應(yīng)取消政府采購社會代理機構(gòu)

黃秋如，李滿華

（井岡山大學(xué) 商學(xué)院，江西 吉安343009）

應(yīng)取消政府采購社會代理機構(gòu)

黃秋如，李滿華

（井岡山大學(xué) 商學(xué)院，江西 吉安343009）

社會代理機構(gòu)為我國政府采購的發(fā)展作出了貢獻，但也存在不少問題，且這些問題很難根治。為完善我國的政府采購制度，打造真正的“陽光采購”，必須大力發(fā)展集中采購機構(gòu)，取消社會代理機構(gòu)，促進社會代理機構(gòu)向咨詢性中介機構(gòu)轉(zhuǎn)變。

政府采購；社會代理機構(gòu)；集中采購機構(gòu)；咨詢性中介機構(gòu)

我國政府采購代理機構(gòu)分為非營利性的集中采購機構(gòu)和營利性的社會代理機構(gòu)兩類。近幾年，社會代理機構(gòu)發(fā)展迅速，為政府采購的發(fā)展作出了貢獻，但也存在不少問題，許多學(xué)者和實際工作者對此進行了研究，并提出了相應(yīng)的對策。但筆者認為，應(yīng)取消營利性政府采購社會代理機構(gòu)，完善非營利性政府集中采購機構(gòu)。

一、取消政府采購社會代理機構(gòu)的原因

（一）社會代理機構(gòu)代理政府采購存在的問題

1．社會代理機構(gòu)缺乏獨立性。社會代理機構(gòu)是依法設(shè)立的從事政府采購代理業(yè)務(wù)并提供相關(guān)服務(wù)的社會中介組織，是獨立的，平等的第三方，它既不隸屬于管理監(jiān)督部門和其它政府部門，也不受控于委托方?！吨腥A人民共和國招標投標法》第12條和《中華人民共和國政府采購法》第19條都明確規(guī)定，采購人有權(quán)自行選擇招標代理機構(gòu)，委托其辦理招標事宜，任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定代理機構(gòu)。法律賦予了采購人自主選擇社會代理機構(gòu)的權(quán)力，極易產(chǎn)生委托代理中的逆向選擇。一些采購人在選擇社會代理機構(gòu)時，不是看其資質(zhì)的高低，力量的強弱和服務(wù)的優(yōu)劣，而是看其與己的關(guān)系，與管理監(jiān)督部門的關(guān)系，看其是否“聽話”。大環(huán)境迫使社會代理機構(gòu)的主要精力不在于內(nèi)強素質(zhì)，靠優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)爭取業(yè)務(wù)，而在于外拉關(guān)系，靠采購人和管理監(jiān)督部門的關(guān)照承攬業(yè)務(wù)，甚至出現(xiàn)代理機構(gòu)向采購人違規(guī)操作出謀劃策，提供便利，甚至無原則遷就的現(xiàn)象，影響了招標質(zhì)量，損害了投標人的合法權(quán)益，損害了國家和集體利益。

2．社會代理機構(gòu)不夠?qū)I(yè)。政府采購是一項技術(shù)性和政策法規(guī)性很強的工作，它要求代理機構(gòu)必須有一支高素質(zhì)的隊伍。然而，許多代理機構(gòu)從業(yè)時間不長，人員素質(zhì)欠佳，既缺乏熟悉政府采購政策法規(guī)者，更缺乏精通工程、貨物和服務(wù)方面的技術(shù)人員，導(dǎo)致代理行為不規(guī)范，代理質(zhì)量不高。究其原因，一是修訂后的《政府采購代理機構(gòu)資格認定辦法》，盡管對代理機構(gòu)的資格條件有所提高，但進入門檻仍然較低。在人員結(jié)構(gòu)方面，規(guī)定“甲級機構(gòu)技術(shù)方面的專業(yè)人員，具有中專以上學(xué)歷的不得少于職工總數(shù)的70%，具有高級職稱的不得少于職工總數(shù)的20%；乙級機構(gòu)技術(shù)方面的專業(yè)人員，具有中專以上學(xué)歷的不得少于職工總數(shù)的50%，具有高級職稱的不得少于職工總數(shù)的10%”。門檻明顯偏低，并且，沒有規(guī)定機構(gòu)的人員總數(shù)，在人數(shù)少的情況下，很容易達到甲級代理機構(gòu)的專業(yè)人員條件。二是《政府采購代理機構(gòu)資格認定辦法》要求政府采購代理機構(gòu)申請人在向財政部門提供審批資料時，只需提交人員配備情況說明及符合條件的技術(shù)方面專業(yè)人員的學(xué)歷、職稱證書復(fù)印件；要求申請人提供該代理機構(gòu)依法繳納稅收和社會保障資金的證明；規(guī)定提供虛假材料的要承擔(dān)取消代理資格的法律責(zé)任。但實際操作中難以避免代理機構(gòu)弄虛作假。

3．社會代理機構(gòu)加劇了政府采購領(lǐng)域的腐敗。社會代理機構(gòu)為了多攬業(yè)務(wù)，必然想方設(shè)法與采購人，特別是項目較多，金額較大的采購人搞好關(guān)系。為了使監(jiān)管機構(gòu)出臺的政策于己有利，必然千方百計與監(jiān)管機構(gòu)搞好關(guān)系。供應(yīng)商看到了社會代理機構(gòu)手中的權(quán)力，必然絞盡腦汁與代理機構(gòu)和采購人搞好關(guān)系。一些社會代理機構(gòu)已成為串聯(lián)政府采購各方當(dāng)事人關(guān)系的中介，使政府采購?fù)懽優(yōu)殛P(guān)系采購，敗壞了政府陽光采購的聲譽。

4．社會代理機構(gòu)增加了政府采購成本。集中采購機構(gòu)為非營利性公法人，其運行經(jīng)費來源于財政撥款，不向采購人收取任何費用；而社會代理機構(gòu)是營利性私法人，其利潤主要來自招標代理服務(wù)費?！墩袠舜矸?wù)收費管理暫行辦法》規(guī)定招標代理服務(wù)實行“誰委托誰付費”的原則，即代理服務(wù)費應(yīng)由采購人支付。但現(xiàn)狀是普遍由中標人支付?！把蛎鲈谘蛏砩稀?，投標人必然會將代理服務(wù)費計入投標報價，實際上還是由采購人支付。而采購經(jīng)費大多來自財政撥款，這樣，代理服務(wù)費最終還是由財政支付。現(xiàn)在一些地方將大額項目委托社會代理機構(gòu)采購，小額項目委托集中采購機構(gòu)采購。同樣的項目、尤其是金額較大的項目，由社會代理機構(gòu)采購所付出的代理費肯定高于由集中采購機構(gòu)采購的成本。良言在《中國政府采購》2006年第12期發(fā)表的《從數(shù)據(jù)看采購代理機構(gòu)的采購效益績效》，論證了某省2005年集中采購機構(gòu)的采購效益遠遠高于社會中介代理機構(gòu)［1］。

（二）社會代理機構(gòu)的現(xiàn)存問題很難根治

針對社會代理機構(gòu)代理政府采購的種種弊端，學(xué)者和實際工作者提出了許多對策，這些舉措一定程度上有利于完善和規(guī)范社會代理機構(gòu)，但治標不治本。對策可歸為兩類：自律和他律，特別是要加強他律，即強化監(jiān)管。問題是監(jiān)管很難到位。

1．財政部門的監(jiān)管。財政部門，即政府采購管理部門是監(jiān)管社會代理機構(gòu)的重要主體和主要力量。監(jiān)管到位的前提有兩個：有法可依和執(zhí)法必嚴。現(xiàn)有政府采購法規(guī)政策中，對代理機構(gòu)的監(jiān)管主要針對集中采購機構(gòu)，涉及社會代理機構(gòu)的監(jiān)管的條款很少。制定并完善監(jiān)管社會代理機構(gòu)的法規(guī)并非難事，難就難在即使有健全的監(jiān)管法規(guī)，也極可能出現(xiàn)執(zhí)法不嚴的狀況。一是財政部門缺乏監(jiān)管的動力。社會代理機構(gòu)及其工作人員或多或少地和財政部門存在直接或間接的關(guān)系。社會代理機構(gòu)門檻低，投入少，風(fēng)險小，見效快，效益好，許多人趨之若鶩，沒有一定關(guān)系的，即使符合設(shè)立條件，也不一定被批準。一些代理機構(gòu)人員與財政、審計、監(jiān)察及其它政府部門的工作人員有直接或間接的親戚朋友關(guān)系，社會代理機構(gòu)為了獲得更多業(yè)務(wù)，尋求寬松的監(jiān)管環(huán)境，往往通過各種甚至違法手段與財政部門搞好關(guān)系。兩者千絲萬縷的關(guān)系，使財政部門缺乏監(jiān)管的積極性。受到網(wǎng)上通報處理的大多只是代理機構(gòu)嚴重違法、影響惡劣的行為。二是財政部門缺乏監(jiān)管的能力。?。ㄊ?、自治區(qū)）的政府采購管理部門的工作人員一般在10人以下，平時忙于日常工作，無精力監(jiān)管眾多的社會代理機構(gòu)和繁多的招標項目。

2．采購人的監(jiān)管。采購人若是守法者，能有效監(jiān)督代理機構(gòu)的不規(guī)范行為，防止代理機構(gòu)及其工作人員利用采購項目謀私。采購人若是謀私者，則會增加代理機構(gòu)違法機率。相對原來的單位自行采購，實行政府采購后，一些人產(chǎn)生權(quán)力和利益的喪失感。社會代理機構(gòu)的出現(xiàn)，為他們謀求私利開辟了一條新通道，他們可以在幕后操縱，代理機構(gòu)在前臺“唱戲”，出了問題由代理機構(gòu)承擔(dān)，社會代理機構(gòu)成了他們逃避違法責(zé)任的屏障。而社會代理機構(gòu)為了與采購人搞好關(guān)系，多拉業(yè)務(wù)，不敢抵制采購人的違法行為，甚至迎合采購人的不合理要求，兩者同流合污。

3．供應(yīng)商的監(jiān)管。社會代理機構(gòu)代理的采購項目是否做到了公開、公平、公正，供應(yīng)商最有發(fā)言權(quán)。然而，許多供應(yīng)商為了多中標，極力尋求代理機構(gòu)的關(guān)照，千方百計與之建立良好關(guān)系。即使代理機構(gòu)的違法行為使之受到不公正待遇甚至蒙受損失，也是敢怒不敢言?，F(xiàn)實中，供應(yīng)商看到某一采購項目，采購人和代理機構(gòu)有明顯的傾向性時，往往不敢參與或被迫退出，這就助長了圍標行為，導(dǎo)致了政府采購“隱性市場壟斷”。

（三）社會代理機構(gòu)阻礙了政府采購的發(fā)展

我國政府采購起步晚，法規(guī)尚不完善，而社會代理機構(gòu)的存在，使現(xiàn)有法規(guī)執(zhí)行困難，給一些不法監(jiān)管者和采購人以及不良供應(yīng)商謀求不當(dāng)利益以可乘之機。

1．集中采購機構(gòu)的設(shè)置落不到實處?！墩少彿ā返?6條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機構(gòu)。”但有的地方一直就未設(shè)立集中采購機構(gòu)；有的原已設(shè)立，后以種種理由取消。其中原因難免沒有監(jiān)管部門的私心雜念。

2．社會代理機構(gòu)承擔(dān)了許多于法不容的業(yè)務(wù)。《政府采購法》第18條規(guī)定：“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構(gòu)代理采購；采購未納入集中采購目錄的政府采購項目，可以自行采購，也可以委托集中采購機構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購?！钡S多已設(shè)立集中采購機構(gòu)的地方，大量法律規(guī)定必須由集中采購機構(gòu)代理采購的項目委托給社會代理機構(gòu)采購。有的地方各類招標公司代理采購的規(guī)模約占工程、貨物、服務(wù)政府采購總量的80%，此種情形在實施政府采購法律制度的國家和地區(qū)實屬罕見［2］。這是監(jiān)管部門、采購人和社會代理機構(gòu)“合作”的結(jié)果。

（四）社會代理機構(gòu)代理政府采購不符合國際慣例

國外的政府采購有200余年的歷史，未見哪國像我國這樣擁有眾多的社會代理機構(gòu)。美國存在為政府采購活動提供咨詢、設(shè)計等服務(wù)的公司和律師事務(wù)所，沒有專門的招標中介組織。在法國招標過程中的一些組織機構(gòu)，如招標委員會、專家評審委員會都是咨詢機構(gòu)，只負責(zé)向采購負責(zé)人提供中標參考意見，最終確定中標結(jié)果，簽署采購合同都由采購負責(zé)人直接負責(zé)。澳大利亞的政府部門在采購時，可根據(jù)業(yè)務(wù)需要聘請社會上的會計事務(wù)所或咨詢公司提供技術(shù)上的支持，沒有專門從事招標業(yè)務(wù)的中介機構(gòu)。在德國，私營的招標代理商也只有兩三家。在丹麥只有一家政府采購社會代理機構(gòu)——國家采購有限責(zé)任公司。

二、取消政府采購社會代理機構(gòu)后須處理好的兩個問題

發(fā)達市場經(jīng)濟國家（地區(qū)）的政府采購模式可分為三種：一是集中采購模式，即由設(shè)立的專門機構(gòu)或財政部門負責(zé)本級政府幾乎所有的采購，如我國香港由布政司物品供應(yīng)科集中采購除少數(shù)低值品以外的所有商品、工程和服務(wù)。二是分散采購模式，由各個支出部門自主進行采購，如英國、新加坡等，英國是典型的實行分散采購的國家。三是集中與分散相結(jié)合模式，即由專門機構(gòu)或財政部門采購超過規(guī)定金額的項目，其他項目由支出部門或單位依法自主采購。由于此種模式能夠有效解決集中與分散的關(guān)系，為大多數(shù)國家（地區(qū)）所采用，如美國、韓國等，我國目前也是采用此種模式。無論是采用集中采購模式，還是集中與分散相結(jié)合模式的國家（地區(qū)），在采購執(zhí)行中，通常由政府專門設(shè)立的采購機構(gòu)（我國稱為集中采購機構(gòu)）負責(zé)中央、地方的集中采購，如美國的聯(lián)邦總務(wù)管理局，法國的公共購買團體委員會，加拿大的采購中心，韓國的國家供應(yīng)局。設(shè)立社會代理機構(gòu)的國家（地區(qū)）極少，即使存在社會代理機構(gòu)，也屈指可數(shù)。而我國卻設(shè)立大量的社會代理機構(gòu)，且社會代理機構(gòu)的采購量遠大于集中采購機構(gòu)。取消社會代理機構(gòu)，強化集中采購機構(gòu)，這是發(fā)達市場經(jīng)濟國家（地區(qū)）的政府采購對我國的重要啟示。

（一）大力發(fā)展集中采購機構(gòu)

取消社會代理機構(gòu)后，集中采購機構(gòu)的采購任務(wù)將大量增加，為做好政府采購工作，必須從三個方面著手，促進集中采購機構(gòu)又好又快發(fā)展。

1．抓好集中采購機構(gòu)的設(shè)立。應(yīng)按政府采購法律規(guī)定，設(shè)區(qū)的市、自治州以上政府必須設(shè)立集中采購機構(gòu)，未設(shè)立的要抓緊設(shè)立；縣及縣級市政府視情設(shè)立；集中采購規(guī)模較大的地方，可設(shè)立兩家及兩家以上集中采購機構(gòu)，所有納入集中采購目錄的采購業(yè)務(wù)均應(yīng)無條件委托集中采購機構(gòu)代理采購。同時，法規(guī)要明確各級集中采購機構(gòu)的級別、隸屬、編制等，解決集中采購機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，編制難落實等問題。

2．提高集中采購機構(gòu)的質(zhì)量。工作人員素質(zhì)不高，是社會代理機構(gòu)和集中采購機構(gòu)面臨的共同問題。集中采購機構(gòu)的工作人員不少是“半路出家”，沒有經(jīng)過專業(yè)的學(xué)習(xí)和訓(xùn)練，缺乏法律、工程、產(chǎn)品等相關(guān)的專業(yè)知識以及招投標、談判、市場調(diào)查等相關(guān)技能，難以適應(yīng)規(guī)模越來越大，科技含量越來越高，操作程序越來越嚴，市場越來越開放的政府采購發(fā)展的需要。要從引進、培訓(xùn)、考核、從業(yè)資格認證等方面下功夫，提高隊伍整體素質(zhì)。

3．加強集中采購機構(gòu)的監(jiān)管。毋庸置疑，集中采購機構(gòu)也會存在違規(guī)、腐敗等問題，但比社會代理機構(gòu)輕，且治理起來相對較易。因為集中采購機構(gòu)的運轉(zhuǎn)資金來自財政撥款，不收取委托人任何費用，不易受采購人的控制。集中采購機構(gòu)的開支的監(jiān)控相對于社會代理機構(gòu)嚴格，以機構(gòu)名義行賄相對困難。并且，集中采購機構(gòu)不像社會代理機構(gòu)量多分散，更便于監(jiān)管。我們可以通過公開透明的采購程序，嚴格有效的監(jiān)督管理機制和約束制衡機制，有效地規(guī)范采購行為。同時把監(jiān)管主體擴大到財政、紀檢、監(jiān)察、審計等多個部門，形成多層次全方位的監(jiān)督，有效地抑制政府采購活動中腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）促進社會代理機構(gòu)向咨詢性中介機構(gòu)轉(zhuǎn)變

我國從上世紀80年代初開始招標投標活動，最初主要是利用世界銀行貸款進行的項目招標。由于一些項目單位對招標投標知之甚少，缺乏專門人才和專業(yè)技能，從事招標業(yè)務(wù)的代理機構(gòu)便產(chǎn)生了。1984年成立的中國技術(shù)進出口總公司國際招標公司（后改為中技國際招標公司）是我國第一家招標代理機構(gòu)。后來隨著政府采購制度的建立和發(fā)展，社會代理機構(gòu)不斷涌現(xiàn)。

采購機構(gòu)擁有一支既懂政府采購政策法規(guī)，又懂相關(guān)專業(yè)技術(shù)的隊伍，這是做好政府采購工作的前提。然而，現(xiàn)有社會代理機構(gòu)不僅法規(guī)政策水平不高，更缺乏懂技術(shù)的專業(yè)人才，其提供的服務(wù)多為“程序型招標”，而非“技術(shù)型招標”。相對而言，集中采購機構(gòu)法規(guī)政策水平稍高，但專業(yè)技術(shù)人才同樣匱乏。要補上政策法規(guī)這一課，對現(xiàn)有工作人員加強自學(xué)和培訓(xùn)，見效較快。但要提高專業(yè)技術(shù)水平，不是靠自學(xué)和培訓(xùn)就能解決得了的，主要靠引進人才。況且，取消社會代理機構(gòu)后，集中采購項目都由集中采購機構(gòu)承擔(dān)，制作招標書的任務(wù)非常繁重，而項目單位由于缺少相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員往往不能勝任此項工作。標書中的商務(wù)部分尚有固定的格式，技術(shù)部分不同項目各不相同，也就是說，制作標書的難點在于技術(shù)部分，而集中采購機構(gòu)技術(shù)人員缺乏，這種狀況短期內(nèi)又很難改變。退一步講，即使市場上有充足的人才供集中采購機構(gòu)選擇，但受機構(gòu)規(guī)模和人員編制等因素的限制，不可能引進那么多技術(shù)人才。這就為政府采購咨詢性中介機構(gòu)的存在和發(fā)展提供了廣闊的空間。此外，我國的政府采購實行集中與分散相結(jié)合的管理體制，分散采購部分，由于采購人缺乏政策法規(guī)知識，特別是專業(yè)技術(shù)知識，也需要既懂招標又懂技術(shù)的咨詢性中介機構(gòu)提供服務(wù)。因此，在取消政府采購的社會代理機構(gòu)的同時，應(yīng)使其向咨詢性中介機構(gòu)轉(zhuǎn)變，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

另外，《政府采購法》規(guī)定政府采購包含使用公共資金采購的貨物、工程和服務(wù)三個部分，同時又規(guī)定工程采購適用《招標投標法》，使政府采購的大頭——工程采購多游離于財政部門的監(jiān)管之外。建設(shè)工程招標代理機構(gòu)由建設(shè)行政主管部門審批，截至2006年8月，全國已有甲級工程招標代理機構(gòu)864家，乙級和暫定級工程招標代理機構(gòu)數(shù)千家。與財政部門審批的政府采購社會代理機構(gòu)相比，建設(shè)工程招標代理機構(gòu)存在的問題有過之而無不及，因此，建設(shè)工程招標代理機構(gòu)也應(yīng)取消，并向咨詢性中介機構(gòu)轉(zhuǎn)變。

［1］ 良 言．從數(shù)據(jù)看采購代理機構(gòu)的采購效益績效［J］．中國政府采購，2006（12）：50-54．

［2］ 谷遼海．為何八成政府采購由私法人代理［J］．中國經(jīng)濟周刊，2007（28）：22-23．

（責(zé)任編輯 易 民）

On the Cancellation of the Social Agency for Government Procurement

HUANG Qiu-ru，LI Man-hua
（SchoolofBusiness，JinggangshanUniversity，Ji＇an343009，Jiangxi，China）

Although the social agencies for government procurement have made great contribution to our government procurement，they still causes some incurable problems．In order to perfect the government procurement system and to form the“sunshine procurement”，policies should be made to promote the establishment of centralization procurement and to cancel the social agencies for government procurement and to accelerate the transformation of social agencies to advisory intermediate bodies．

government procurement；social agency organization；centralized purchasing organization；advisory intermediate body

D035；F203．9

：ADOI：10．3963／j．issn．1671-6477．2011．02．015

2010-11-09

黃秋如（1968-），男，江西省新干縣人，井岡山大學(xué)商學(xué)院教授，主要從事政府采購研究。