電子政務(wù)的主客體需求對比研究

●張 正

（廣州大學(xué) 圖書館，廣州 510006）

隨著我國行政管理體制改革的不斷深化，我國電子政務(wù)建設(shè)亦將隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，更多地朝著為廣大群眾開展公共服務(wù)方面發(fā)展。因此，分析電子政務(wù)主客體對我國電子政務(wù)的需求就非常必要：政府部門對電子政務(wù)系統(tǒng)有什么需求，需要實現(xiàn)什么目標(biāo)？廣大人民群眾對各級政府、部門網(wǎng)站又有什么樣的訴求，需要得到什么樣的公共服務(wù)？本文將對我國電子政務(wù)的主客體需求作一對比研究，從需求的角度對我國電子政務(wù)的建設(shè)進行探討。

1 中國電子政務(wù)主客體需求的對比分析

1.1 中國電子政務(wù)的主體和客體

在建設(shè)電子政務(wù)過程中，必須明確電子政務(wù)建設(shè)的主體和客體。在我國，電子政務(wù)建設(shè)的主體，應(yīng)該是從中央到地方的各級政府部門、基層地方組織，也包括非贏利性政府職能部門及公共事業(yè)服務(wù)機構(gòu)，如：各級黨委、人大、政府、政協(xié)等機關(guān)，建委、計委等職能部委，工會、婦聯(lián)、衛(wèi)生、社會保險等社會服務(wù)部門，公檢法、工商、海關(guān)、稅務(wù)等專職部門，等等。中國電子政務(wù)的客體，應(yīng)該是電子政務(wù)系統(tǒng)所面對和服務(wù)的對象，即廣大的人民群眾，每一個公民。另一方面，從電子政務(wù)系統(tǒng)的組成來看，一個是政府內(nèi)網(wǎng)、一個是政府外網(wǎng)，政府外網(wǎng)服務(wù)于公眾，政府內(nèi)網(wǎng)服務(wù)于各級政府部門、機關(guān)的辦公運作，因此，從這一意義上，各級政府部門、機關(guān)和基層地方組織也是電子政務(wù)的客體。需要特別指出的是，本文僅就政府部門和社會公眾對電子政務(wù)系統(tǒng)外網(wǎng)，即政府門戶網(wǎng)站的需求分析展開研究，電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)不在本文的分析范圍。

1.2 政府視角下的電子政務(wù)需求分析

（1）轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型政府的需要

轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型政府是行政體制改革的重要內(nèi)容和目標(biāo)，各級政府部門的電子政務(wù)建設(shè)，需要圍繞這一主題進行。新技術(shù)背景下的電子政務(wù)建設(shè)，可以為我們促進社會和諧、推進行政體制改革、構(gòu)建服務(wù)型政府提供新的契機。［1］建設(shè)服務(wù)型政府，就是以信息技術(shù)作支撐，為社會、為企業(yè)、為群眾提供快捷、高效、優(yōu)質(zhì)、方便的服務(wù)。而電子政務(wù)服務(wù)所具有的便捷性、開放性和互動性特征，為改進政府服務(wù)提供了新的途徑，特別是在提高政府部門的日常辦公效率，促進政務(wù)信息向公眾公開、規(guī)范、簡化行政審批程序、增強官民溝通協(xié)作、提升科學(xué)決策水平等方面具有不可替代的優(yōu)勢，是大幅提高政府行政效能和服務(wù)水平不可或缺的手段。電子政務(wù)的實施從三個層面徹底改變了傳統(tǒng)政務(wù)工作模式。首先，利用現(xiàn)代信息技術(shù)實現(xiàn)了政務(wù)數(shù)字化、電子化；其次，利用先進的信息技術(shù)實現(xiàn)了政府職能的再造和結(jié)構(gòu)性調(diào)整，從而促進政府行政的高效、科學(xué)、民主；再次，改變了管理和工作的傳統(tǒng)觀念。［2］因此，借助電子政務(wù)的建設(shè)和運作，從而實現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型政府的目標(biāo)，是作為電子政務(wù)的主體——政府部門對電子政務(wù)建設(shè)的首要需求。

（2）政府信息公開，保障公民知情權(quán)的需要

2007年4月，《中華人民共和國政府信息公開條例》正式公布。按照該條例要求，各級政府的信息公開透明將納入法治軌道，確立了“以公開為原則，以不公開為例外”的原則，保障公民知情權(quán)。除了公眾主動書面信函申請某項政府信息公開外，政府信息公開更多的是借助電子政務(wù)系統(tǒng)外網(wǎng)，即政府門戶網(wǎng)站，發(fā)布各項政府信息，或提供網(wǎng)上政府信息公開申請窗口，供公民查閱或申請。但從目前我國各級政府網(wǎng)站在信息公開的做法和效果來看，情況并不樂觀。一是政府網(wǎng)站所公開的信息，為公眾所關(guān)注和關(guān)心的信息不多，質(zhì)量不高。如財政預(yù)算、經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)等等，要么沒有公開，要么數(shù)據(jù)陳舊；二是公民申請信息公開的渠道不足。計世資訊（CCWResearch） 在2008年對我國31個省級政府網(wǎng)站以及廣東省的21個地級市和42個省直部門網(wǎng)站進行調(diào)研，調(diào)研數(shù)據(jù)表明，這三類網(wǎng)站申請公開欄目的擁有率分別為71.0%、38.1%和19.0%，遠達不到國家要求。在信息公開申請欄目設(shè)置上也存在“人性化不足，不能在線提交申請，申請表不能正常提交，答復(fù)不及時以及推諉不予公開”等問題。［3］因此，為了更好地貫徹《中華人民共和國政府信息公開條例》，保障公民知情權(quán)，各級政府部門電子政務(wù)的建設(shè)，必須加強政府信息公開工作。

（3）貫徹政策意圖，落實政策措施的需要

政府政策的執(zhí)行和順利實施，其重要的一個前提是得到人民群眾的廣泛支持。人民群眾的支持來自于他對政策本身的正確理解和認識，這就需要通過廣泛的宣傳與引導(dǎo)。除了報紙、電視、廣播、社區(qū)外，政府部門的政府門戶網(wǎng)站也是市民了解政府政策、正確理解各項措施的重要渠道。在電子政務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)中，必須注意在政府網(wǎng)站的欄目設(shè)計上滿足政府貫徹政策意圖，落實政策措施的需要，通過各種形式，讓更多的公眾了解政策的意義，把握政策的變動，減少政策執(zhí)行的障礙。例如，在中國廣州政府門戶網(wǎng)站上，我們可以看到“公告公示”“最新政策文件”“熱點專題”等欄目。［4］公眾通過上網(wǎng)瀏覽，可以了解到廣州政府最新實施的各項政策、措施和政府近期的工作重點和目標(biāo)。因此，借助政府網(wǎng)站，向公眾宣傳各項政府政策意圖，順利落實各項政策措施，是各級政府作為電子政務(wù)的主體對電子政務(wù)建設(shè)提出的新需求。

（4）了解民情民意，改善政府施政的需要

一項科學(xué)的政府決策，總是以最有利于改善民生、有利于社會經(jīng)濟的發(fā)展為著眼點。要有科學(xué)的決策，就需要掌握社會輿情，了解民生需求，以便出臺以人為本的政策措施。2008年6月20日，胡錦濤總書記與網(wǎng)民在人民網(wǎng)聊天，傾聽網(wǎng)民對國家大政方針的意見，并指出黨和政府強調(diào)“以人為本、執(zhí)政為民，因此想問題、作決策、辦事情，都需要廣泛聽取人民群眾的意見，集中人民群眾的智慧。通過互聯(lián)網(wǎng)來了解民情、匯聚民智，也是一個重要的渠道”。［5］胡錦濤總書記與網(wǎng)友直接交流，體現(xiàn)了黨和政府對民聲民意的重視，也對我國電子政務(wù)建設(shè)提出了新的要求。電子政務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)，必須注意民情民意的收集和反饋，注意與公眾的交流與互動，通過電子政務(wù)，正確地引導(dǎo)輿論，疏導(dǎo)民意，為構(gòu)建和諧社會服務(wù)。［6］這就要求在電子政務(wù)系統(tǒng)政府門戶網(wǎng)站的欄目設(shè)置上下工夫，既要有政府與民眾互動的“政民互動”欄目，也要有民眾反映情況、表達意見的“民意征集”“監(jiān)督投訴”“百姓熱線”等欄目，［4］在系統(tǒng)的后臺，更要安排專門的工作人員負責(zé)對這些民情民意的收集整理，及時反饋、回應(yīng)民眾的訴求。通過政府門戶網(wǎng)站，一方面，社會公眾和社會組織可以自由地發(fā)表自己的見解和看法，表達自己的訴求；另一方面，政府在準(zhǔn)備實施某些政策之前，在政府網(wǎng)站上公告，能夠在征集民意的基礎(chǔ)上形成科學(xué)的決策。

（5）實現(xiàn)公民網(wǎng)上辦理各項事務(wù)的便捷、順暢

通過電子政務(wù)系統(tǒng)，各類政務(wù)活動和社會公眾事務(wù)的辦理都可以轉(zhuǎn)移到電子政務(wù)系統(tǒng)去辦理，以實現(xiàn)提高效率、改善政府行政能力的目的。2008年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式下發(fā)了《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展信息化“十一五”規(guī)劃》，該規(guī)劃要求，到2010年，政府門戶網(wǎng)站要成為政府信息公開的重要渠道，50%以上行政許可項目實現(xiàn)在線處理，網(wǎng)上申報納稅額占納稅總額的比重達到50%。［7］目前，我國電子政務(wù)系統(tǒng)運行的現(xiàn)狀比照《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展信息化“十一五”規(guī)劃》要求，在應(yīng)用方面還存在較大的差距，主要是電子政務(wù)應(yīng)用側(cè)重于內(nèi)部事務(wù)處理和自我服務(wù)，支撐政府決策和面向公眾服務(wù)的信息化能力亟待提高。已建電子政務(wù)工程中，面向公眾服務(wù)的業(yè)務(wù)應(yīng)用功能不到3%；面向決策支持的業(yè)務(wù)應(yīng)用功能不到8%。電子政務(wù)提高政府行政能力和普惠公眾的效能尚未充分顯現(xiàn)出來，［8］因而社會公眾在辦理各項事務(wù)時，操作程序復(fù)雜、在線處理速度慢等情形時有發(fā)生。因此，實現(xiàn)公民網(wǎng)上辦理各項事務(wù)的便捷、順暢，是建設(shè)電子政務(wù)系統(tǒng)外網(wǎng)政府門戶網(wǎng)站的基本要求。在電子政務(wù)系統(tǒng)外網(wǎng)的設(shè)計上，要從社會公眾方便使用的角度出發(fā)，設(shè)計和配置各項行政事務(wù)辦理網(wǎng)上窗口，以公眾易學(xué)、易懂、易操作為基本原則，簡化操作程序，增強系統(tǒng)的處理速度，保證社會公眾辦理行政審批、報稅等各項事務(wù)的便捷和順暢。

（6）電子政務(wù)系統(tǒng)運行穩(wěn)定、可靠、安全

電子政務(wù)系統(tǒng)的運行穩(wěn)定、可靠和安全是電子政務(wù)建設(shè)的一項基本要求。在建設(shè)過程中需要注意兩個問題：一是要保證電子政務(wù)系統(tǒng)外網(wǎng)的一天24小時的穩(wěn)定、可靠運行，讓公眾一天24小時都可以查詢到政府的信息，得到有關(guān)政府的資訊，以實現(xiàn)一天24小時無間斷的電子政務(wù)運作為目標(biāo)。二是要注意電子政務(wù)系統(tǒng)外網(wǎng)的安全。政府門戶網(wǎng)站的公信力和權(quán)威性，使得它更易受到黑客攻擊。為做好電子政務(wù)系統(tǒng)外網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)安全防范，可以根據(jù)不同部門網(wǎng)絡(luò)的安全需求，在政務(wù)外網(wǎng)規(guī)劃3個不同的功能區(qū)，即“2+N”的結(jié)構(gòu)：一個公用網(wǎng)絡(luò)區(qū)、一個互聯(lián)網(wǎng)接入?yún)^(qū)和依據(jù)不同部門網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用需要單獨隔離的VPN專網(wǎng)區(qū)，來實現(xiàn)應(yīng)用方便又更具安全性的電子政務(wù)系統(tǒng)外網(wǎng)。［9］除了網(wǎng)絡(luò)安全問題，也要注意如電力中斷、火災(zāi)等傳統(tǒng)安全隱患給電子政務(wù)系統(tǒng)造成的損害。因此，保證電子政務(wù)系統(tǒng)運行的穩(wěn)定、可靠和安全，在電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)中做好各種問題的應(yīng)急預(yù)案是必不可少的。

1.3 公民訴求：電子政務(wù)的客體需求分析

（1）了解政府信息，辦理各項事務(wù)的需要

在現(xiàn)代社會，公民積極參與社會事務(wù)，關(guān)注政府決策和施政的意識在不斷增強，對了解政府各類信息的需求也在不斷增長。一項針對公眾電子政務(wù)需求的調(diào)查顯示，選擇電子化服務(wù)的占到被調(diào)查人數(shù)的77%，只有23%的人選擇面對面服務(wù)，這表明，我國公民的電子政務(wù)意識有了顯著增強；在對目前電子政務(wù)服務(wù)的滿意度調(diào)查中，給出好評的只占被訪對象的27.09%，認為很好的僅占所有被訪者的1.67%，大部分受訪者對目前電子政務(wù)提供的服務(wù)質(zhì)量滿意度一般，這表明，我國電子政務(wù)在滿足公眾需求方面還有極大的改善空間。

公眾對政府信息的需求，主要集中在如下方面：政府部門及其組成的相關(guān)信息；各類行政許可項目的辦事步驟、程序；各類政府文件、政策和規(guī)章制度；社會政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展的各類數(shù)據(jù)；政府規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略等。目前，公民了解政府各類信息的主要障礙是：各級政府部門及其工作人員對政府信息公開的認識不足，服務(wù)意識不強；公眾可以從政府門戶網(wǎng)站上了解到的政府信息不多，質(zhì)量不高。在很多政府網(wǎng)站，公眾比較關(guān)心的國民經(jīng)濟數(shù)據(jù)、發(fā)展規(guī)劃及其細節(jié)等公開程度不高、不夠詳細。例如，近年各地因為規(guī)劃變更或不了解城市規(guī)劃而引起的各類房地產(chǎn)糾紛很多，如果相關(guān)部門能詳細地公布規(guī)劃信息，公眾可以方便檢索、查詢，類似的糾紛就會顯著減少。電子政務(wù)系統(tǒng)的方便、快捷和不間斷服務(wù)，也吸引著越來越多的社會組織和公眾選擇網(wǎng)上辦理各項事務(wù)。各級政府部門也在積極地將各類行政許可項目、納稅事務(wù)等遷移到電子政務(wù)系統(tǒng)去辦理，以達到簡化手續(xù)，提高行政效率的目的。因此，對于社會組織和社會公眾而言，易操作、方便、順暢、快捷就是對電子政務(wù)系統(tǒng)的基本要求。

（2）表達公民訴求、參與政策制定的需要

隨著公民對公共服務(wù)產(chǎn)品的個性化需求越來越高，公民不再滿足于僅僅作為公共服務(wù)產(chǎn)品或政策的被動接受者，而是希望能參與公共政策的制定過程，特別是參與和自身利益密切相關(guān)的政策制定過程，這使得政府和公民之間的互動性得到增強。［10］借助于電子政務(wù)系統(tǒng)，公民與政府的互動將更為頻繁與密切，更為常態(tài)化，表達訴求、參與政策制定成為公民對電子政務(wù)系統(tǒng)提出的新要求。

公眾對某項公共政策的討論和參與，可以為公共政策的制定提供有價值的信息，降低決策風(fēng)險，有利于促進政策制定的民主化、科學(xué)化。然而，目前我國公民在參與制定政策的實踐過程中仍然存在很多困難，例如，一些政府官員頭腦中殘存著官僚主義思想，視公民為政策客體，對公民的參與意見不重視，變參與為其回避矛盾的權(quán)宜之計，使得公民參與流于形式。表現(xiàn)在電子政務(wù)系統(tǒng)外網(wǎng)上，就是公民沒有表達訴求、發(fā)表意見的方便渠道，或是在政府網(wǎng)站上雖然設(shè)置了諸如“互動交流”“民意征集”“咨詢投訴”“百姓熱線”“網(wǎng)上調(diào)查”等欄目，但市民的意見和投訴并沒有得到重視，沒有及時地交由相關(guān)部門去研究、處理，并作出答復(fù)，而只是流于形式。在公民參與涉及切身利益的公共政策制定方面，公民的參與更多的只是給予一種表達政策意見的渠道，真正廣泛采納社會公眾意見形成最終政策的很少。因此，在今后的電子政務(wù)建設(shè)中，既要在欄目的設(shè)置上為公民提供表達訴求、參與政策制定的渠道，更需要在電子政務(wù)系統(tǒng)的后臺，認真分析、整理、匯集公眾意見，真正以人為本，科學(xué)制定各項政策。

2 以電子政務(wù)主客體需求為導(dǎo)向，推進我國電子政務(wù)建設(shè)

2.1 電子政務(wù)主客體需求對比分析

電子政務(wù)建設(shè)，需要協(xié)調(diào)統(tǒng)一主客體的不同需求，優(yōu)化電子政務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)方案，以實現(xiàn)主客體需求的最大化、最優(yōu)化。我國電子政務(wù)主體的需求中，一是宏觀的需求，包括：轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型政府；促進政府信息公開，保障公民知情權(quán)；貫徹政策意圖，落實政策措施；了解民情民意，改善政府施政。二是微觀的需求，包括：實現(xiàn)公民網(wǎng)上辦理各項事務(wù)的便捷、順暢；電子政務(wù)系統(tǒng)運行穩(wěn)定、可靠、安全。在電子政務(wù)客體的需求中，主要側(cè)重的是微觀需求，如了解政府信息，辦理各項事務(wù)；表達訴求，參與政策制定等等。盡管我國電子政務(wù)主體的需求涵蓋了很多方面，但其與我國電子政務(wù)的客體需求并不矛盾，而是為了更好地實現(xiàn)客體的需求而提出的，兩者的目標(biāo)是一致的。轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型政府是為了提高電子政務(wù)的辦事效率，更好地服務(wù)于公民辦理事務(wù)的需求；促進政府信息公開，是為了滿足公眾了解政府信息的需要；了解民情民意，也是讓公民的訴求有一個更為方便的表達渠道，在充分吸收公眾意見的基礎(chǔ)上，改善政府施政；貫徹政策意圖，落實政策措施，是將以民生為出發(fā)點的各項政策通過宣傳得到廣大人民群眾的支持，順利實施，以改善民生；而我國電子政務(wù)主體對電子政務(wù)系統(tǒng)運行穩(wěn)定等的要求，更是為了保證公民對電子政務(wù)的各種具體要求而提出的。

2.2 以電子政務(wù)主客體需求為導(dǎo)向，推進電子政務(wù)建設(shè)

（1）以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，強化電子政務(wù)系統(tǒng)外網(wǎng)的公共服務(wù)體系。利用電子政務(wù)的公共服務(wù)體系，進一步發(fā)揮電子政務(wù)對改善社會管理、公共服務(wù)的作用，以推進政府信息公開、政務(wù)公開，從源頭上遏制腐敗，更好地為社會提供公共服務(wù)，進而增強黨的執(zhí)政能力和政府的行政能力。［10］

（2）以服務(wù)為中心，整合資源，進一步推進公共服務(wù)多元化和公共服務(wù)平臺的整合。向上是將大平臺整合起來，向下是向城鄉(xiāng)和不同的領(lǐng)域延伸服務(wù)。要加強辦公資源的整合，建立起跨部門的綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)，更好地推動各部門信息的交換和應(yīng)用。

（3）重視社會公眾對電子政務(wù)的需求，提升電子政務(wù)系統(tǒng)中政府與公眾互動的功能。在過去的電子政務(wù)建設(shè)中，電子政務(wù)的客體即社會大眾的需求，往往得不到重視，在電子政務(wù)的整體設(shè)計上，對社會公眾如何方便辦事、如何更好地通過電子政務(wù)了解信息、表達訴求缺乏更多的考量，公眾服務(wù)效用不高。在新形勢下，建設(shè)我國電子政務(wù)，必須統(tǒng)一協(xié)調(diào)主客體需求，以民生為本，推動電子政務(wù)建設(shè)。

［1］于施洋．從歐美政府CIO定位看中國電子政務(wù)發(fā)展 ［J］．電子政務(wù)，2008（9）：35－37．

［2］王雪華．實施電子政務(wù)與政府職能轉(zhuǎn)變［J］．大連理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2003（4）：50－52

［3］我國政府網(wǎng)站亟待加強“申請公開”建設(shè)［EB/OL］.［2009－08－10］.http://it.sohu.com/20081015/n260040944.shtml.

［4］中國廣州政府門戶網(wǎng)站 ［EB/OL］.［2009－08－10］.http://www.gz.gov.cn/.

［5］吳綺敏，孫承斌．唱響奮進凱歌 弘揚民族精神——記胡錦濤總書記在人民日報社考察工作［N］．人民日報，2008－06－21（01）.

［6］寧家駿．重視電子政務(wù)輿論導(dǎo)向功能［J］．信息系統(tǒng)工程，2009（3）：18.

［7］發(fā)改委官員就中國信息化“十一五”規(guī)劃答記者問［EB/OL］.［2009－08－12］.http://www.china.com.cn/economic/txt/2008-04/17/content_14971286.htm.

［8］顧大偉.我國電子政務(wù)的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢［EB/OL］.［2009－08－12］.http://news.china.com/zh_cn/news100/11038989/20080425/14806671.html.

［9］寧家駿，等．創(chuàng)新模式以構(gòu)建服務(wù)型政府公共網(wǎng)絡(luò)平臺——關(guān)于國家政務(wù)外網(wǎng)建設(shè)的幾點思考［J］．電子政務(wù)，2008（4）：7－10.

［10］張艾榮，黃寶榮．電子政務(wù)環(huán)境下的公民參與機制變遷研究［J］．中國行政管理，2008（8）：70－72.