中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制約因素分析

劉順吉，王 樵

（通化師范學(xué)院 政法系，吉林 通化 134002）

中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制約因素分析

劉順吉，王 樵

（通化師范學(xué)院 政法系，吉林 通化 134002）

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給事關(guān)農(nóng)民收入的增加和生活環(huán)境的改善，也是黨的十七大報告提出，要“著力保障和改善民生”，“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)”的重要內(nèi)容。該文通過分析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制約因素，破解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的主要問題，希望對將來更好地為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品，拉動內(nèi)需，促進(jìn)民生建設(shè)有所幫助。

農(nóng)村；公共產(chǎn)品；供給

黨的十七大報告提出，要 “著力保障和改善民生”，“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)”。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，80%以上人口生活在農(nóng)村，農(nóng)村民生問題事關(guān)整個社會的和諧與穩(wěn)定。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給影響著農(nóng)民收入和農(nóng)民生活環(huán)境，是農(nóng)村民生建設(shè)的重要內(nèi)容。探尋農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制約因素，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題，為農(nóng)民提供更多更好的公共產(chǎn)品，不僅有助于民生建設(shè)，而且有利于拉動內(nèi)需，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制不合理

建國后，由于受前蘇聯(lián)“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”等思想的影響，我國選擇了工業(yè)化、城市化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，到了1958年更是開始了二元體制下的城市偏向型發(fā)展戰(zhàn)略。政府通過農(nóng)業(yè)稅、工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差、農(nóng)村儲蓄外流等，集中農(nóng)村的大部分財力來建設(shè)城市和工業(yè)。農(nóng)業(yè)無償支持了工業(yè)，農(nóng)村無償支援了城市。城市公共產(chǎn)品供給由政府一手“包辦”，結(jié)果是城市居民生活質(zhì)量顯著提高，國家工業(yè)規(guī)模也急劇擴(kuò)大。但農(nóng)民通過稅收和價格“剪刀差”等形式向國家繳納資金后，享受的各種公共產(chǎn)品卻仍要進(jìn)行成本分?jǐn)?，而不是由政府統(tǒng)一從財政支出中進(jìn)行安排，農(nóng)村公共產(chǎn)品主要通過鄉(xiāng)、村兩級組織自我積累、自我投資來解決。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民則因“失血”過多而削弱了自身的發(fā)展能力，致使農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后，公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，農(nóng)民生活越來越貧困，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大。雖然20世紀(jì)80年代我國重新把農(nóng)業(yè)放到了一個新的高度來發(fā)展，國家財政支農(nóng)資金的絕對值有所增加，但從相對量來看，占國家財政支出的比例還很低，2006年國家財政支農(nóng)資金占國家財政支出的比例僅7.85%。由于初始選擇的優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和城市這一制度本身提供了自我強(qiáng)化的刺激和慣性，使我國農(nóng)村公共品供給制度的變革一直深受其影響，目前我國財政支農(nóng)資金占財政支出的比例是一個很好的證明。城鄉(xiāng)二元供給機(jī)制從歷史上看也許是必要的、有效的，但這一制度實(shí)行時間過長，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品長期供給不足、欠賬太多，使農(nóng)業(yè)長期投資不足而失去發(fā)展的活力，農(nóng)村公共設(shè)施十分落后，農(nóng)民的收入增長緩慢，農(nóng)民的生活水平難以得到提高。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給權(quán)責(zé)混亂

提供公共產(chǎn)品、彌補(bǔ)市場缺陷是政府的主要職能。目前的農(nóng)村公共產(chǎn)品可以分為兩種：一種是在消費(fèi)過程中具有完全的非競爭性、非排它性的純公共產(chǎn)品，如農(nóng)業(yè)發(fā)展技術(shù)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)，農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等；一種是具有不完全的非競爭性和非排他性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如農(nóng)村義務(wù)教育，農(nóng)村公共衛(wèi)生，農(nóng)民養(yǎng)老保險等。根據(jù)公共財政理論，純公共產(chǎn)品應(yīng)由政府供給，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給，市場機(jī)制可以發(fā)揮一定的作用。實(shí)際生活中，政府與市場、中央政府與地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任劃分上不合理，本來應(yīng)該由政府提供的純公共產(chǎn)品卻由農(nóng)民承擔(dān)，本來應(yīng)該由市級政府提供的公共產(chǎn)品卻通過政府轉(zhuǎn)移事權(quán)交由縣級政府提供，縣級政府又轉(zhuǎn)移給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府財政有限，最終落到農(nóng)民頭上。例如，基礎(chǔ)教育、農(nóng)業(yè)技術(shù)是全國性的公共產(chǎn)品，是中央政府之事，中央財政之事，卻下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這樣做的必然后果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)大于財權(quán)，鄉(xiāng)政府在事權(quán)無法轉(zhuǎn)移的前提下，向農(nóng)民伸手，通過權(quán)力斂取不合理的收人以應(yīng)對不合理的事權(quán)。

三、農(nóng)村公共產(chǎn)品的制度內(nèi)供給不足

從表面來看，農(nóng)村居民消費(fèi)能力差、消費(fèi)水平低的原因在于農(nóng)民收入低，但是從更深層次考慮，農(nóng)村公共產(chǎn)品的制度內(nèi)供給不足、制度外供給過多也是造成農(nóng)民消費(fèi)水平不高的重要原因。所謂“制度外供給”指的是一種籌資方式，理論界還稱之為“預(yù)算外的收入”或“制度外財政”。它是指基層政府或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織采取的沒有納入到正規(guī)財政體制范疇的農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資方式。它既包括農(nóng)村基層政府利用制度外財政的公共產(chǎn)品籌資，也包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為提供公共產(chǎn)品而采取的籌資方式。農(nóng)村公共產(chǎn)品的制度外供給根源于人民公社制度，當(dāng)時國家出于重工輕農(nóng)的戰(zhàn)略，優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，實(shí)行以農(nóng)補(bǔ)工的策略，這在當(dāng)時實(shí)現(xiàn)國家的政策目標(biāo)起到了一定的作用。在“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下”，我國公共產(chǎn)品的供給實(shí)行城市和農(nóng)村不同的供給體制，城市主要是依靠國家“投資”提供道路、交通、水、電、通訊、醫(yī)療等公共產(chǎn)品的；農(nóng)村公共產(chǎn)品主要由農(nóng)民自籌資金或通過“投勞”的方式在國家的“支持”下解決的。近幾年來，我國政府出臺相關(guān)政策來改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、生活環(huán)境，如全面取消農(nóng)業(yè)稅，都沒有使農(nóng)民實(shí)質(zhì)性地擺脫農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的責(zé)任。無論是純農(nóng)村公共產(chǎn)品，還是準(zhǔn)農(nóng)村公共產(chǎn)品，政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給應(yīng)付主要責(zé)任，特別是農(nóng)業(yè)科技等一些能夠增加農(nóng)民收入的公共產(chǎn)品上承擔(dān)起更多的責(zé)任，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

四、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制不完善

按照公共選擇理論，無論是由公共財政提供公共產(chǎn)品還是由農(nóng)民自籌資金解決公共產(chǎn)品的供給，決定農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給的決策權(quán)應(yīng)該由農(nóng)民掌握，即實(shí)行“自下而上”模式?，F(xiàn)實(shí)情況是，在我國農(nóng)村，由于缺乏對公共產(chǎn)品需求的有效表達(dá)機(jī)制和規(guī)范的公共選擇機(jī)制，農(nóng)民被排斥在公共項(xiàng)目的決策和運(yùn)作之外，產(chǎn)品的供給通常實(shí)行“自上而下”的決策和強(qiáng)制性供給，受益主體、決策主體和負(fù)擔(dān)主體完全割裂。農(nóng)村公共產(chǎn)品大都是由政府和部門自上而下決策供給的，帶有很強(qiáng)的行政指令性。這些公共產(chǎn)品并非是在經(jīng)過實(shí)際調(diào)研，特別是征求農(nóng)民意見基礎(chǔ)上形成的。所提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品帶有一定的政治色彩，是地方各級政府部門的決策者展示自己的“政績”和“利益”而作出的。具體表現(xiàn)在以下幾方面：一是地方政府熱衷于 “看得見、看著好”的公共產(chǎn)品，而不愿意提供像農(nóng)業(yè)科技等“看不見”的公共產(chǎn)品；二是地方政府熱衷于投資新建公共項(xiàng)目，而不愿意投資建設(shè)存量公共項(xiàng)目；三是地方政府熱衷于短期見效益的公共產(chǎn)品，而不愿意提供長期見效益的公共產(chǎn)品。這樣的供給體制難以反映農(nóng)村社區(qū)對公共產(chǎn)品的真正需求，導(dǎo)致農(nóng)村有限的公共產(chǎn)品結(jié)構(gòu)上的失衡，農(nóng)村公共資源的配置效率低下，其最終結(jié)果是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

五、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金使用與管理監(jiān)督機(jī)制缺位

我國政府資金分為預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和制度外資金三個部分。預(yù)算內(nèi)資金嚴(yán)格納入國家預(yù)算，統(tǒng)一分配，具有較高的規(guī)范性和可預(yù)見性。預(yù)算外資金和制度外資金由于信息不對稱、納稅人監(jiān)督權(quán)缺乏等原因，對其資金的使用和管理缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。具體表為：首先，農(nóng)村的預(yù)算外資金大部分分散在各行政事業(yè)單位，各單位作為被監(jiān)督者對本單位的預(yù)算外資金的收支掌握完全信息，而審計部門和農(nóng)民作為監(jiān)督者只掌握有限信息，兩者信息的不對稱，增加監(jiān)督的成本，而且事實(shí)上政府審計部門對這些領(lǐng)域也很少涉足。其次，預(yù)算外資金收支不向同級人民代表大會和村民報告，缺乏社會監(jiān)督。因而，由于政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品資金的籌措、使用和管理缺乏規(guī)范的監(jiān)督，沒有專門的管理，鄉(xiāng)、村財務(wù)管理混亂，資金使用的非透明化使得一些管理人員有機(jī)可乘，貪污腐敗的現(xiàn)象屢見不鮮，造成公共產(chǎn)品資金使用效率的低下。再次，政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的中間環(huán)節(jié)過多，公共資金被一層一層的“過濾”，公共產(chǎn)品也被一層層的加價。有限的資金在暗箱的操作中“縮水”一大部分，剩余的資金提供的公共產(chǎn)品又“充水”，一些豆腐渣工程為農(nóng)業(yè)發(fā)展埋下隱患，校舍安全質(zhì)量危及學(xué)生。最后，農(nóng)民作為納稅人，只能履行納稅的義務(wù)，卻不享有納稅的權(quán)利，權(quán)利義務(wù)的脫節(jié)導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的低效率。這主要由于農(nóng)民文化素質(zhì)低、農(nóng)民的權(quán)利意識淡薄以及千百年來已被廣大農(nóng)民接受的“為民做主”的政治傳統(tǒng)造成的。這就使得農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金在使用、管理上，往往是政府自上而下的決定，甚至是某些領(lǐng)導(dǎo)人拍板決定，這就避免不了一些政府官員把公共資金轉(zhuǎn)換成個人福利，納稅人對政府的監(jiān)督也就得不到有效的發(fā)揮。

從以上的分析當(dāng)中可以看出，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品短缺、效率低下有其深刻的體制機(jī)制因素。在當(dāng)前改善民生、擴(kuò)大農(nóng)村內(nèi)需的背景下，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題需要從多方面入手。一方面從宏觀政策層面出發(fā)，改革農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，另一方從教育、醫(yī)療等微觀層面出發(fā)，重視農(nóng)民話語權(quán)，為農(nóng)民提供更有效的公共產(chǎn)品。

[1]趙丙奇.農(nóng)民負(fù)擔(dān)與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給[J].經(jīng)濟(jì)問題探索，2002（11）.

[2]陶 勇.農(nóng)村公共產(chǎn)品與農(nóng)民負(fù)擔(dān)[M].上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2005.

[3]張 軍，何寒熙.中國農(nóng)村的公共品供給——改革后的變遷[J].改革，1996（5）.

[4]黃志沖.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制創(chuàng)新研究[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2000（10）.

Restraining Factors of Supply of China's Rural Public Product

LIU Shun-ji,WANG Qiao
(Department of Politics and Law,Tonghua Normal University,Tonghua,Jilin 134002,China)

Rural public product relates to the increase of farmers'income and improvement of living environment,also is an important content of the report of the 17th CPC National Congress.The report put forward to effort to protect and improve people's livelihood,accelerate social construction to improve people's livelihood.This paper analyzes the restraining factors of supply of rural public product and solves the main problems of supply of rural public product with helpful for better for farmers to provide public product,stimulating domestic demand,promoting livelihood development in the future.

rural area;public product;supply

F304.2

A

1008—7974(2011)07—0032—03

本文系吉林省教育廳“十一五”社會科學(xué)研究項(xiàng)目階段性成果。項(xiàng)目編號：2009第190號

2011—03—20

劉順吉（1966-），吉林臨江人，通化師范學(xué)院政法系教授、法學(xué)碩士。

卞實(shí)）