鄉(xiāng)村公共服務(wù)決策機(jī)制的變遷與詮釋
——基于國(guó)家政權(quán)建設(shè)視角

陶 振

(武漢大學(xué),湖北武漢 430072)

鄉(xiāng)村公共服務(wù)決策機(jī)制的變遷與詮釋
——基于國(guó)家政權(quán)建設(shè)視角

陶 振

(武漢大學(xué),湖北武漢 430072)

從國(guó)家政權(quán)建設(shè)的視角來(lái)看,隨著國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)展,鄉(xiāng)村公共服務(wù)決策機(jī)制經(jīng)歷了傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期的地方精英主導(dǎo)的協(xié)商決策模式、人民公社的指令化決策模式以及鄉(xiāng)政村治結(jié)構(gòu)下的混合決策模式的歷史演變?？傮w看來(lái),鄉(xiāng)村公共服務(wù)決策機(jī)制是“供給主導(dǎo)型”而非“需求導(dǎo)向型”,決策流程遵循的是“自上而下”而不是“自下而上”的表達(dá)路徑。近代以來(lái)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)成功地解決了權(quán)力擴(kuò)展問(wèn)題,但并沒(méi)有完成以基層民主制度為核心的治理規(guī)則體系的建構(gòu)任務(wù)。

國(guó)家政權(quán)建設(shè);決策機(jī)制;協(xié)商決策;指令化決策;混合決策

農(nóng)村公共服務(wù)是為滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活所需,具有一定區(qū)域非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性,以物質(zhì)或非物質(zhì)為表現(xiàn)形態(tài)的一種公共產(chǎn)品。公共服務(wù)的有效供給離不開(kāi)決策機(jī)制的健全和完善,而不同的決策機(jī)制體現(xiàn)了不同的權(quán)力歸屬和程序結(jié)構(gòu),也規(guī)制了不同的利益分配格局。鄉(xiāng)村公共服務(wù)決策機(jī)制作為一種利益表達(dá)與分配機(jī)制,決定著鄉(xiāng)村公共事務(wù)的組織與管理、公共資源的汲取與分配,以及公共服務(wù)在不同區(qū)域和階層間的分配方式,直接影響分配結(jié)果的公平正義?？疾觳煌A段、不同鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)下的農(nóng)村公共服務(wù)決策機(jī)制,可以清晰地為我們展示農(nóng)村公共服務(wù)決策機(jī)制從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的演變方向、內(nèi)在邏輯,為更好地建立以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的農(nóng)村公共服務(wù)決策機(jī)制提供經(jīng)驗(yàn)與啟示。

一、傳統(tǒng)社會(huì):地方精英主導(dǎo)的協(xié)商決策模式

“傳統(tǒng)社會(huì)”是一個(gè)約定俗成但又較為模糊的概念,確切地說(shuō),這里的“傳統(tǒng)社會(huì)”是指從秦到清的帝國(guó)時(shí)代。之所以使用這個(gè)概念,是想避免用“封建社會(huì)”來(lái)指稱這一時(shí)期。

傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)是一個(gè)以農(nóng)業(yè)文明為主的鄉(xiāng)村社會(huì),小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的封閉與自足造就了一個(gè)散漫、同質(zhì)的鄉(xiāng)村社會(huì),資源的分散掌握和農(nóng)戶的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)構(gòu)筑了鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。馬克思曾用“一袋馬鈴薯”的比喻來(lái)類比傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的原子化形態(tài)。矗立在鄉(xiāng)村社會(huì)之上的是高度完備和集權(quán)的科層制體系,但傳統(tǒng)國(guó)家的正式機(jī)構(gòu)很難深入鄉(xiāng)村社會(huì)基層,只能達(dá)到州縣一級(jí),即所謂“皇權(quán)不下縣”。費(fèi)孝通先生對(duì)此曾做過(guò)精辟的闡釋,他認(rèn)為,從縣衙門口到每戶的家門口之間是國(guó)家管理的真空地帶。相比現(xiàn)代國(guó)家,中國(guó)傳統(tǒng)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制力和影響程度都是十分有限的,事實(shí)上,縣以下的鄉(xiāng)村社會(huì)更多的是由鄉(xiāng)村權(quán)威在非制度層面上進(jìn)行管理與控制,以維系鄉(xiāng)村社會(huì)的日常生活秩序,構(gòu)成了鄉(xiāng)村社會(huì)的非官方控制系統(tǒng)。因此,傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)中存在著兩條相對(duì)平行的雙軌政治:一是由皇帝、職業(yè)官僚組成的政治系統(tǒng),一是由民間統(tǒng)治階級(jí)和民眾構(gòu)成的社會(huì)系統(tǒng)[1]。兩個(gè)系統(tǒng)在結(jié)構(gòu)和功能上的分化是相當(dāng)清楚的,特別是在日常生活中,往往互不干涉。盡管縱向的政治權(quán)力高度集中于中央,但橫向的實(shí)際統(tǒng)治鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力卻高度分散于各個(gè)村落共同體,構(gòu)成上下分立、國(guó)家統(tǒng)治與鄉(xiāng)村自治二元分治的治理體系?；蕶?quán)和職業(yè)官僚系統(tǒng)并不鼓勵(lì)甚至限制其下層官員介入鄉(xiāng)里的日常生活,國(guó)家通過(guò)地方權(quán)威而不是企圖取代他們治理地方社會(huì),地方權(quán)威則利用自身的優(yōu)勢(shì)替代國(guó)家完成對(duì)地方社會(huì)的局部整合而不是對(duì)其構(gòu)成挑戰(zhàn)。與鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活有關(guān)的公共服務(wù),主要是由地方精英領(lǐng)導(dǎo)和組織通過(guò)非正式合作的形式實(shí)現(xiàn)自身的公共需求,這也是由各個(gè)村落小社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)決定的。村民對(duì)公共需求的解決一般遵循著家庭——宗族——地方權(quán)威——官府的訴求路徑。

鄉(xiāng)紳是傳統(tǒng)社會(huì)中一個(gè)特殊而重要的社會(huì)階層,是地方精英的主要代表者,所有在社會(huì)上享有聲譽(yù)而不在正式官僚機(jī)構(gòu)任職的群體都可劃入此列。鄉(xiāng)紳階層由于所掌握的文化、政治、經(jīng)濟(jì)資本使其成為傳統(tǒng)社會(huì)理想的溝通官府與鄉(xiāng)土社會(huì)的中介。需要指出的是,鄉(xiāng)紳作為地方精英其個(gè)人的聲譽(yù)和權(quán)威并不僅僅取決于功名和財(cái)產(chǎn),更重要的是其具有的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)活動(dòng)影響力。正如杜贊奇所說(shuō),鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)威體現(xiàn)在由組織和象征符號(hào)構(gòu)成的文化網(wǎng)絡(luò)中。文化網(wǎng)絡(luò)是地方精英獲取權(quán)威和其他利益的源泉,從而構(gòu)成文化傳統(tǒng)的合法性。這種文化傳統(tǒng)的合法性獲取來(lái)源于鄉(xiāng)紳對(duì)地方共同體內(nèi)公共事務(wù)的參與和公共責(zé)任的履行而非國(guó)家正式權(quán)威的授權(quán),即權(quán)威來(lái)源的社會(huì)化。地方精英必須有能力使一個(gè)地方性的利益共同體形成——它內(nèi)部的各方利益必須被相關(guān)化,即分散的利益被政治地或經(jīng)濟(jì)地組織化為一體——只有這樣,地方精英才能在強(qiáng)制之外獲得社會(huì)服從的威望力量[2](p.24)。地方精英權(quán)威的社會(huì)化過(guò)程也是與地方共同體利益一體化的過(guò)程。鄉(xiāng)紳階層主要通過(guò)履行以下公共責(zé)任來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)威的社會(huì)化過(guò)程:興辦地方學(xué)務(wù),設(shè)官授徒、修建社學(xué)、義學(xué)、維修館學(xué)校舍、貢院、修撰地方志等;經(jīng)營(yíng)地方公產(chǎn),如育嬰堂、恤扶局、粥廠、義倉(cāng)、社倉(cāng)等;管理地方公務(wù),水利、橋梁、津渡的工程建設(shè)以及教化、治安、司法、田賦、稅收、禮儀等[3](pp.52-55)。權(quán)威來(lái)源的社會(huì)化,使得鄉(xiāng)紳階層在鄉(xiāng)村公共服務(wù)決策中,不可能僅以自身利益最大化為目標(biāo),而是積極尋求自身私益與村落共同體利益之間的有效結(jié)合與平衡。也只有將二者有效聯(lián)系起來(lái),鄉(xiāng)紳作為地方權(quán)威的地位才能真正確立。

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村公共服務(wù)決策過(guò)程是開(kāi)放和參與性的,分散的小農(nóng)以宗族為組織單位就與自身生產(chǎn)生活密切相關(guān)的區(qū)域性公共服務(wù)需求進(jìn)行協(xié)商,以確定公共需求的類型、數(shù)量、供給方式與成本分擔(dān)方式,鄉(xiāng)紳在決策過(guò)程中更多的是充當(dāng)組織者而非決策者的角色。在自給自足的農(nóng)業(yè)文明社會(huì),農(nóng)民長(zhǎng)期生活在一個(gè)以血緣、親緣關(guān)系為紐帶,地緣限于村落的熟人社會(huì),民眾間的單一關(guān)系使得鄉(xiāng)村社會(huì)在公共服務(wù)供給上達(dá)成共識(shí)的交易成本相對(duì)較低,而村落成員較低的流動(dòng)性以及村落社會(huì)的封閉性有效地阻止了公共產(chǎn)品受益空間外溢的發(fā)生,從而避免了公共產(chǎn)品供給上的組織困境和搭便車現(xiàn)象。由于小農(nóng)既是農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求者,也是消費(fèi)者,更重要的還是實(shí)際成本支付者。因此,在決策偏好表達(dá)機(jī)制上,小農(nóng)具有較強(qiáng)的顯露其真實(shí)公共需求偏好的動(dòng)機(jī),以宗族為行動(dòng)單位進(jìn)行利益表達(dá)。在決策監(jiān)督機(jī)制上,宗族法作為一種共同體的自治法,糅合了法律規(guī)范的外在強(qiáng)制性和道德倫理信條的內(nèi)在約束力,對(duì)宗族內(nèi)部包括首領(lǐng)都具有嚴(yán)格的約束力,既保證族長(zhǎng)的家長(zhǎng)式地位,同時(shí)也限制了族長(zhǎng)權(quán)力的使用而不至于謀一己之私利。此外,中國(guó)歷代統(tǒng)治者還制定了一系列對(duì)鄉(xiāng)里組織領(lǐng)袖的監(jiān)督、考核與獎(jiǎng)懲機(jī)制以確保地方精英維護(hù)和代表地方共同體的利益。由此,我們可以看出,傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)獨(dú)特的村落結(jié)構(gòu)及其權(quán)威來(lái)源保證了公共服務(wù)決策過(guò)程可以較好地表達(dá)分散獨(dú)立小農(nóng)的真實(shí)需求偏好,以宗族為單位的不同利益群體可以在理性協(xié)商的討論和妥協(xié)中做出具有集體約束力的決策。服務(wù)供給多以需求為導(dǎo)向而非源于自上而下的指令性供給、以村落共同體利益而非私益最大化為目標(biāo)。

晚清民國(guó)期間,由于外部入侵以及軍閥混戰(zhàn),國(guó)家政權(quán)合法性受到了嚴(yán)重沖擊,制度統(tǒng)攝能力大為削弱,清政府不得不開(kāi)展以國(guó)家權(quán)力擴(kuò)張為特征的國(guó)家政權(quán)建設(shè)。地方組織的官僚化被認(rèn)為是鞏固國(guó)家政權(quán)的有效途徑。近代以來(lái),國(guó)家通過(guò)一系列機(jī)構(gòu)設(shè)置和委任,變地方權(quán)威為國(guó)家在基層政權(quán)的分支,使地方權(quán)威成為服務(wù)于國(guó)家目標(biāo)——征兵、收稅、進(jìn)賦——的組織機(jī)構(gòu),并進(jìn)入國(guó)家官制的控制范圍[2](p.27)。科舉制的廢除從制度上切斷了傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳與國(guó)家權(quán)力聯(lián)系的渠道,鄉(xiāng)紳階層固有的角色和功能開(kāi)始異化,鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)也開(kāi)始轉(zhuǎn)型。近代地方權(quán)威的官僚化進(jìn)程將傳統(tǒng)地方精英的權(quán)威來(lái)源由地方共同體轉(zhuǎn)向官方的授權(quán),其結(jié)果是地方權(quán)威與地方共同體的利益關(guān)聯(lián)逐漸弱化,地方精英主導(dǎo)的協(xié)商公共決策模式逐漸瓦解。

二、人民公社:指令化決策模式

新中國(guó)成立初期的現(xiàn)代化建設(shè)是在西方帝國(guó)主義的全面封鎖的困境下起步的,為快速建立起基本的工業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系,國(guó)家采取農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村服務(wù)城市的二元發(fā)展戰(zhàn)略。新政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的整合,首先從農(nóng)村土地關(guān)系的調(diào)整開(kāi)始,隨著農(nóng)村土地集體所有制的確立,國(guó)家集中了以土地為核心的經(jīng)濟(jì)資源權(quán);進(jìn)而通過(guò)合作化和人民公社化運(yùn)動(dòng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力進(jìn)行重組,將國(guó)家政權(quán)直接延伸到村莊內(nèi)部,自上而下建立起嚴(yán)格的支配體系,從而將原子化的小農(nóng)完全整合進(jìn)國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)之中。人民公社體制不僅是農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織,更是控制完備的基層政權(quán)組織。人民公社實(shí)行“公社-生產(chǎn)大隊(duì)-生產(chǎn)隊(duì)”三級(jí)組織體系,推行“政社合一”原則,將基層政權(quán)機(jī)構(gòu)(鄉(xiāng)人民委員會(huì))和集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)(社管理委員會(huì))合為一體,統(tǒng)一管理全鄉(xiāng)、全社的各種事務(wù),是一個(gè)集政治、經(jīng)濟(jì)、文化為一體的全能主義的權(quán)力結(jié)構(gòu)。人民公社時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)體制的主要特征是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的高度集中統(tǒng)一,公社體制將一切權(quán)力集中于具有嚴(yán)密組織性和嚴(yán)明紀(jì)律性的黨組織,公社黨委對(duì)全社的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和其他事務(wù)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級(jí)管理,生產(chǎn)大隊(duì)和小隊(duì)建有隸屬于黨委的黨支部和黨小組,由此黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)得以延伸到農(nóng)村社會(huì)的最基層。這種黨委的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制,在實(shí)際運(yùn)行中權(quán)力集中到黨的書記一人手中,公社書記成為權(quán)力的核心。

人民公社時(shí)期的農(nóng)村,社會(huì)自治能力大為削弱。集體化后的小農(nóng),失去了土地的所有權(quán)和管理權(quán),成了依附于農(nóng)村集體的一分子,喪失了基本的經(jīng)濟(jì)自主權(quán),國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)行指令性計(jì)劃,形成了全國(guó)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)模式的分配制度。經(jīng)過(guò)集體化而建立的公社體制,將散落于鄉(xiāng)村社會(huì)之中的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)力也高度集中在國(guó)家之手,鄉(xiāng)村權(quán)力的集中達(dá)到從未有過(guò)的程度。公社體制將所有的農(nóng)村居民都改造為統(tǒng)一的公社社員。這種社員身份沒(méi)有親緣、地緣之分,也弱化了對(duì)家族和地方的認(rèn)同。農(nóng)民作為公社社員,不僅是生產(chǎn)者,同時(shí)也是政權(quán)組織體系的成員,并因此具有國(guó)家身份[4]。在公社體制下,政權(quán)組織的權(quán)力集中和滲透能力都達(dá)到了從未有過(guò)的程度,國(guó)家終于將離散的鄉(xiāng)土社會(huì)高度整合到政權(quán)體系中,也完成了從農(nóng)村提取資源以支持工業(yè)化建設(shè)的歷史使命。

人民公社時(shí)期的農(nóng)村公共服務(wù)供給主體主要是農(nóng)村基層政府(包括公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì))。在公社一級(jí),人民公社管理委員會(huì)下相繼建立了農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站、農(nóng)業(yè)機(jī)械管理站、水利站、畜牧獸醫(yī)站、經(jīng)營(yíng)管理站等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)部門;設(shè)立了糧管站,負(fù)責(zé)糧食的統(tǒng)一購(gòu)銷、儲(chǔ)存與調(diào)配;建立供銷合作社,作為農(nóng)村的唯一流通部門,負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)民生活資料的供應(yīng)。此外,還設(shè)立了文化站、廣播站和衛(wèi)生院,承擔(dān)農(nóng)民的精神文化服務(wù)和醫(yī)療保健服務(wù)職能,人民公社公共服務(wù)體系初步建立[5](p.33)。從決策機(jī)制的權(quán)力分配來(lái)看,公社黨委是農(nóng)村各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)關(guān),也是最高決策機(jī)關(guān),采取自上而下的命令方式和計(jì)劃供給的決策流程。農(nóng)民生產(chǎn)什么、怎樣生產(chǎn)、怎樣生活、生活的方式都已不再屬于私人事務(wù),而是取決于國(guó)家的計(jì)劃供給,通過(guò)指令性命令和運(yùn)動(dòng)來(lái)推進(jìn),公社時(shí)期設(shè)立的“七站八所”成為執(zhí)行指令性計(jì)劃的組織實(shí)施機(jī)構(gòu),農(nóng)村的各項(xiàng)公共服務(wù)被淹沒(méi)在各級(jí)政府指令性制度安排當(dāng)中。在決策偏好表達(dá)上,農(nóng)民的個(gè)體需求在國(guó)家、集體利益至上的分配序列下喪失了自由表達(dá)的空間。公社體制下,農(nóng)民喪失了對(duì)生產(chǎn)資料的所有權(quán)以及由此帶來(lái)的剩余索取權(quán),并被統(tǒng)一改造成具有高度同質(zhì)性的社員身份,從過(guò)去自負(fù)盈虧的獨(dú)立小農(nóng)變成集體組織內(nèi)無(wú)差別的勞動(dòng)者。因此公社體制下的社員缺乏對(duì)公共服務(wù)的主動(dòng)需求,個(gè)體的需求差異被人為地抹滅,對(duì)公共產(chǎn)品供給決策更是缺乏話語(yǔ)權(quán)。這一時(shí)期的公共服務(wù)決策監(jiān)督機(jī)制也較為模糊,雖然體制上規(guī)定各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是人民公社的監(jiān)察機(jī)關(guān),從公社、生產(chǎn)大隊(duì)到生產(chǎn)隊(duì)都建有各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)并享有監(jiān)督管理委員會(huì)干部的決策以及作風(fēng)等權(quán)限。但這種體制外監(jiān)督機(jī)制并不具有對(duì)公社的決策權(quán)力核心——公社黨委進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力,公社黨委享有對(duì)公社各級(jí)和各部門工作的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)權(quán),致使真正的權(quán)力核心游離于制度化監(jiān)督之外。作為公社一分子的個(gè)體社員在強(qiáng)大的集體權(quán)威面前,更是無(wú)力真正參與對(duì)決策權(quán)力主體的監(jiān)督。因此,公社時(shí)期的農(nóng)村公共服務(wù)決策機(jī)制是一種自上而下的單向決策機(jī)制、具有明顯的行政動(dòng)員和強(qiáng)制色彩、人為地忽略農(nóng)民個(gè)體的需求差異、缺乏有效的決策監(jiān)督和偏好表達(dá)機(jī)制、決策信息高度封閉、以汲取鄉(xiāng)村資源為導(dǎo)向、供給主導(dǎo)型而非需求主導(dǎo)型。這種體制充分利用了國(guó)家和集體政治權(quán)威的優(yōu)勢(shì),集中了人力和物力,解決了資源汲取問(wèn)題,客觀上為現(xiàn)代化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。同時(shí),人民公社體制徹底摧毀了傳統(tǒng)社會(huì)聯(lián)結(jié)國(guó)家與鄉(xiāng)村的各種經(jīng)紀(jì)中介,完成了國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的官僚化,國(guó)家的意志得以通過(guò)官僚體系順暢地執(zhí)行。但是,它過(guò)于強(qiáng)調(diào)以政治方式解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,違反了基本的經(jīng)濟(jì)規(guī)律,忽視了農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的實(shí)際需求,使得供需脫節(jié)現(xiàn)象較為突出。

三、鄉(xiāng)政村治:混合決策模式

為克服人民公社“一大二公”的諸多弊端,從1978年開(kāi)始,農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行了廣泛深入的改革,主要內(nèi)容是實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制,打破“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)模式,建立集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的雙層農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理體制。同時(shí),實(shí)行鄉(xiāng)政村治的基層單位設(shè)置,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建立人民政府,以取代解體的人民公社,在村一級(jí)實(shí)行村民自治,由村民選舉村委會(huì),實(shí)行民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,鄉(xiāng)政府與村委會(huì)的關(guān)系不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。從本質(zhì)上看,由人民公社向鄉(xiāng)政村治結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型仍是國(guó)家行政力量主導(dǎo)下,有意識(shí)地對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的一種再調(diào)整,而非源于鄉(xiāng)村利益結(jié)構(gòu)力量對(duì)比的自發(fā)變遷。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施之后,農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)單位發(fā)生了變化,農(nóng)戶由公社時(shí)期集體組織內(nèi)無(wú)差別的勞動(dòng)者變成擁有相對(duì)自主權(quán)的經(jīng)營(yíng)者,高度同質(zhì)化的小農(nóng)群體開(kāi)始分化,個(gè)體需求差異開(kāi)始顯露?？傮w而言,鄉(xiāng)政村治時(shí)期尤其是稅費(fèi)改革前的鄉(xiāng)村公共服務(wù)決策機(jī)制仍然沿襲了人民公社時(shí)期政府強(qiáng)制性供給的特性,帶有很濃的計(jì)劃色彩。從決策流程來(lái)看,政府投資公共產(chǎn)品的規(guī)模、結(jié)構(gòu)及類型主要是通過(guò)各種政策規(guī)定、下達(dá)指令、指標(biāo)等形式自上而下的行政命令方式?jīng)Q定。雖然規(guī)定村民可以按照民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的原則對(duì)本村、組范圍內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)同治理。但在村級(jí)的權(quán)力構(gòu)成中,黨支部仍然是村級(jí)權(quán)力的核心,對(duì)村級(jí)事務(wù)具有實(shí)際的決策權(quán),并服從上級(jí)黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),村級(jí)自治組織的權(quán)威實(shí)際上受到國(guó)家權(quán)威的諸多限制。涉及村民利益的公共產(chǎn)品決策權(quán)實(shí)際由黨支部書記掌握,從立項(xiàng)、決策、籌集資金到組織建設(shè),村黨支部書記的作用貫穿始終,仍然是一種“自上而下”的決策程序,帶有很強(qiáng)的指令性、主觀性、統(tǒng)一性。

這種自上而下決策機(jī)制的延續(xù)除了與鄉(xiāng)村基層民主制度缺失有關(guān)外,還與基層政府所處的壓力型體制有關(guān)。20世紀(jì)80年代實(shí)行的財(cái)政包干制擴(kuò)大了地方財(cái)政的自主權(quán)也激發(fā)了地方政府發(fā)展的積極性,地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈。上級(jí)政府通過(guò)將確定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治任務(wù)等“硬性指標(biāo)”層層下達(dá),由縣而至鄉(xiāng)(鎮(zhèn)),鄉(xiāng)再到村莊,并由村莊將每項(xiàng)指標(biāo)最終落實(shí)到每個(gè)農(nóng)民身上。在指標(biāo)下達(dá)的過(guò)程中,上級(jí)還輔以“一票否決”為代表的“壓力型”懲罰措施。由此,縣、鄉(xiāng)兩級(jí)首尾連貫的經(jīng)濟(jì)承包制就演化為“政治承包制”,并變相地形成縣委(縣政府)——鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委(政府)——村黨支書(村長(zhǎng))的“連坐制度”[6](p.28)。基層政府干部的任命與升遷制度也助長(zhǎng)了基層政府行政命令式作風(fēng),干部的任命和升遷都是由上級(jí)考核和決定的,其主要標(biāo)準(zhǔn)就是看是否有效完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)。

在政績(jī)考核、職位升遷以及部門利益的驅(qū)動(dòng)下,一些“形象工程”、“面子工程”等可量化成“政績(jī)工程”的項(xiàng)目自然對(duì)基層政府具有很強(qiáng)的激勵(lì)效應(yīng)?；鶎诱诠矝Q策制定過(guò)程中的目標(biāo)函數(shù)主要是追求公共機(jī)構(gòu)(或部門)、領(lǐng)導(dǎo)者的效用最大化而非農(nóng)民利益最大化。在總量供給不足的農(nóng)村公共產(chǎn)品中,農(nóng)民急需和涉及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展類的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺,如義務(wù)教育、醫(yī)療保險(xiǎn)、環(huán)境保護(hù)等,這些公共產(chǎn)品具有投入成本大、回報(bào)周期長(zhǎng)且不易量化的特點(diǎn),自然得不到基層政府的青睞。而農(nóng)民需要較少的“政績(jī)型”公共產(chǎn)品供給卻相對(duì)過(guò)剩,不少地方打著建設(shè)新農(nóng)村的口號(hào),大力修建文化館、體育館等公共設(shè)施,實(shí)際上這些公共設(shè)施的需求和利用率都極為低下,浪費(fèi)公共資源且加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

在決策偏好表達(dá)上,村委會(huì)本應(yīng)是代表和反映民意的基層群眾自治組織,起著溝通村民與上級(jí)政府的中介作用。但實(shí)際運(yùn)行中,村委會(huì)既要處理村務(wù),又要執(zhí)行上級(jí)的任務(wù)攤派,村黨支部的決策核心地位使得村委會(huì)的自治作用大打折扣。村委會(huì)更像基層政府在農(nóng)村的一種組織延伸,“準(zhǔn)政府”色彩遠(yuǎn)大于自治目標(biāo),這種非均衡的二重角色使得村委會(huì)難以準(zhǔn)確地表達(dá)農(nóng)民的真實(shí)公共需求,尤其是在村民的公共需求與基層政府目標(biāo)定位相沖突時(shí)。同時(shí),決策監(jiān)督主體缺位、監(jiān)督流于形式現(xiàn)象也較為普遍。人民公社解體后,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府取代人民公社成為農(nóng)村基層政權(quán),并承擔(dān)起本轄區(qū)公共產(chǎn)品供給的職責(zé)。對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府主要是黨政內(nèi)部監(jiān)督,缺乏外部主體監(jiān)督。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、政府、人大三大監(jiān)督主體內(nèi)部權(quán)責(zé)分工模糊、邊界不清且多側(cè)重于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的作風(fēng)與行為的監(jiān)督而忽略對(duì)政府行政決策績(jī)效的評(píng)估與監(jiān)督,在推行黨政一肩挑的地方權(quán)力更是高度集中在黨委,致使內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制難以起有效的監(jiān)督、反饋、控制和協(xié)調(diào)作用。在村級(jí)組織中,村委會(huì)成員是管理的主體,村民是監(jiān)督的主體,村民享有各項(xiàng)民主監(jiān)督權(quán)利但實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督需要強(qiáng)有力的組織者,公社的解體使高度集體化的小農(nóng)重新回歸到傳統(tǒng)分散的原子化狀態(tài),小農(nóng)人數(shù)眾多,但組織化程度低、集體談判能力差,使得他們?cè)谂c強(qiáng)大的基層政府談判中,始終處于不利的地位。

稅費(fèi)改革后,由于取消了農(nóng)業(yè)稅以及一切向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和集資,徹底切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過(guò)去賴以生存的制度外籌資渠道,基層財(cái)政迅速惡化。為解決村社公益性、生產(chǎn)性建設(shè)項(xiàng)目資金嚴(yán)重短缺的困境,“一事一議”的公共服務(wù)決策改革應(yīng)運(yùn)而生?！耙皇乱蛔h”制度把涉及村里的重大事情,如村級(jí)范圍內(nèi)興辦水利、農(nóng)田基本建設(shè)、修建村級(jí)道路和橋梁、植樹(shù)造林等集體生產(chǎn)、公益事業(yè)所需資金和勞務(wù)用工,通過(guò)“一事一議”方式籌資籌勞,先由村“兩委”會(huì)集體討論,確定議題或提出初步意見(jiàn)后,再交給村民代表進(jìn)行“一事一議”,由村民代表討論決定。遵循“量力而行、群眾受益、民主決策、上限控制、使用公開(kāi)”的原則。不難看出,這種“自下而上”的決策流程變革初衷是為了解決資金來(lái)源問(wèn)題,而不是賦予村民實(shí)質(zhì)性的民主參與權(quán)利。在實(shí)際運(yùn)行中,“一事一議”并沒(méi)有建立起制度化的決策參與機(jī)制,政府投資供給的公共產(chǎn)品部分仍采用的是自上而下的供給決策方式。同時(shí),“一事一議”在推行過(guò)程中也遭遇諸多實(shí)踐困境,如開(kāi)會(huì)難、籌資難、集資量小難辦大事等,具有試點(diǎn)意義而不是成熟的制度化機(jī)制。

四、小結(jié)

近代以來(lái),國(guó)家政權(quán)建設(shè)成功地將國(guó)家權(quán)力從中央擴(kuò)展至地方各層級(jí),分散、割據(jù)性的權(quán)威體系被整合進(jìn)以民族國(guó)家為單位的統(tǒng)一權(quán)威中,地方權(quán)威的來(lái)源由地方社會(huì)上升至官方行政系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)了地方社會(huì)官僚化進(jìn)程,國(guó)家意志通過(guò)正式的官僚體系得以傳遞。然而國(guó)家政權(quán)空前深入鄉(xiāng)村社會(huì)的同時(shí),卻沒(méi)有有效地建立起以需求導(dǎo)向型的農(nóng)村公共服務(wù)決策機(jī)制。無(wú)論是人民公社、還是鄉(xiāng)政村治時(shí)期,我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給都不是“需求主導(dǎo)型”,而是“供給主導(dǎo)型”,決策流程遵循的是“自上而下”而不是“自下而上”的表達(dá)路徑。農(nóng)村公共產(chǎn)品供需矛盾本質(zhì)上反映的是公共決策機(jī)制的不合理而導(dǎo)致的社會(huì)資源分配的扭曲。如何客觀、真實(shí)地反映農(nóng)民的需求不僅是一個(gè)公共決策問(wèn)題,而且是一個(gè)能否代表農(nóng)民根本利益的政治性問(wèn)題。農(nóng)村公共服務(wù)決策機(jī)制的“自上而下”根源在于農(nóng)村基層民主制度缺損。現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)過(guò)程不僅是以權(quán)力集中為特征的民族—國(guó)家的建構(gòu)過(guò)程,更離不開(kāi)以規(guī)則體系完善為核心的民主—國(guó)家建設(shè)?！懊褡濉獓?guó)家是現(xiàn)代國(guó)家組織形式,所要解決的是統(tǒng)治權(quán)行使范圍的問(wèn)題的話,那么,民主—國(guó)家,則是現(xiàn)代國(guó)家的制度體系,所要解決的是現(xiàn)代國(guó)家根據(jù)什么制度規(guī)則治理國(guó)家的問(wèn)題[7]。建立以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)決策體制是完善基層民主的關(guān)鍵,也是民主—國(guó)家體系建構(gòu)的重要方面。在實(shí)踐層面,農(nóng)村公共服務(wù)決策體制的完善必須解決決策權(quán)的配置問(wèn)題,使農(nóng)民能通過(guò)直接或間接的渠道真正享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。應(yīng)進(jìn)一步完善村務(wù)公開(kāi)和民主議事制度,完善村級(jí)民主,對(duì)涉及村民切身利益的村級(jí)公共產(chǎn)品,應(yīng)由全體村民進(jìn)行投票,按多數(shù)原則確定方案。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí),可考慮通過(guò)由各村選舉出村民代表參與決策的方式以消除政府決策的偏差。同時(shí),進(jìn)一步完善基層政府績(jī)效考評(píng)體系,將考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)從過(guò)去所倚重的硬性經(jīng)濟(jì)數(shù)量指標(biāo)轉(zhuǎn)到公共服務(wù)有效供給水平上來(lái),并且將基層公眾的評(píng)價(jià)納入政府績(jī)效考評(píng)中,以改變上級(jí)政府一票否決的局面,實(shí)現(xiàn)評(píng)估主體的上下結(jié)合。

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[責(zé)任編輯:王 篆]

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1008-7168(2011)02-0059-05

2010-05-16

安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)及管理體制研究”(AHSK07-08D20)。

陶振(1983-),男,安徽廬江人,武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生。

10.3969/j.issn.1008-7168.2011.02.010