論我國信訪制度的缺陷及其改革方向

傅恩來

(中共天津市委黨校,天津 300190)

論我國信訪制度的缺陷及其改革方向

傅恩來

(中共天津市委黨校,天津 300190)

建國以來,信訪制度規(guī)定的群眾信訪活動,是我國社會主義公民政治參與的重要渠道,也是實現(xiàn)和維護(hù)公民民主政治權(quán)利的具體形式。但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展,我國現(xiàn)行的信訪制度已經(jīng)出現(xiàn)了困境,對推進(jìn)法治化進(jìn)程和公民民主權(quán)利的維護(hù)已顯力不從心。必須理性地解讀我國信訪制度的現(xiàn)狀,尋求其改革出路,重視信訪的民主憲政功能,建設(shè)完善的信訪配套機制,從而進(jìn)一步完善我國的民主法治。

信訪制度;缺陷;改革方向

信訪制度是對我國整個信訪工作體系開展的信訪活動所應(yīng)遵循的行為規(guī)范的總稱。狹義信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況,提出建議、意見或者投訴請求,依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。這里僅指有關(guān)行政機關(guān)接待信訪人、處理信訪事項的一種行政活動[1](p.2)。廣義的信訪是指除了行政機關(guān)開展的狹義信訪活動外,權(quán)力機關(guān)、黨務(wù)機關(guān)、司法機關(guān)甚至其他非政府部門也均開展信訪接待活動。本文所指的信訪為廣義的信訪,其中既包括行政機關(guān)開展的信訪活動,也包括黨務(wù)機關(guān)、司法機關(guān)、權(quán)力機關(guān)甚至其他非政府部門開展的信訪接待活動。目前,我國正處在社會轉(zhuǎn)型的歷史性關(guān)鍵時期,原有社會秩序框架逐步轉(zhuǎn)型,新的社會秩序尚未確立,社會財富、資源的急劇增加和重新分配,社會矛盾和社會沖突呈現(xiàn)出敏感和高發(fā)態(tài)勢。與此同時,由于監(jiān)督機制嚴(yán)重缺位導(dǎo)致官員腐敗、不作為以及司法不公、訴求渠道不暢等現(xiàn)象,又進(jìn)一步加劇了各種社會矛盾和利益沖突的發(fā)生,致使信訪工作量大大增加,信訪制度出現(xiàn)了困境,為此我們應(yīng)理性尋找其改革出路,以期進(jìn)一步完善我國的民主法治。

一、我國現(xiàn)行信訪制度存在的主要缺陷

(一)現(xiàn)行信訪制度的體制性缺陷

1.信訪機關(guān)功能定位不準(zhǔn)。由于信訪功能的變遷,信訪機構(gòu)事實上已經(jīng)不恰當(dāng)?shù)爻蔀榱伺c司法、仲裁等相類似的準(zhǔn)司法機關(guān),不但在實踐中對我國的整個法治化目標(biāo)造成了沖擊,而且浪費了大量寶貴的行政資源。全國從中央到地方、從行政機關(guān)、司法機關(guān)到權(quán)力機關(guān),全部設(shè)立了各自的信訪機構(gòu),而四處林立的信訪機構(gòu)又歸口不一,不能形成一套獨立的監(jiān)督體系,缺乏統(tǒng)一解決問題的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌能力。實踐中各地信訪局(辦)僅有的權(quán)力似乎就是“接待”,這個“秘書接待前臺”對信訪人予以接待之后便是將所反映的問題轉(zhuǎn)歸各相關(guān)職能部門而無下文,對其他部門的監(jiān)督力量并不明顯。因此這種自身無權(quán)的監(jiān)督方式大大削弱了信訪的民主監(jiān)督力度。

2.信訪職能過于寬泛。信訪活動大致可以分為三類:參與類,即向各級黨、政、人大、司法機關(guān)提出意見、建議和批評;求決類,主要是要求解決涉及自身利益的各種具體問題;訴訟類,指進(jìn)入司法程序的案件當(dāng)事人雙方的信訪。信訪涉及的社會矛盾可以歸結(jié)為九大類:一是企業(yè)改制、勞動及社會保障問題;二是“三農(nóng)”問題,即農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)問題;三是涉法涉訴問題;四是城鎮(zhèn)拆遷安置問題;五是反映干部作風(fēng)不正和違法亂紀(jì)問題;六是基層機構(gòu)改革中的問題;七是環(huán)境污染問題;八是部分企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部要求解決政治待遇和經(jīng)濟(jì)待遇問題;九是民族宗教問題,等等[2]。幾乎所有社會問題、社會沖突都可以訴諸信訪部門,信訪制度承載了整個社會變革轉(zhuǎn)型及社會穩(wěn)定的重任,由此導(dǎo)致信訪案件大量積壓,同時不斷升級上行,各種問題和矛盾焦點向中央聚集。

3.信訪機構(gòu)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制?，F(xiàn)行的信訪機構(gòu)龐雜分散,歸口不一。從中央到地方,各級黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關(guān)職能部門都設(shè)有信訪機構(gòu)。但這些信訪機構(gòu)并沒有嚴(yán)格意義上的隸屬關(guān)系,中央信訪機構(gòu)對地方信訪機構(gòu)及中央各部門信訪機構(gòu)之間的管制協(xié)調(diào)能力十分有限,缺乏強制約束。各級信訪機構(gòu)地位低下,缺乏解決問題的有效資源和實際權(quán)力,而信訪的指向往往是掌握黨政司法權(quán)力的官員,讓沒有權(quán)力的信訪部門出面處理,把信訪部門當(dāng)成了解決問題的責(zé)任主體,出現(xiàn)權(quán)責(zé)錯位。整個系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機制,缺乏統(tǒng)一的計算機聯(lián)網(wǎng),信息不共享,信訪者一個問題可能同時找?guī)讉€機構(gòu),得到的答復(fù)和解決方案可能不一樣,各機構(gòu)推來推去,信訪人投訴無門,只能在各信訪機構(gòu)之間來回跑動。因為信訪機構(gòu)分散,每個機構(gòu)的工作人員非常有限,面對大量的信訪案件,無力件件親自處理,致使信訪部門對群眾信訪轉(zhuǎn)多辦少。

4.信訪立案與結(jié)案缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)。作為信訪人反映問題的渠道,信訪案件的提起在法律上并沒有明確的立案標(biāo)準(zhǔn),實踐中只要信訪人覺得有(任何)不滿,都有權(quán)受到接訪;同樣也缺乏明確的結(jié)案標(biāo)準(zhǔn),只要信訪人自身感覺不滿的情緒并未被消除,似乎就有權(quán)繼續(xù)上訪。這就增加了信訪活動在實踐中的隨意性。從這個角度來講,現(xiàn)實中有許多無理訪以及多年的“纏訪”,其實是信訪制度缺乏明確的立案結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)而造成的。

5.在實踐中信訪終結(jié)程序隨意化。良好的終結(jié)程序不僅是高效率行政的體現(xiàn),同樣也能杜絕破壞法律、超越法律解決問題的現(xiàn)象,從而成為法治化行政的重要內(nèi)容。目前我國信訪實踐中“纏訪”現(xiàn)象的大量出現(xiàn),雖然并非完全是現(xiàn)行信訪制度缺乏終結(jié)程序引起,起碼也反映了當(dāng)前信訪制度的終結(jié)程序不良以致難以在實踐中予以貫徹。從信訪工作的方式上講,信訪機構(gòu)缺乏行之有效的合理化手段;從理念上講,信訪工作主體恰恰又缺乏法治化意識;從信訪工作考核上講,存在忽略實質(zhì),重視發(fā)案量的量化責(zé)任制度,導(dǎo)致信訪機構(gòu)在處理信訪案件時往往以“安撫”“和稀泥”的手段達(dá)到“息事寧人”目的,缺乏原則性、法治化的約束,增加了信訪終結(jié)的隨意化。

6.現(xiàn)行信訪行政屬地量化考核標(biāo)準(zhǔn)粗糙。現(xiàn)行信訪行政屬地量化考核標(biāo)準(zhǔn)粗糙化的特征不符合解決社會問題的原理。信訪工作中反映出來的種種社會矛盾,既反映了當(dāng)前執(zhí)政層的具體行政事務(wù)執(zhí)行能力甚至深層的執(zhí)政能力問題,又反映了其他各國家機構(gòu)職能是否正常、良性運轉(zhuǎn)的真實現(xiàn)狀。從國家來講,這是極為寶貴的匡扶社會正義以及自我糾正機遇,是社會亟須處理和解決的真正問題。但信訪工作的實踐偏離這種認(rèn)識,反將上訪者視為“刁民”,將信訪中反映出來的問題視為建設(shè)和諧社會的“不和諧”音。與這種粗疏化、表面化、缺乏認(rèn)真正視問題、解決問題的思想認(rèn)識相對應(yīng)的是信訪工作考核制度的政績化、無原則屬地量化。

(二)現(xiàn)行信訪制度的運行性缺陷

1.處理問題能力低下,運行成本耗費驚人。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)文化等的不斷發(fā)展,利益主體日益多元,利益關(guān)系日益密切,利益沖突也日益復(fù)雜化。而在現(xiàn)有的沖突解決機制體系中,作為終端救濟(jì)的司法權(quán)威的建立尚需時日,直接的行政救濟(jì)由于科層制下的官僚痼疾難以順暢實現(xiàn);而信訪制度為大量涌現(xiàn)的新型社會矛盾糾紛提供了發(fā)泄與疏通的渠道。于是,大量的屬于行政權(quán)能范圍內(nèi)的矛盾與不屬于行政權(quán)能范圍內(nèi)的矛盾均空前集中地涌向信訪。而當(dāng)前上訪者對于信訪制度能夠解決問題的期望,也即救濟(jì)的需要又遠(yuǎn)遠(yuǎn)蓋過了以往制度設(shè)計者構(gòu)想的信訪制度參政議政的功能。信訪處理機關(guān)礙于職權(quán)所限,處理問題時機構(gòu)與機構(gòu)缺乏內(nèi)在的溝通和協(xié)調(diào),接訪者要么多重受理,要么互相推諉。最后便造成“什么都管,什么都管不了;什么都不能不管,什么也都可以不管”的奇怪現(xiàn)象。即便對于作為上訪者的公民個體,上訪久拖不決也耗費了大量的人力和財力,成本相當(dāng)驚人,甚至上訪公民傾家蕩產(chǎn)、荒廢事業(yè),這樣的結(jié)果與法治社會的行政行為所追求的合理、合法、效率目標(biāo)嚴(yán)重背離。

2.妨礙司法獨立,損害政府威信。偏離司法獨立理念,倡導(dǎo)人治方式,迎合傳統(tǒng)的“青天”心理,這是信訪制度受到抨擊的最猛烈點。學(xué)界在對信訪和法治是否能夠共存的問題進(jìn)行討論時,有學(xué)者就認(rèn)為我國信訪體制已經(jīng)走到盡頭。產(chǎn)生這種觀點的根源在于,老百姓有了問題,處理的期求不寄托于法院而是政府,尤其是在法院經(jīng)過一審、二審,甚至再審之后還有人要去找政府解決[3]。這就深刻地觸及權(quán)大還是法大這樣敏感的問題。但其實,這是不了解中國國情的一種誤解。一個法治化社會的建立并不是一朝一夕之事,在社會矛盾多樣化的今天,把信訪制度設(shè)置為一種解決問題的機制之一,本身也許并不存在什么問題,問題只在于如何合理地設(shè)置這一制度,并避免其對法治造成沖擊。

3.侵犯公民權(quán)利,激化社會矛盾。一方面,上訪隊伍利益訴求執(zhí)著、隊伍浩大驚人;另一方面,“穩(wěn)定壓倒一切”又是現(xiàn)實的政治需求。于是,接訪者對于反復(fù)上訪、無理上訪、違法上訪者提出的要求——有時甚至是明目張膽的要挾——要么不惜做出無原則的妥協(xié),予以滿足;要么懼怕政績上粗疏的考核標(biāo)準(zhǔn)而盡力對上訪人進(jìn)行非法打擊。無論何種方式均是以明顯違反現(xiàn)行法律的規(guī)定為代價達(dá)到息訪的效果。前一種方式的處理結(jié)果,往往會造成極壞的社會示范效應(yīng),讓無理訪者更加有恃無恐,而且像“滾雪球”般的有始無終;而后一種違法處理方式,面對大量的群體信訪或矛盾激化的各類個體信訪,上有領(lǐng)導(dǎo)指令化解的壓力,下有群眾極端不滿的怨氣,相當(dāng)一部分基層信訪問題的處理不得已采取強壓、妥協(xié)、哄騙、盯梢跟蹤、截訪等法治以外甚至違法的方法,喪失了黨和政府依法行政、執(zhí)政為民的宗旨。甚至地方政府為了抑制上訪的增加和升級成為惡性群體性事件,在收買和欺騙等方法不能產(chǎn)生效果時,就會采取各種手段對信訪群眾進(jìn)行打擊甚至政治迫害,進(jìn)而發(fā)展成為侵犯公民權(quán)利、危害社會穩(wěn)定的更為嚴(yán)重的惡性事件。

4.組織化趨勢明顯,群體性事件上升。在利益主體或集團(tuán)利益通過制度性渠道表達(dá)不見效或者在某些特殊因素的作用下,就會進(jìn)行強制性的利益表達(dá),從而對執(zhí)政黨、政府施加壓力。信訪活動中,一些人為同一訴求跨地區(qū)、跨部門串聯(lián)和網(wǎng)上串聯(lián)赴省進(jìn)京上訪,甚至有的人采取一些極端方式,制造擴(kuò)大社會影響,并為更多的信訪人所效仿,帶來社會負(fù)面效應(yīng),影響社會穩(wěn)定。地方各級黨、政和執(zhí)法部門,在處理社會矛盾和群眾問題時,往往濫用警力和行政強制力,或者對信訪群眾進(jìn)行打擊甚至迫害,激化了原有的矛盾。

二、關(guān)于我國信訪制度改革的構(gòu)想

(一)從意識上真正重視信訪所獨具的社會功能

1.信訪是百姓的寬慰劑,社會的解壓閥。在中國固有的政法合一以及“青天”文化傳統(tǒng)中,公民容易習(xí)慣性地將信訪這種新時期能夠溝通執(zhí)政層與被執(zhí)政層的制度定位為效力最高、力度最強的權(quán)利救濟(jì)途徑。因此,政府的形象在公民心中無形就成了一種具有神話色彩的權(quán)利救濟(jì)者角色。我國社會轉(zhuǎn)型中發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改革政治、復(fù)興民族的種種重大事項均由上而下地迅速推動,但也由此帶來了諸多民生問題不斷涌現(xiàn),凸顯了公民的社會保護(hù)制度的欠缺。在此情形下,應(yīng)將信訪制度看成是“社會的安全閥,百姓的寬慰劑”,重視社會的發(fā)展與公民個體權(quán)利保護(hù)的協(xié)調(diào),正確發(fā)揮信訪制度的功能。

2.信訪是人民群眾當(dāng)家作主、參政議政的重要途徑。眾所周知,我國的人民代表大會制度是一種代議制民主,是一種間接民主而非直接民主,而信訪恰恰是普通人民群眾最直接反映問題、表達(dá)呼聲的途徑和渠道,從而可以在一定程度上成為間接民主的一種有益補充。同時,信訪本身也能反映出在其他常規(guī)體制渠道內(nèi)難以發(fā)現(xiàn)的執(zhí)政問題,收到來自非行政利益體的客觀和寶貴的信息。這些隱藏的豐富信息,如能善加利用,無疑是我國民主法治建設(shè)的一大幸事。信訪現(xiàn)象背后隱藏的恰恰是公民強烈的政治民主訴求,而且已經(jīng)成為公民的自覺行動和追求。民主本身是一把雙刃劍,它既會暴露我國現(xiàn)有政治、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)中的種種問題,也會沖擊穩(wěn)定的社會管理秩序,但從民主法治建設(shè)的角度講,卻又最符合現(xiàn)代社會陽光政治的原理。因此,我們應(yīng)當(dāng)真正把信訪建設(shè)成為我國民主與法治進(jìn)步的窗口,并使之成為人民群眾與黨和政府聯(lián)系、溝通的橋梁和紐帶。

(二)建立以信訪制度為核心的強大的社會監(jiān)督體系

1.體現(xiàn)公民監(jiān)督。一個受公民監(jiān)督的政府,才是現(xiàn)代國家所追求的對公民負(fù)責(zé)任的政府。我國現(xiàn)代責(zé)任政府的建設(shè)具有明確的憲法依據(jù)。《中華人民共和國憲法》第41條規(guī)定:“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員,有提出批評和建議的權(quán)利;對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利,但是不得捏造或者歪曲事實進(jìn)行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉,有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實,負(fù)責(zé)處理”。該條所賦予公民的政治批評、建議權(quán),申訴、控告、檢舉權(quán),正是現(xiàn)代責(zé)任政府的民主監(jiān)督權(quán),而公民恰是這一監(jiān)督權(quán)的主體。

2.體現(xiàn)政治監(jiān)督。關(guān)于政治監(jiān)督的問題,我國在改革開放以來的三十多年中,進(jìn)行了不斷的探索,黨內(nèi)設(shè)立了紀(jì)委、政府設(shè)立了監(jiān)察局、司法系統(tǒng)設(shè)立了反貪局、各級政府和部門也設(shè)立了信訪辦,但是紀(jì)委、監(jiān)察局無法制約同級黨委和政府,反貪局基本還屬于同級公訴機關(guān)的延伸,信訪辦更像是受理群眾意見的秘書室。彼此之間不光有疊床架屋之嫌,而且在這些監(jiān)督主體各自為政的局面下,其功能的發(fā)揮也難免具有相當(dāng)?shù)木窒扌?。因?很有必要從體系化的框架下重新予以整合。監(jiān)督機構(gòu)整合的目的恰在于理順機構(gòu)間分工配合關(guān)系,統(tǒng)一監(jiān)督資源,提高監(jiān)督效力。由于信訪制度發(fā)揮監(jiān)督功能的實質(zhì)主體是公民——也就是政府行政力最直接的行政相對方群體,因此,信訪理應(yīng)具有極強的政治監(jiān)督效能。

3.體現(xiàn)解決問題。從信訪制度得以合理存在的實踐需求看,若將信訪機構(gòu)仍舊定義為一個信息傳遞“中轉(zhuǎn)站”,該制度現(xiàn)存的大量痼疾均無法得以改觀。公民基于民主監(jiān)督權(quán)通過信訪反映的問題僅僅能“達(dá)于上”(反映),而不能“暢于下”(解決),就失去了問題提出的意義。民間上訪者執(zhí)著于上訪的目的當(dāng)然也不僅僅在于此,難以遏制的纏訪、越級訪現(xiàn)象便是明證。企圖將問題解決機能完全從信訪制度中剝離,使糾紛矛盾統(tǒng)統(tǒng)進(jìn)入司法渠道,在目前我國司法、行政問題繁多的實情下也僅僅是一種自我安慰的理想化憧憬。既然矛盾糾紛的解決機制并非唯一,根據(jù)行政效率性原則,產(chǎn)生了行政糾紛救濟(jì)的渠道,就不妨將信訪中反映的涉及行政權(quán)力行使不當(dāng)?shù)膯栴}直接在行政體系提供的救濟(jì)渠道內(nèi)予以解決。這種解決對于公民而言也是恰當(dāng)和亟須的。監(jiān)督權(quán)利的行使在于糾正執(zhí)政錯誤和弊端,而訴訟則著眼于個案中權(quán)利的救濟(jì)。從實踐中看,經(jīng)由信訪渠道反映出來的個案問題背后的一層深意在于執(zhí)政弊端糾偏的呼聲。因此,整合現(xiàn)有的行政監(jiān)督資源,將信訪制度納入“大監(jiān)督”格局并作為其核心制度是一項極富意義的建設(shè)。

(三)理順關(guān)系,保障信訪人權(quán),把信訪制度引入法治化的正確軌道

現(xiàn)行的信訪制度中,信訪機構(gòu)的實質(zhì)性權(quán)利微弱加上各部門信訪機構(gòu)林立、力量分散,由此而導(dǎo)致了其監(jiān)督不力。要改變這種局面需要合理配置監(jiān)督資源,增強行政機關(guān)的自我糾錯能力,提高合法行政效能,也就是前文所述的建設(shè)“大監(jiān)督”格局,實現(xiàn)如上職能,需要從三方面入手。

1.界清信訪與司法的關(guān)系是法治化的基本原則。目前信訪制度出現(xiàn)的一個極端現(xiàn)象是為了所謂秩序的穩(wěn)定,不管這個問題是不是屬于自己解決(行政問題、司法問題或仲裁問題),也不管這個問題能不能解決,一律大包大攬,從而嚴(yán)重地沖擊了我國現(xiàn)有的法律體系和社會主義的法治化進(jìn)程。所以學(xué)界關(guān)于信訪制度的討論中焦點也往往集中于此,主廢派從法治高遠(yuǎn)目標(biāo)出發(fā),主張徹底廢除該制度,但鑒于現(xiàn)實政治問題又無法在短時間內(nèi)妥善解決,則此過于理想之設(shè)計極難實現(xiàn);主存派則從政治民主化出發(fā),但法治建設(shè)研究上又多有不及、力度顯弱;要解決這個問題,根本對策是改變思維角度,正視信訪制度與司法制度并存的現(xiàn)實,整合現(xiàn)存行政救濟(jì)渠道、強化行政自我糾錯能力、分離司法救濟(jì)功能,以法治化的原則來協(xié)調(diào)司法與信訪的關(guān)系。雖然信訪與司法并存是不爭的事實,但并存不等于混淆。從現(xiàn)代國家分權(quán)結(jié)構(gòu)的特征分析,司法的基本機能才是權(quán)利救濟(jì),信訪制度的主要職能則在于民主政治,在于建立公民參政議政、民主監(jiān)督的法治化程序,以輔助政府樹立公開、公平、公正的執(zhí)政形象。

2.規(guī)范信訪終結(jié)機制是法治化的重要途徑。雖然從《信訪條例》的邏輯結(jié)構(gòu)看,第三章是“信訪事項的提出”,第四章是“信訪事項的受理”,第五章是“信訪事項的辦理和督辦”。按照邏輯層次,第五章應(yīng)當(dāng)是“信訪事項的終結(jié)”,但是,在“信訪終結(jié)”這個難題上卻語焉不詳。雖然從權(quán)利救濟(jì)的角度講,所有的訴訟法律均沒有“訴訟終結(jié)”專章。但亦非絕對無終結(jié)標(biāo)準(zhǔn),對于二審判決的終審效力以及申訴程序的提起和限制性的規(guī)定均顯示了訴訟救濟(jì)途徑的終結(jié)方式。針對我國民眾期待“青天”、過度迷信政府行政權(quán)力這一救濟(jì)途徑而造成的纏訪現(xiàn)象,現(xiàn)行《信訪條例》中明確規(guī)定信訪終結(jié)這一專章也無可厚非。該專章的內(nèi)容關(guān)鍵在于明確化,比較可行的方法是將信訪終結(jié)程序細(xì)化,使其具有明確的指引和規(guī)范作用,從而具有糾正纏訪、濫訪現(xiàn)象的針對性功能。

在終結(jié)程序中,要重視聽證方式的恰當(dāng)運用,樹立政府公信力,制止濫訪。行政上的聽證制度是行政工作公開、透明,增強行政公信力的重要途徑,但是信訪工作終究有別于國家的審判工作,以效率為先,所以在普通的信訪事項處理中應(yīng)當(dāng)以簡易公開透明為原則,而對于社會中影響較大、反映強烈的信訪案件處理時進(jìn)行更高級別的公開方式——聽證。聽證使社會影響大、參與群眾眾多的信訪事項處理廣泛公開,依法依理處理,可以有效導(dǎo)致無理訪、纏訪等類濫訪案件息訴罷訪,從而成為信訪終結(jié)程序的重要一環(huán)。但是需要注意的是在聽證程序中要堅守依法處理的原則,保證法治的理念為先,而非以平息群體感情為目標(biāo),進(jìn)行無原則的退讓。對經(jīng)合理勸說教育仍然無理上訪、越級上訪者要明確其需承擔(dān)的法律責(zé)任,使權(quán)利的行使與義務(wù)的承擔(dān)同行。惟有如此,才能形成良好的信訪秩序,在全社會形成尊崇法律的氛圍,進(jìn)而在此基礎(chǔ)上構(gòu)建和諧、穩(wěn)定的社會主義法治秩序。

3.保障信訪人權(quán)是法治化的明確表征。從理論和實踐的邏輯上講,信訪人權(quán)的保障應(yīng)該是沒有問題的。因為上訪者和接訪者之間不存在具體的利害關(guān)系,上訪者依法行使權(quán)利,接訪者依法履行職務(wù)。但是目前信訪考核機制的設(shè)置給這一本來不存在問題的事情帶來了很多人為的問題,使我國的信訪制度甚至成為人權(quán)保障焦點?，F(xiàn)在對領(lǐng)導(dǎo)干部的信訪工作的考核主要簡單依據(jù)信訪量,尤其是越級上訪引發(fā)社會影響的曝光案件數(shù)量。由此出現(xiàn)了有些領(lǐng)導(dǎo)干部為了降低上訪量(主要是超越自己行政權(quán)力一級別的越級上訪)爭取政績,不惜一切手段打擊上訪人,壓制上訪案件。

考察這一考核機制背后隱藏的命題就是:信訪量與社會秩序的良好程度成反比。而該命題的科學(xué)性是值得深思的。任何一個社會都有利益沖突和矛盾糾紛,矛盾的存在是社會和自然界的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律,不是哪個人可以憑一己愿望能夠消除的。因此,重要的是矛盾的性質(zhì)而不是矛盾的數(shù)量。對于執(zhí)政層的方針、具體執(zhí)政措施等問題的反映恰恰是提高執(zhí)政能力、改善社會政治的應(yīng)有監(jiān)督和絕好契機。而把這種應(yīng)有的體制建設(shè)上的合法監(jiān)督視為洪水猛獸,本身就是一個謬論。因此,我們必須首先改革現(xiàn)有對領(lǐng)導(dǎo)干部的信訪考核機制,重新構(gòu)建其他符合行政合理、合法、效率原則的其他考核方式。許多利益沖突其實并不是誰的主觀過錯造成的,更不是黨和政府的“丑聞”,這應(yīng)該成為社會共識。如果不能從根本上改革現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)人信訪考核機制,則難以避免執(zhí)政領(lǐng)域內(nèi)“劣幣驅(qū)良幣”現(xiàn)象以及行政工作人員截訪,甚至“劫訪”等侵犯人權(quán)的荒唐現(xiàn)象的發(fā)生。

4.培養(yǎng)公共援助律師群體,建立社會信賴的權(quán)利救濟(jì)導(dǎo)向機制。在我國,絕大多數(shù)的公民和普通官員對司法權(quán)、行政權(quán)、立法權(quán)等權(quán)力的行使往往混淆不清。因此,大力加強普法宣傳工作就成為一項必不可少的工作,且不能搞形式、走過程。對官員如此,對普通公民也同樣如此。這一點,對專職從事信訪的信訪機構(gòu)工作人員尤其重要。因為他們擔(dān)負(fù)著連接信訪人與政府之間溝通的責(zé)任,是一項復(fù)雜、高難度的政治任務(wù),因而更需要嫻熟的政治技巧和必備的專業(yè)法律素質(zhì)。鑒于法律素質(zhì)的培養(yǎng)不是一蹴而就的事情,有不少學(xué)者提出配合信訪制度的改革在我國培養(yǎng)公共援助律師群體,一方面可以真正發(fā)揮我國目前培養(yǎng)的大量法律人才在法治化進(jìn)程中的作用,另一方面也可以加速使信訪制度進(jìn)入法治化運行的軌道[4],尤其是對信訪中出現(xiàn)的涉法問題,可以給予上訪者具體而明確的法律指引。這樣的措施可能勝于單純的強調(diào)司法獨立、政法分離的口號。此外,還可以培育非政府力量,如民間調(diào)解組織,在社會中建立和完善各種類似于消費者協(xié)會等的專門利益主體群的組織,維護(hù)社會中的多元化的利益主體權(quán)益,給予不同利益主體群以利益表達(dá)的自由,構(gòu)建完善的社會法治體系,形成真正的和諧社會。

[1]信訪條例[Z].北京:中國法制出版社,2005.

[2]周定財.善治:我國信訪制度的目標(biāo)[J].沈陽大學(xué)學(xué)報,2008,(10).

[3]茹繼田.改革信訪制度的設(shè)想[N].南方周末,2004-10-14.

[4]王棲.我國信訪制度存在的問題及對策研究[J].法制與社會,2008,(4).

[責(zé)任編輯:王 篆]

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1008-7168(2011)02-0064-05

2010-12-16

傅恩來(1955-),男,天津人,中共天津市委黨校圖書館館長,副教授。

10.3969/j.issn.1008-7168.2011.02.011