我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變更發(fā)展現(xiàn)狀及對策建議

鄭 亮

（福建師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，福建 福州 350000）

“三農(nóng)”問題一直是我國政治經(jīng)濟與社會工作的重心，而解決“三農(nóng)”問題的突破口是在于土地制度的改革。當(dāng)前我國農(nóng)村的許多矛盾都是因土地問題無法得到合理解決而引起的，尤其表現(xiàn)在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的變更上。因此，對于當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改進(jìn)與完善，建立合適的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不僅能有效地促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置，還能為“三農(nóng)”問題的解決提供制度保障。

1 我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變更發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的基本概念

《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)地即指農(nóng)用地，是指直接用于農(nóng)用生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是指以農(nóng)村土地所有權(quán)為基礎(chǔ)、以土地使用權(quán)為核心的一切關(guān)于土地財產(chǎn)權(quán)利的總和，是由各種權(quán)利組成的土地約束。它包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、發(fā)展權(quán)、規(guī)劃權(quán)等。

1.2 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變更的方式

在我國現(xiàn)階段農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變更的主要表現(xiàn)形式為土地征用。土地征用是指國家因進(jìn)行經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)的需要，強制地將屬于單位使用或者集體所有的土地收回或者收歸國有，并給予補償?shù)男袨椤Ｕ鞯匮a償費用主要包括：（1）土地補償費，標(biāo)準(zhǔn)為土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍。（2）安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。人均標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍，但最高不得超過15倍。（3）地上附著物和青苗補償費，標(biāo)準(zhǔn)由省級人民政府規(guī)定。征收其他土地的補償標(biāo)準(zhǔn)，由省級人民政府參照征收耕地的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定［1］。

1.3 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變更的規(guī)模和速度

改革開放以來，我國城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，城市建設(shè)用地需求不斷增大，而我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變更主要表現(xiàn)為政府將農(nóng)業(yè)用地征用轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，因此我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變更規(guī)模總體處于上升趨勢。據(jù)國土資源部公布信息顯示，僅1981～1985年，全國凈減少耕地246萬hm2，其中，1985年凈減少高達(dá)100萬hm2，直接導(dǎo)致糧食大減產(chǎn)。對此，中央及時將“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”確定為基本國策，同時針對建設(shè)用地實行“批、供、用、補、查”全程動態(tài)監(jiān)管，對農(nóng)地實行嚴(yán)格保護。此后在相當(dāng)長的時間內(nèi)，我國新增建設(shè)用地規(guī)?？傮w下降，2003～2006年，我國每年實際新增建設(shè)用地規(guī)模一直控制在40萬hm2左右。2007年全國新增建設(shè)用地37.9萬hm2，2008年降為36.5萬hm2。與此同時，我國也將耕地年均凈減少維持在26.7萬～33.3萬hm2，從1997～2007年，全國平均每年減少75.5萬hm2耕地，2008年凈減少1.9萬hm2，比2007年度凈減少數(shù)量下降50%［2］，已是近年來最好水平，表明著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變更的規(guī)模與速率正朝著一個科學(xué)合理的方向逐步放緩發(fā)放。

2 我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變更中存在的問題

在農(nóng)地征用過程中，因產(chǎn)權(quán)不明晰、法律法規(guī)不健全及行政干涉等的影響，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變更存在的問題集中表現(xiàn)為：

2.1 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變更中農(nóng)民土地權(quán)益流失

農(nóng)地不僅是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)，更是農(nóng)民賴以生存的根基。但是在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)發(fā)生變更時，農(nóng)民的合法土地權(quán)益往往受到損害。據(jù)公布信息顯示，僅2007年，國土資源部受理的涉及農(nóng)村征地糾紛的來訪為887起，共3157人次，其中因安置補償問題來訪的為776起2757人次，分別占87.49%、87.33%［3］。而這一過程中農(nóng)民權(quán)益受損的主要表現(xiàn)有：

2.1.1 土地收益分配方式不合理 2004年全國土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣收入平均為每公頃648萬元，是工商業(yè)征地對農(nóng)民補償?shù)?4.4～21.6倍，是高速公路和鐵路征地給農(nóng)民補償?shù)?4～86.4倍，失地農(nóng)民僅能從中獲得少量土地收益。此外，在征地過程中，部分失地農(nóng)民土地補償款被拖欠、挪用、克扣，使得農(nóng)民合法土地權(quán)益受到侵害。

2.1.2 征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低 我國目前的征地補償標(biāo)準(zhǔn)是以被征用土地前3年的平均年產(chǎn)值來計算的，用途是農(nóng)用地或耕地，計算產(chǎn)值是以農(nóng)產(chǎn)品的平均產(chǎn)量、價格和相關(guān)附加收益為依據(jù)。因此，我國現(xiàn)在工商業(yè)用地對農(nóng)民的補償一般是每公頃30萬～45萬元，高速公路和鐵路征地給農(nóng)民的補償只有每公頃7.5萬～12.0萬元。一些重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的征地款占總造價的比重很低，一般只有3%～5%。按我國目前城鎮(zhèn)居民人均消費支出計算，土地補償費用僅能維持2～3年的生活。

2.2 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變更后農(nóng)民生活來源和保障缺失

由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變更，農(nóng)民失去土地，失去了最基本的生活保障，他們往往選擇外出務(wù)工。但因沒有技術(shù)特長，缺乏學(xué)歷優(yōu)勢，加上城市自身就業(yè)壓力大，失地農(nóng)民很難找到較穩(wěn)定的工作。同時由于城鄉(xiāng)生活水平差異，以及戶籍制度的束縛，農(nóng)民在城市也很難獲得生活保障，失地農(nóng)民在城市成了低收入者，生活水平甚至不如從前，再加上有些補償費用遭到拖欠，其生活更加艱難。

3 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變更中存在問題的原因分析

3.1 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體不明晰

根據(jù)我國《憲法》和《農(nóng)業(yè)法法》等法律規(guī)定，我國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，但這些土地歸怎樣的集體所有，各項法規(guī)各有說辭，并未明確規(guī)定其產(chǎn)權(quán)主體是誰。同時，農(nóng)民只擁有土地的部分使用權(quán)，抑制了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展，從而影響農(nóng)民收入持續(xù)增長，直接導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)制度的有效性降低。

3.2 農(nóng)地承包期限不穩(wěn)定

我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的是集體所有制，土地歸農(nóng)民集體所有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、村民小組三者不同程度上都擁有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)［4］，一些基層政府組織以行政權(quán)力參與農(nóng)民收益分配，破壞了農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)，侵害農(nóng)民土地使用權(quán)。另外，由于行政手段的干涉，頻繁調(diào)整土地的承包期，造成土地經(jīng)營周期的人為縮短，因此，農(nóng)地承包期限不穩(wěn)定往往導(dǎo)致農(nóng)民不愿對土地進(jìn)行長期投資，而是進(jìn)行粗放經(jīng)營，不利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.3 相關(guān)法律法規(guī)無法保護農(nóng)民權(quán)益

由于相關(guān)法律法規(guī)措辭模糊，內(nèi)容籠統(tǒng)，可操作性差，使征地過程中一些具體問題存在著巨大空白，幾乎無法可依。譬如《農(nóng)業(yè)法》中雖規(guī)定了土地承包權(quán)可以在發(fā)包方同意的條件下，允許其有償轉(zhuǎn)讓，但在轉(zhuǎn)讓過程中操作流程卻沒有給出相關(guān)規(guī)定，在實際的操作中具有很大的隨意性，農(nóng)民土地權(quán)益極易受損。

4 維護農(nóng)民土地合法權(quán)益的對策建議

目前我國農(nóng)地交易市場機制尚不完善，有關(guān)法律法規(guī)存在很多空白，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變更體制仍未建立健全，各級地方政府過多地行政干涉農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變更，使得農(nóng)民的土地權(quán)益無法得到有效保障，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展。為此，提出以下對策建議。

4.1 明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，強化農(nóng)民主體地位

我國現(xiàn)行法律僅是籠統(tǒng)規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)主體包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組農(nóng)民集體，導(dǎo)致土地所有權(quán)主體虛位，農(nóng)民在產(chǎn)權(quán)變更和農(nóng)地流轉(zhuǎn)中主體地位不明顯。因此，必須完善有關(guān)法律法規(guī)，明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，規(guī)定政府權(quán)責(zé)，明確農(nóng)民的主體地位，使之在產(chǎn)權(quán)變更過程中能正當(dāng)表達(dá)自己意愿，做出自主選擇［5］。

4.2 依據(jù)市場定價，提高補償標(biāo)準(zhǔn)

我國當(dāng)前農(nóng)地補償標(biāo)準(zhǔn)與土地征用后價值之間存在巨大利差。為了能真正保護農(nóng)民土地權(quán)益，必須以土地市場價格為基礎(chǔ)，綜合考慮土地長期收益、土地區(qū)位、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平等因素，制定新的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，切實保護失地農(nóng)民合法權(quán)益。同時也應(yīng)將補償收益更多向失地農(nóng)民傾斜，強化對土地承包經(jīng)營權(quán)的補償，把土地補償費的大部分留給失地農(nóng)民，指導(dǎo)他們合理使用這部分土地收益。

4.3 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，完善失地農(nóng)民的社會保障制度

目前征地補償制度僅僅給予農(nóng)民部分補償費，沒有一個長效的保障機制，同時由于城鄉(xiāng)二元制的內(nèi)在弊端，失地農(nóng)民社很難獲得養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保障。因此，建議一方面加快城鄉(xiāng)社會保障體制接軌，使得失地農(nóng)民生活得到基本保障。另一方面可由政府、集體、失地農(nóng)民多方共同運用補償金，建立失地農(nóng)民基本保障基金［6］，并且由國家予以政策扶持。這對于完善失地農(nóng)民的社會保障制度不失為一個好辦法。

［1］袁斌 .農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展 ［J］.科技信息，2009（26）：72－73.

［2］董沛 .我國耕地減少勢頭得到初步遏制 ［N］.工人日報，2009－03－04（4）.

［3］顧長云，張浩亮 .從農(nóng)地所有權(quán)的視角再思考我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變革 ［J］.山東農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報，2008，23（2）：61－61.

［4］職青云 .我國農(nóng)村征地制度研究 ［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2007，35（24）：7687－7688.

［5］龔曉鶯，鐘紀(jì)友 .農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革方案新探 ［J］.農(nóng)村農(nóng)業(yè) 農(nóng)民：上半月，2009（9）：16－17.

［6］沈清，胤秋 .淺論農(nóng)征地制度及補償方法 ［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2008，35（33）：18077－18078.