例如,在債權(quán)法方面,債務(wù)人在自然災(zāi)害中死亡后其所負(fù)債務(wù)在遺產(chǎn)不足清償時(shí)自然消滅。對(duì)合同的履行也可主張情事變更請(qǐng)求權(quán)或免除違約責(zé)任。在侵權(quán)法方面,對(duì)第三人的損害可援引不可抗力而免除民事責(zé)任。在民事主體、親屬法和繼承法方面,也會(huì)引起訴訟時(shí)效、監(jiān)護(hù)、收養(yǎng)、繼承等一系列權(quán)益調(diào)整問(wèn)題。在傳統(tǒng)的常態(tài)社會(huì)中,傳統(tǒng)法律體系可以適應(yīng)自然災(zāi)害的損失分配的需要;但是,在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)里,自然災(zāi)害極大地扭曲、改變了社會(huì)生活中原本正常和諧的各種法律關(guān)系及其蘊(yùn)含的利益。而這些權(quán)益關(guān)系在深層次上構(gòu)成了社會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)與條件,傳統(tǒng)的法律調(diào)整難以保障這些基礎(chǔ)與條件的正常延續(xù)與運(yùn)行。在自然災(zāi)害造成社會(huì)運(yùn)行嚴(yán)重不正常的情形下,自然災(zāi)害所引起的法律關(guān)系調(diào)整就需要作出不同于傳統(tǒng)法律體系的考慮與安排。這就如同處理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與國(guó)家調(diào)控的關(guān)系一樣,國(guó)家和社會(huì)可以接受一定比率的失業(yè)狀況,但不能坐視廣泛全面的失業(yè)狀況而不顧;可以聽(tīng)任市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中失敗企業(yè)的破產(chǎn),但不能放任企業(yè)在經(jīng)濟(jì)泡沫或蕭條中大量滅亡而不干預(yù),自然災(zāi)害的損失分配等問(wèn)題的法律調(diào)整也同樣如此。

對(duì)于自然災(zāi)害而言,其風(fēng)險(xiǎn)損害分配和權(quán)益調(diào)整的原則將不同于傳統(tǒng)法律體系的歸責(zé)原則。它不是對(duì)過(guò)錯(cuò)原則、嚴(yán)格責(zé)任原則或公平責(zé)任原則的簡(jiǎn)單套用和修正,而是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中自成一體的關(guān)于損害分配和權(quán)益調(diào)整的新原則?；陲L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特點(diǎn)和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的需要,這種新原則將根據(jù)多種因素來(lái)確定具體情形下的風(fēng)險(xiǎn)損害分配和權(quán)益調(diào)整。第一,利益相關(guān)方的界定與損害分擔(dān)及權(quán)益調(diào)整。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中,各種積極有益的活動(dòng)不僅給直接的行為主體帶來(lái)利益,同時(shí)也給相關(guān)各方帶來(lái)一定的收益,例如,房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)和交易就為國(guó)家和地方政府創(chuàng)造了巨大的財(cái)政稅收利益。一方面,利益相關(guān)方從現(xiàn)代社會(huì)的系統(tǒng)運(yùn)行中獲得收益,另一方面,當(dāng)構(gòu)成系統(tǒng)運(yùn)行的微觀基礎(chǔ)遭受自然災(zāi)害時(shí),其損害成本只能由這些微觀個(gè)體來(lái)承受,這顯然有違公平正義。同時(shí),“由于個(gè)體承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力非常有限,讓個(gè)體來(lái)承受風(fēng)險(xiǎn)往往過(guò)于嚴(yán)苛,故而將風(fēng)險(xiǎn)分散開(kāi)來(lái)由社會(huì)承受,已成為一個(gè)方向”[5]。因此,在發(fā)生自然災(zāi)害時(shí),風(fēng)險(xiǎn)損害不應(yīng)僅由直接的權(quán)益主體來(lái)承受,風(fēng)險(xiǎn)損害分配及權(quán)益調(diào)整的對(duì)象應(yīng)擴(kuò)展到利益相關(guān)方。第二,預(yù)防控制責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)損害分配及權(quán)益調(diào)整。自然災(zāi)害雖然難以為人類所控制或消除,但通過(guò)預(yù)防應(yīng)對(duì)卻可以減輕或避免損害。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中承擔(dān)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防應(yīng)對(duì)責(zé)任的部門(mén)如果未能及時(shí)有效地向社會(huì)提供風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防應(yīng)對(duì),則預(yù)防應(yīng)對(duì)的不足和缺失與相應(yīng)的損害就具備了因果聯(lián)系,因此,相關(guān)責(zé)任機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)分擔(dān)與之相關(guān)的損害。第三,信賴?yán)媾c風(fēng)險(xiǎn)損害分配。在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)里,“社會(huì)需要為個(gè)體提供基本的安全感,避免其財(cái)產(chǎn)或人身遭受不測(cè)的風(fēng)險(xiǎn),并在其遭受不測(cè)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)提供相應(yīng)的救濟(jì)。當(dāng)受害人對(duì)環(huán)境等的安全性產(chǎn)生合理信賴時(shí),不會(huì)預(yù)想到不測(cè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能,更不會(huì)有所應(yīng)對(duì)。此時(shí),其行為具有正當(dāng)性,該正當(dāng)性表現(xiàn)在法律上,就應(yīng)當(dāng)是不利益的排除。故風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)時(shí),損害就不應(yīng)當(dāng)分配給受害人承擔(dān)”[5]。

二、自然災(zāi)害下的土地用益物權(quán)及其權(quán)益調(diào)整

自然災(zāi)害尤其是地震往往給人類社會(huì)的房地產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p害,其風(fēng)險(xiǎn)損害分配和權(quán)益調(diào)整對(duì)于維持風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的正常運(yùn)行極為重要。從物權(quán)本身來(lái)看,房地產(chǎn)物權(quán)是針對(duì)具體的特定的房產(chǎn)而產(chǎn)生的權(quán)利,一旦作為特定物的房產(chǎn)遭到毀損或滅失,此物權(quán)也就自然消滅了。但是,設(shè)定于特定房地產(chǎn)的物權(quán)本身的滅失并不意味著相關(guān)權(quán)益的全部喪失,房地產(chǎn)權(quán)益的完整內(nèi)涵是由緊密結(jié)合而又有所區(qū)分的房產(chǎn)權(quán)益和地產(chǎn)權(quán)益共同組成。其中,地產(chǎn)權(quán)益作為房地產(chǎn)權(quán)益的組成部分基本上保有延續(xù)下來(lái),并不隨著地上建筑物的毀損而當(dāng)然消滅。需要說(shuō)明的是,根據(jù)2007年《物權(quán)法》第三編的規(guī)定,用益物權(quán)的外延較廣泛,包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)。

土地用益物權(quán)的功能就是要“使物的利用關(guān)系物權(quán)化,鞏固當(dāng)事人間的法律關(guān)系,得對(duì)抗第三人,此為用益物權(quán)在法律結(jié)構(gòu)上異于債權(quán)的特色”[6]。顯然,土地用益物權(quán)存在的目的就是要保證土地用益關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定,盡可能地避免用益權(quán)利義務(wù)關(guān)系的劇烈變動(dòng),這是我們分析土地權(quán)益調(diào)整平衡的基本出發(fā)點(diǎn)。就地震災(zāi)害而言,土地一般不會(huì)像房屋那樣發(fā)生毀損和滅失,因此,針對(duì)特定地塊的土地使用權(quán)也就不會(huì)消滅,只不過(guò)是與地上建筑物所有權(quán)分離而已。關(guān)于土地與其定著物的關(guān)系,各國(guó)立法存在著結(jié)合主義與分別主義的區(qū)別。結(jié)合主義認(rèn)為,地上定著物屬于土地的一部分,與土地共同構(gòu)成一個(gè)物,德國(guó)采用的是結(jié)合主義(《德國(guó)民法典》第94條)。而依照分別主義,土地與土地上的定著物屬于兩個(gè)相互獨(dú)立的物,法國(guó)、日本均采用分別主義(《法國(guó)民法典》第518條、《日本民法典》第86條)。筆者認(rèn)為,分別主義便于解釋、處理房屋和土地物權(quán)相分離的特殊情形,更有利于物權(quán)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效用的發(fā)揮以及對(duì)土地物權(quán)更充分有效的保護(hù)。同時(shí),從土地物權(quán)的產(chǎn)生及初始狀況看,土地用益物權(quán)最初就是先行設(shè)立而單獨(dú)存在的,隨著地上建筑物的完成,該項(xiàng)權(quán)利才和建筑物所有權(quán)合并統(tǒng)一起來(lái),而地震毀損則導(dǎo)致土地用益物權(quán)與建筑物所有權(quán)發(fā)生了分離,使其重新回復(fù)到獨(dú)立存在狀態(tài)。楊立新教授認(rèn)為:“業(yè)主將其房地產(chǎn)權(quán)屬抵押給貸款的銀行的,在地震中,房屋滅失消滅了房屋所有權(quán)的,其房屋所有權(quán)抵押關(guān)系已經(jīng)消滅,不再存在抵押關(guān)系,但土地使用權(quán)一并抵押的,其土地使用權(quán)仍然是抵押物,還發(fā)生抵押作用,仍然在擔(dān)保貸款債權(quán)?！盵7]此時(shí)略有不同的是,在房屋私有化和商品化的條件下,土地用益物權(quán)已經(jīng)為眾多的產(chǎn)權(quán)人分散擁有但共同行使。因此,只要原地塊的用益功能并未遭到地震的徹底破壞,產(chǎn)權(quán)人對(duì)于該特定地塊的用益物權(quán)就依然存在。

當(dāng)然,嚴(yán)重的地震往往會(huì)造成地表的明顯改變,甚至改變深層次的地理結(jié)構(gòu),從而使土地的用益功能發(fā)生改變或完全喪失。受災(zāi)地區(qū)的城市土地規(guī)劃可能就要調(diào)整或徹底重新制定,在特殊情形下,甚至整個(gè)城市均須異地重建,此時(shí),以原地塊的用益功能為基礎(chǔ)的土地用益物權(quán)將難以存續(xù)。對(duì)此,楊立新教授分析指出,原來(lái)已經(jīng)取得的建設(shè)用地使用權(quán),包括開(kāi)發(fā)商取得的建設(shè)用地使用權(quán)和業(yè)主建筑物依附的建設(shè)用地使用權(quán)當(dāng)然不復(fù)存在,建設(shè)用地使用權(quán)消滅的法律后果將由使用權(quán)人承擔(dān)。如果將來(lái)國(guó)家另建新城,應(yīng)當(dāng)由國(guó)家決定是否采取無(wú)償撥付土地交給失去土地使用權(quán)人繼續(xù)使用。如果確實(shí)采取這樣的辦法,則應(yīng)當(dāng)通過(guò)劃撥手段,由原來(lái)的土地使用權(quán)人重新取得新的土地使用權(quán),而不是原來(lái)的土地使用權(quán)的延續(xù),須另行辦理土地使用權(quán)取得手續(xù)。如果縣城還在原址重建,也應(yīng)當(dāng)重新劃撥建設(shè)用地使用權(quán),使原來(lái)的土地使用權(quán)人能夠重新取得使用權(quán)[7]。楊立新教授認(rèn)為建設(shè)用地使用權(quán)隨著特定地塊的滅失而不復(fù)存在,這無(wú)疑是正確的;但是,風(fēng)險(xiǎn)損害后果完全由用益權(quán)人來(lái)承受,以及是否劃撥新的地塊由國(guó)家自由裁量的分析建議卻不甚合理。根據(jù)前面所述的風(fēng)險(xiǎn)損害分配和權(quán)益調(diào)整的原則,對(duì)于地震災(zāi)害下的土地用益物權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)損害分配和權(quán)益調(diào)整,最主要的是應(yīng)當(dāng)分析界定土地用益物權(quán)的利益相關(guān)方,并根據(jù)其利益獲取狀況確定損害分擔(dān)及權(quán)益調(diào)整,當(dāng)然,在不同的災(zāi)害情形下還需要結(jié)合其他因素予以確定。

雖然土地用益物權(quán)隨著特定地塊的滅失而不復(fù)存在,但是,對(duì)特定地塊的用益物權(quán)的滅失并不意味著相應(yīng)權(quán)益的當(dāng)然喪失。從法律關(guān)系上看,土地用益物權(quán)反映的是所有權(quán)人和用益權(quán)人之間的權(quán)利配置及其利益安排。一方面,國(guó)家和地方政府通過(guò)城市規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),使原生態(tài)的土地具備了完善的用益功能,作為土地所有權(quán)人的國(guó)家根據(jù)市場(chǎng)機(jī)制有償出讓土地的用益權(quán),用益權(quán)的出讓收益主要為地方政府所獲取和使用,國(guó)家作為有償出讓人有義務(wù)保障、維持所提供土地的正常用益功能;另一方面,用益權(quán)人在支付了相應(yīng)的土地使用價(jià)款后獲得了長(zhǎng)達(dá)幾十年的用益物權(quán),居住用地的使用期限長(zhǎng)達(dá)70年?！段餀?quán)法》第149條規(guī)定,住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的,自動(dòng)續(xù)期。長(zhǎng)期而穩(wěn)定的土地用益物權(quán)嚴(yán)格地規(guī)范約束著土地所有權(quán)人與用益權(quán)人之間的權(quán)利配置及其利益安排,這些權(quán)利配置及其利益安排構(gòu)成了社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)條件。因此,土地用益物權(quán)的滅失并不意味著所有權(quán)人與用益權(quán)人之間法律關(guān)系的簡(jiǎn)單結(jié)束,而是需要進(jìn)一步調(diào)整或恢復(fù)雙方的權(quán)利配置及其利益安排。

地震災(zāi)害造成了所有權(quán)人建設(shè)的土地用益功能的毀損,國(guó)家作為出讓人因而也就未能在法定期限內(nèi)持續(xù)地提供、保障特定地塊的用益功能;但由于地震災(zāi)害是一種不可抗力事件,所以,用益功能的喪失和用益權(quán)的滅失不可歸責(zé)于任何一方,出讓方也就不存在任何違約行為或違約責(zé)任。但顯而易見(jiàn)的是,地震嚴(yán)重破壞了所有權(quán)人與用益權(quán)人之間權(quán)益關(guān)系的客觀基礎(chǔ),構(gòu)成了一種重大的“情勢(shì)變更”事實(shí),或英美法上的“合同落空”的狀況,這就成為相關(guān)各方進(jìn)行權(quán)益調(diào)整的正當(dāng)性和理由,用益權(quán)人因此獲得了權(quán)益調(diào)整的請(qǐng)求權(quán)。

由于具有正常用益功能的土地歸國(guó)家所有,所以該土地的毀損、滅失的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任自然也就由國(guó)家承擔(dān);盡管用益物權(quán)的法定期限長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年,但終究不是所有權(quán),因此,用益權(quán)人不能也不應(yīng)承擔(dān)土地用益功能毀損、滅失的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任,這是進(jìn)行權(quán)益調(diào)整的前提與基礎(chǔ)。在按照市場(chǎng)價(jià)格向所有權(quán)人支付了幾十年的用益費(fèi)用(土地出讓金)后,受讓人本應(yīng)在相應(yīng)期限內(nèi)獨(dú)占排他地享有用益物權(quán),但卻因不可抗力事件而無(wú)法行使,這就導(dǎo)致了所有權(quán)人與用益權(quán)人之間的權(quán)益失衡的狀況。此時(shí)就需要對(duì)土地所有權(quán)人和用益權(quán)人之間的合同及其利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整平衡。英美法上的“合同落空”理論認(rèn)為,租賃合同賦予承租人以物權(quán),長(zhǎng)期租賃合同在一定程度上類似于買(mǎi)賣(mài)合同,因此,主張由承租人像買(mǎi)方那樣承擔(dān)起在租賃合同履行期間內(nèi)發(fā)生在租賃土地中的意外事件帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)是合情合理的。這就意味著,用益物權(quán)人仍須在標(biāo)的物毀損、滅失后支付租金,但這實(shí)際上是以相應(yīng)的權(quán)益平衡為基礎(chǔ)的,即所有權(quán)人須提供新的租賃標(biāo)的物[8]。

因此,針對(duì)地震造成土地用益功能毀損的情形,存在著兩種權(quán)益調(diào)整的路徑,一種方法就是將剩余年限的土地出讓金返還給原用益權(quán)人,另一種方法就是由國(guó)家負(fù)責(zé)將原地塊的用益功能修復(fù)后交還給用益權(quán)人利用,或由國(guó)家重新提供具有同等用益功能的新地塊。類似的法理與制度反映在《物權(quán)法》第154條,該條規(guī)定,宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的,宅基地使用權(quán)消滅。對(duì)失去宅基地的村民,應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地。總體上而言,在土地作為一種緊缺的市場(chǎng)資源的條件下,后一種方法可能更有利于用益權(quán)人的利益保護(hù)。

地塊位置的改變與否影響著權(quán)益的調(diào)整。對(duì)于那些僅需適當(dāng)修復(fù)即可恢復(fù)用益功能的地塊,由于無(wú)需變動(dòng)土地用益物權(quán)的地理位置,其法律處理較為簡(jiǎn)單,一般僅需對(duì)用益物權(quán)進(jìn)行重新確認(rèn)即可,并與新建的地上建筑物所有權(quán)合并統(tǒng)一。而對(duì)于那些需要異地調(diào)整并重新設(shè)定土地用益物權(quán)的情形,則應(yīng)考慮原地塊位置所具有的特殊利益,如地段優(yōu)勢(shì)、環(huán)境特點(diǎn)、交通便利等因素,這類似于拆遷安置的基本原則和規(guī)范要求。當(dāng)然,這樣的考慮不是絕對(duì)的,它所要求的是,權(quán)益調(diào)整的過(guò)程與結(jié)果應(yīng)當(dāng)具有明顯的正當(dāng)合理性,體現(xiàn)了保護(hù)用益權(quán)人利益的最大努力。在一個(gè)異地新建的城市中,如果將權(quán)益調(diào)整的地塊全部集中于城市的邊緣,而將一級(jí)地段的地塊用于新的開(kāi)發(fā)牟利,這就難以構(gòu)成正當(dāng)合理的權(quán)益調(diào)整。

經(jīng)營(yíng)性用地和居住用地的權(quán)益調(diào)整將存在著明顯的不同。居住用地主要體現(xiàn)了居住使用的消費(fèi)功能與屬性,盡管它同時(shí)也有著投資增值的功能,但仍然是以使用功能為其價(jià)值基礎(chǔ)。因此,對(duì)居住用地的權(quán)益調(diào)整是以滿足居住使用為其基本標(biāo)準(zhǔn),調(diào)整時(shí)的價(jià)值變化只是一個(gè)次要的參考因素。而經(jīng)營(yíng)性用地則主要體現(xiàn)了其經(jīng)營(yíng)牟利的價(jià)值功能和意義,其利益的核心是特定的地理位置所帶來(lái)的市場(chǎng)價(jià)值。因此,在對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地的權(quán)益調(diào)整時(shí),應(yīng)適當(dāng)?shù)鼐C合考慮原地塊的價(jià)值功能,并作出恰當(dāng)安排。這樣的考慮與安排并不是要求完全絕對(duì)地維持與原地塊同樣的價(jià)值功能,而只是要求在重建后的地理位置上和市場(chǎng)格局中盡量維持相應(yīng)的原狀,因?yàn)橐粋€(gè)異地新建的城市與舊城相比,無(wú)論是在規(guī)劃上還是繁榮程度上都有明顯的區(qū)別,在權(quán)益調(diào)整中維持與原地塊同樣的價(jià)值功能是不現(xiàn)實(shí)的。

三、自然災(zāi)害所致?lián)p失的分擔(dān)與權(quán)益調(diào)整

地震、海嘯、泥石流和洪澇等自然災(zāi)害往往導(dǎo)致建筑物的倒塌與毀損,建筑物所有權(quán)也就隨之滅失,在社會(huì)常規(guī)運(yùn)行狀態(tài)下,這樣的滅失風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任及實(shí)際后果自然由所有權(quán)人自行承擔(dān),不產(chǎn)生類似土地用益物權(quán)滅失后的進(jìn)行權(quán)益調(diào)整的權(quán)利及請(qǐng)求權(quán)。但是,正如本文在前面已經(jīng)分析的,在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中,自然災(zāi)害所造成的損害日益擴(kuò)大和嚴(yán)重,極大地影響、損害了社會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)和條件,導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)經(jīng)常處于動(dòng)蕩之中而難以正常平穩(wěn)地運(yùn)行。例如,由于近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好,四川省什邡市與綿竹市的當(dāng)?shù)鼐用駥⒋罅糠e蓄資金投入到修建新房屋、購(gòu)置家具家電與改善家居環(huán)境上,在“5·12地震”中,這些地區(qū)的房屋倒塌損毀嚴(yán)重,因此災(zāi)民們的經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)損失非常巨大,不少家庭多年積累的財(cái)富毀于一旦,并失去了重建家園的經(jīng)濟(jì)條件[9]。因此,完全由建筑物所有權(quán)人單獨(dú)承擔(dān)損失將產(chǎn)生諸多的困境與難題。同時(shí),風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中自然災(zāi)害的發(fā)生與人類自身的活動(dòng)開(kāi)始具有關(guān)聯(lián)性,如果完全由受災(zāi)方獨(dú)自承受損失,那么相關(guān)各方的收益和風(fēng)險(xiǎn)成本將難以平衡。鑒于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)所特有的“有組織的不負(fù)責(zé)任”狀態(tài),對(duì)于“人化自然”中的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)更是難以尋找并界定誘發(fā)者和責(zé)任者,自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)損害成本將因此主要轉(zhuǎn)嫁到無(wú)辜的受災(zāi)方,因此,一定的災(zāi)害損失分擔(dān)和權(quán)益調(diào)整機(jī)制是必要的,這對(duì)于災(zāi)后住宅的修復(fù)重建尤為正當(dāng)和必要。在國(guó)家財(cái)力尚不寬裕的情形下,國(guó)家補(bǔ)助的首選和重點(diǎn)也必然是對(duì)住宅的修復(fù)重建等人權(quán)保障領(lǐng)域。

對(duì)于自然災(zāi)害所致?lián)p失的轉(zhuǎn)移分散,可以考慮利用的制度工具就是現(xiàn)代社會(huì)中的保險(xiǎn)機(jī)制。但是,“隨著人類社會(huì)所面臨的危險(xiǎn)和威脅的不斷增加,可以保險(xiǎn)的領(lǐng)域卻反而越來(lái)越小了,仔細(xì)琢磨這一似非而是的趨勢(shì),我們不難想像,今后的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)已經(jīng)成為一個(gè)無(wú)法保險(xiǎn)的社會(huì)”[10],這是因?yàn)楝F(xiàn)有的保險(xiǎn)機(jī)制的內(nèi)在運(yùn)作機(jī)理不能適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的需要。因此,保險(xiǎn)機(jī)制必須作出重大的調(diào)整,以一種不同于傳統(tǒng)的商業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作機(jī)理來(lái)運(yùn)行,從而在一定程度上解決自然災(zāi)害所致?lián)p失的轉(zhuǎn)移分散問(wèn)題。從國(guó)外的制度實(shí)踐來(lái)看,存在著不同的自然災(zāi)害保險(xiǎn)模式?？傮w而言,英國(guó)只有保險(xiǎn)公司承保,政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)體系中不承擔(dān)承保責(zé)任;而在美國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)中,政府是唯一承保人;日本則建立了由政府和保險(xiǎn)公司共同參與的承保人體系。以洪水保險(xiǎn)為例,在英國(guó)的洪水保險(xiǎn)中,保險(xiǎn)的提供方全部為保險(xiǎn)公司,政府不提供。私營(yíng)保險(xiǎn)業(yè)自愿地將洪水風(fēng)險(xiǎn)納入標(biāo)準(zhǔn)家庭及小企業(yè)財(cái)產(chǎn)保單的責(zé)任范圍之內(nèi),業(yè)主可以自愿在市場(chǎng)上選擇保險(xiǎn)公司投保。英國(guó)政府與保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)簽訂了洪水保險(xiǎn)方面的合作協(xié)議,根據(jù)協(xié)議,政府履行防洪工程建設(shè)和提供洪水方面的公共產(chǎn)品,但行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)員必須同意在政府職責(zé)履行的前提下提供洪水保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。英國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)控制主要依賴于政府進(jìn)行的防洪工程以及通過(guò)商業(yè)再保險(xiǎn)公司分散巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)。英國(guó)的保險(xiǎn)公司在提供保險(xiǎn)時(shí),均要求政府進(jìn)行大量的防洪工程建設(shè)以及提供巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、災(zāi)害預(yù)警、氣象研究資料等相關(guān)公共品,以使巨災(zāi)保險(xiǎn)損失控制在可以承受的范圍之內(nèi),只有在政府履行了上述職責(zé)的地區(qū),保險(xiǎn)公司才提供巨災(zāi)保險(xiǎn)。此外,英國(guó)再保險(xiǎn)市場(chǎng)也是世界第三大非壽險(xiǎn)再保險(xiǎn)市場(chǎng),其再保險(xiǎn)市場(chǎng)非常發(fā)達(dá)和完善。商業(yè)保險(xiǎn)公司在提供洪水保險(xiǎn)時(shí),完全可以通過(guò)再保險(xiǎn)市場(chǎng)把風(fēng)險(xiǎn)分散出去。美國(guó)洪水保險(xiǎn)和加利福尼亞地震局地震保險(xiǎn)的所有業(yè)務(wù)和品種都由政府提供,保險(xiǎn)公司并不開(kāi)展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。美國(guó)政府為了促進(jìn)洪水保險(xiǎn),專門(mén)制定了洪水保險(xiǎn)法,并根據(jù)此法設(shè)立了洪水保險(xiǎn)基金,設(shè)立了聯(lián)邦保險(xiǎn)和減災(zāi)局,負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)和管理巨災(zāi)保險(xiǎn)。在美國(guó)的洪水保險(xiǎn)體系中,國(guó)家認(rèn)定的洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的社區(qū)必須要參加國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃,否則,將受到聯(lián)邦政府的懲罰。美國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)基本上全部由政府承擔(dān),當(dāng)巨災(zāi)保險(xiǎn)所獲得的收入不足以賠償時(shí),國(guó)家財(cái)政必須出資以彌補(bǔ)損失[11]。與英、美的自然災(zāi)害保險(xiǎn)機(jī)制不同,日本采取的是民間保險(xiǎn)和政府參與相結(jié)合的保險(xiǎn)機(jī)制。20世紀(jì)60年代,日本開(kāi)始陸續(xù)制定和頒布了以保障人民生活安定為目的的地震保險(xiǎn)相關(guān)法律法規(guī),包括《地震保險(xiǎn)法》、《地震再保險(xiǎn)特別會(huì)計(jì)法》和《地震保險(xiǎn)法施行規(guī)則》等。由于地震保險(xiǎn)有支付巨額保險(xiǎn)金的可能性,如果完全由民間保險(xiǎn)公司來(lái)承擔(dān)全部保險(xiǎn)責(zé)任,是不太現(xiàn)實(shí)的,因此,日本政府以再保險(xiǎn)方式分擔(dān)其責(zé)任,成立日本地震再保險(xiǎn)公司來(lái)?yè)?dān)任這個(gè)任務(wù)。對(duì)于各承保公司所承保的地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù),全額向日本地震再保險(xiǎn)公司再保,然后,再按照有關(guān)地震保險(xiǎn)法律法規(guī)的規(guī)定,日本地震再保險(xiǎn)公司與政府訂立超額損失再保險(xiǎn)。按照這個(gè)合約的規(guī)定,每一次事故政府負(fù)擔(dān)超過(guò)750億日元以上至8 186億日元部分的50%,以及超過(guò)8 186億日元以上至41 000億日元部分的95%?？鄢?fù)擔(dān)的金額,日本地震再保險(xiǎn)公司及各承保公司再按照再保險(xiǎn)合約進(jìn)行分?jǐn)偂３烧惺茉俦ｋU(xiǎn)以分擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任外,更由政府在資金融通方面全面給予支援,建立官民一體的制度[12]?？梢?jiàn),由于地震損失額往往極為巨大,單純的民間商業(yè)保險(xiǎn)是難以承受的,即便是像日本這樣高度發(fā)達(dá)的社會(huì),國(guó)家仍需在商業(yè)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上承擔(dān)補(bǔ)充性責(zé)任。

雖然自然災(zāi)害保險(xiǎn)機(jī)制有著不同于普通商業(yè)保險(xiǎn)的安排,但僅僅依靠災(zāi)害保險(xiǎn)機(jī)制并不足以解決風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中自然災(zāi)害所致?lián)p失的分擔(dān)與權(quán)益調(diào)整。一是災(zāi)害保險(xiǎn)難以涵蓋所有的自然災(zāi)害;二是災(zāi)害保險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)仍然在于,將損失轉(zhuǎn)由哪些受到或可能受到災(zāi)害威脅的民間主體來(lái)分散承受,國(guó)家只是在一定程度和范圍內(nèi)參與損害的分擔(dān);三是災(zāi)害保險(xiǎn)機(jī)制受到各種因素和條件的制約。英國(guó)的洪澇保險(xiǎn)依賴于政府對(duì)洪澇的預(yù)防控制和發(fā)達(dá)的再保險(xiǎn)市場(chǎng),一旦這些條件缺失或不足,這樣的災(zāi)害保險(xiǎn)機(jī)制將難以為繼。日本的地震保險(xiǎn)是以災(zāi)害區(qū)域的廣泛性為基礎(chǔ),從而使災(zāi)害地震保險(xiǎn)可以在全國(guó)范圍內(nèi)推行,損害得以在全社會(huì)予以分散;美國(guó)的災(zāi)害保險(xiǎn)則建立在強(qiáng)大的國(guó)家財(cái)力基礎(chǔ)上。因此,基于災(zāi)害保險(xiǎn)機(jī)制的制約條件和功能局限,保險(xiǎn)以外的政府救助和權(quán)益調(diào)整對(duì)于恢復(fù)社會(huì)的正常運(yùn)行將是不可或缺的。例如,即便在美國(guó)這樣高度發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,為了應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害,除了通過(guò)保險(xiǎn)等市場(chǎng)化手段來(lái)分散損失外,政府也依法承擔(dān)必要的救助責(zé)任①參見(jiàn)羅伯特·T·斯坦福災(zāi)害救濟(jì)和緊急援助法案,該法案對(duì)大多數(shù)聯(lián)邦災(zāi)害應(yīng)對(duì)活動(dòng)構(gòu)成了法定權(quán)限和依據(jù)(http://www.fema.gov/pdf/about/staffo rd_act.pdf).。在羅伯特·T·斯坦福法案的授權(quán)下,美國(guó)國(guó)土安全部應(yīng)急事務(wù)管理署承擔(dān)了具體的救助工作。2005年,應(yīng)急事務(wù)管理署對(duì)申請(qǐng)救助的條件和程序編制了指導(dǎo)手冊(cè),其中明確肯定了對(duì)居民基本住宅的保障與救助,其主要的適用條件是沒(méi)有保險(xiǎn)救濟(jì)或其他救濟(jì)途徑可用,并且特別說(shuō)明該救助不分種族、性別、經(jīng)濟(jì)地位等無(wú)歧視性地適用②參見(jiàn)災(zāi)后救助:個(gè)人和家庭項(xiàng)目的應(yīng)用指導(dǎo)(http://www.fema.gov/pdf/assistance/p rocess/help_after_disaster_english.pdf).。2005年10月,巴基斯坦北部發(fā)生里氏7.6級(jí)地震,巴基斯坦政府實(shí)行“自我重建戰(zhàn)略”,政府向?yàn)?zāi)民提供資金、技術(shù)和指導(dǎo),建筑質(zhì)量則由震后恢復(fù)和重建委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督。根據(jù)計(jì)劃,巴基斯坦政府向房屋完全損毀的家庭提供75 000盧比(約合1 250美元)房屋重建費(fèi)用,向房屋部分損毀的家庭提供50 000盧比(約合833美元)重建費(fèi)用。同時(shí),震后恢復(fù)重建局與受助家庭簽訂合同,政府資金將資助受益人擁有205～400平方米的住房[13]。

對(duì)于自然災(zāi)害所致的損失,中國(guó)政府歷來(lái)對(duì)受災(zāi)方均給予了力所能及的救助,并隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展而逐步提高國(guó)家災(zāi)害救助水平。對(duì)于國(guó)家參與和提供自然災(zāi)害所致?lián)p失的分擔(dān)和權(quán)益調(diào)整,可以通過(guò)不同的方法來(lái)實(shí)現(xiàn)。第一種方法是通過(guò)直接的財(cái)政補(bǔ)貼的方式,這往往受到國(guó)家財(cái)力和可以動(dòng)員資源的制約。1998年實(shí)施的《防震減災(zāi)法》規(guī)定了中央和地方政府在震后救災(zāi)與重建上的法定責(zé)任,雖然該法沒(méi)有具體規(guī)定政府的救助標(biāo)準(zhǔn)等,但構(gòu)成了國(guó)家參與和提供自然災(zāi)害所致?lián)p失的分擔(dān)的法理依據(jù)。為了全面加強(qiáng)綜合減災(zāi)能力建設(shè),提高防范應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害能力,保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,2007年8月,中國(guó)制定了綜合減災(zāi)的“十一五”規(guī)劃。規(guī)劃明確要求,建立健全政府的減災(zāi)投入機(jī)制,加大對(duì)減災(zāi)事業(yè)的投入,并納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算,適當(dāng)提高災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn),完善救災(zāi)補(bǔ)助項(xiàng)目①參見(jiàn)2007年8月5日國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國(guó)家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》(http://www.gov.cn/zw gk/2007-08/14/content_716626.htm).。2010年《自然災(zāi)害救助條例》第十九條規(guī)定,受災(zāi)地區(qū)人民政府民政等部門(mén)應(yīng)當(dāng)向經(jīng)審核確認(rèn)的居民住房恢復(fù)重建補(bǔ)助對(duì)象發(fā)放補(bǔ)助資金和物資?！拔磥?lái)我國(guó)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)將不斷增加。我國(guó)自然災(zāi)害發(fā)展趨勢(shì)和特點(diǎn)昭示著救災(zāi)工作將面臨更大的挑戰(zhàn)。同時(shí),隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密度的加大,要求國(guó)家災(zāi)害救助水平必須得到進(jìn)一步提高”[14]。同時(shí),以往主要面向農(nóng)村地區(qū)的補(bǔ)助應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到城市。2008年4月28日民政部頒布實(shí)施的《救災(zāi)捐贈(zèng)管理辦法》第五條規(guī)定,救災(zāi)捐贈(zèng)款物的使用范圍包括災(zāi)民倒塌房屋的恢復(fù)重建,據(jù)此,在宏觀意義上,農(nóng)村或城市災(zāi)區(qū)均應(yīng)獲得對(duì)社會(huì)捐助款物的法定受益權(quán)。因此,國(guó)家應(yīng)根據(jù)財(cái)力和社會(huì)捐助等因素,將過(guò)去主要面向農(nóng)村地區(qū)的補(bǔ)助擴(kuò)大到城市,提高對(duì)城鄉(xiāng)住宅重建的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)[15]。根據(jù)成都市人民政府《關(guān)于堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展加快災(zāi)后農(nóng)村住房重建的意見(jiàn)》的規(guī)定,對(duì)恢復(fù)重建永久性住房的農(nóng)戶,成都市平均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每戶2萬(wàn)元,此外,對(duì)于不是補(bǔ)助對(duì)象的災(zāi)區(qū)農(nóng)民,如果因地質(zhì)災(zāi)害或隱患,必須避讓搬遷的,給予每個(gè)家庭16 000～26 000元的補(bǔ)助[16]。此外,成都市政府還頒布了《都江堰市城鎮(zhèn)居民住房災(zāi)難救助安置工作的意見(jiàn)》,對(duì)因地震災(zāi)害毀損的居民住房,采用住房實(shí)物救助和貨幣救助的方式予以安置。業(yè)主接受救助后,原房屋、土地權(quán)屬關(guān)系自行終結(jié),救助標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為每戶70平方米的救助安置房或14萬(wàn)元貨幣救助。第二種方法是通過(guò)法規(guī)、政策等制度手段盡量降低災(zāi)后重建的費(fèi)用,如減免相關(guān)稅費(fèi)的征收、制定拆遷安置性質(zhì)的重建費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)以及建立災(zāi)后重建的優(yōu)惠貸款制度安排等,防止災(zāi)后重建活動(dòng)淪為市場(chǎng)開(kāi)發(fā)和牟利活動(dòng)。例如,在汶川地震災(zāi)區(qū),各界對(duì)抗震救災(zāi)臨時(shí)安置房的救助或分配爭(zhēng)議不大,爭(zhēng)議最大的問(wèn)題是,對(duì)于受震房屋的拆毀與房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)等其他財(cái)產(chǎn)的征收征用及其補(bǔ)償,城鎮(zhèn)居民擔(dān)心原住房占用的土地在被重新規(guī)劃后讓開(kāi)發(fā)商獲利或政府暗箱操作等[17]。國(guó)家對(duì)于災(zāi)后重建已經(jīng)作出了特殊的制度安排,2008年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)印發(fā)了應(yīng)急指揮中心組織制訂的《低溫雨雪冰凍災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃指導(dǎo)方案》,其中規(guī)定,修復(fù)重建由民政部門(mén)統(tǒng)一組織,財(cái)政、建設(shè)、國(guó)土、水利、林業(yè)、工商、稅務(wù)等有關(guān)部門(mén)參加,協(xié)調(diào)落實(shí)規(guī)劃、選址、材料、稅費(fèi)等方面的優(yōu)惠政策和措施②參見(jiàn)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站:http://www.ndrc.gov.cn/xw fb/t20080228_194548.htm.。2010年《自然災(zāi)害救助條例》第十九條規(guī)定,自然災(zāi)害危險(xiǎn)消除后,受災(zāi)地區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌研究制訂居民住房恢復(fù)重建規(guī)劃和優(yōu)惠政策,組織重建或者修繕因?yàn)?zāi)損毀的居民住房。但是,這些已有的制度安排并未真正地涉及和處理各種復(fù)雜的權(quán)益調(diào)整問(wèn)題。事實(shí)上,自然災(zāi)害經(jīng)常造成地上建筑物的大量毀損,而嚴(yán)重的地震災(zāi)害則往往改變?cè)械牡乇砗偷刭|(zhì)狀況,因此,城市將面臨重新規(guī)劃和調(diào)整,甚至是部分或全部地異地重建。從某種意義上講,這是大自然強(qiáng)制進(jìn)行的大規(guī)模的拆遷和重建,對(duì)此,我們沒(méi)有選擇的余地,更沒(méi)有反對(duì)和申辯的權(quán)利和機(jī)會(huì)。對(duì)此,國(guó)家參與和提供自然災(zāi)害所致?lián)p失的分擔(dān)和權(quán)益調(diào)整的方法除了直接的重建補(bǔ)助外,完全可以而且應(yīng)該借鑒和參照成熟的拆遷安置的法律機(jī)制來(lái)完成災(zāi)后重建和權(quán)益調(diào)整,從而有效地防止災(zāi)后重建活動(dòng)淪為市場(chǎng)開(kāi)發(fā)和牟利活動(dòng),受災(zāi)方原有的土地用益權(quán)益和國(guó)家對(duì)毀損房屋的補(bǔ)助得以合理地保留、轉(zhuǎn)移。

根據(jù)自然災(zāi)害所致?lián)p失的分擔(dān)和權(quán)益調(diào)整所涉及的不同情形,國(guó)家參與和提供的損失分擔(dān)和權(quán)益調(diào)整應(yīng)當(dāng)有著一些特殊的安排。第一,損失分擔(dān)和權(quán)益調(diào)整并不影響對(duì)有關(guān)責(zé)任方的追究。例如,如果地震毀損的房屋本身就存在質(zhì)量問(wèn)題,或者本身就是不合格工程,即便質(zhì)量問(wèn)題不是導(dǎo)致建筑物毀損的必然因素,對(duì)原建筑開(kāi)發(fā)商的責(zé)任仍應(yīng)追究。對(duì)此類情形,國(guó)家在提供損失分擔(dān)和權(quán)益調(diào)整以后,可依法享有向建筑開(kāi)發(fā)商等相關(guān)責(zé)任主體追償?shù)臋?quán)利。此外,為了防范應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害,國(guó)家和社會(huì)需要推進(jìn)和完善各種機(jī)制和能力建設(shè)。如果在自然災(zāi)害的防范應(yīng)對(duì)上存在著嚴(yán)重的缺失或不足,根據(jù)損害分配和權(quán)益調(diào)整原則下的合理信賴等要素,相關(guān)的責(zé)任主體將承擔(dān)相應(yīng)的損失分擔(dān)責(zé)任。相關(guān)的責(zé)任主體如果是政府機(jī)構(gòu)或行使政府權(quán)力的組織,其損失分擔(dān)責(zé)任應(yīng)當(dāng)通過(guò)適當(dāng)?shù)靥岣哒戎鷺?biāo)準(zhǔn)等來(lái)實(shí)現(xiàn)。第二,對(duì)于自然災(zāi)害所致?lián)p失應(yīng)當(dāng)分類處理。例如,對(duì)于非住宅類的房屋毀損的修復(fù)重建,國(guó)家基于財(cái)力等各方面因素,可能無(wú)法提供相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)助,但國(guó)家可以通過(guò)公平的制度安排和必要的政策優(yōu)惠,盡可能地保護(hù)非住宅類房產(chǎn)權(quán)人的正當(dāng)利益。例如,對(duì)于經(jīng)營(yíng)性的門(mén)面用房,其價(jià)值主要來(lái)源于特定地塊所處地理位置所帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)牟利功能,而在建造技術(shù)、成本以及使用功能上,門(mén)面房本身和住宅并無(wú)不同。因此,無(wú)論是在原地塊上予以修復(fù)、重建,還是異地重建,只要其土地用益物權(quán)得到了確認(rèn)或重新設(shè)定,原產(chǎn)權(quán)人所應(yīng)承擔(dān)的就是重置成本和建造商的合理利潤(rùn),而不是重建后的市場(chǎng)價(jià),對(duì)于企業(yè)的辦公房和廠房等的修復(fù)重建也是同理。這實(shí)際上就是一種災(zāi)后的利益調(diào)整與平衡,涉及到國(guó)家、地方政府、原產(chǎn)權(quán)人和建造開(kāi)發(fā)商等,其總的目的就是盡量分散災(zāi)害損失,修復(fù)受損的市場(chǎng)秩序與基礎(chǔ)。

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