制度創(chuàng)新：廣佛同城化發(fā)展的關(guān)鍵

李仁武

（廣州行政學(xué)院 哲學(xué)與文化教研部，廣東 廣州510070）

制度創(chuàng)新：廣佛同城化發(fā)展的關(guān)鍵

李仁武

（廣州行政學(xué)院 哲學(xué)與文化教研部，廣東 廣州510070）

制度創(chuàng)新是引領(lǐng)社會發(fā)展進步的強大動力。大力推動制度創(chuàng)新是促進現(xiàn)代城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的基本前提和重要保證。貫徹落實《珠江三角洲地區(qū)改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》，推進廣佛同城化發(fā)展真正發(fā)揮分工合理、功能協(xié)調(diào)、優(yōu)勢互補的雙贏效應(yīng)，就要以“科學(xué)發(fā)展，先行先試”為統(tǒng)領(lǐng)，從現(xiàn)代城市集群發(fā)展的新形勢和新要求來探索和研究推進廣佛同城化的制度創(chuàng)新問題。

同城發(fā)展；制度創(chuàng)新；功能協(xié)調(diào)；雙贏效應(yīng)

競爭與合作是一個永恒的話題。在經(jīng)濟全球化背景下，競爭不僅越來越激烈，而且越來越具有國際化的復(fù)雜性和嚴峻性，使得許多單一企業(yè)、單一部門、單一城市乃至單一國家參與競爭的力量都顯得微不足道，也使那些曾在競爭中風(fēng)光一時甚至獨占鰲頭的霸主越來越感到風(fēng)雨飄搖，前途未卜。為了應(yīng)對這樣的局勢，各種各樣的合作組織或經(jīng)濟體就紛紛應(yīng)運而生了。在合作組織或經(jīng)濟體當(dāng)中，企業(yè)之間、部門之間、城市之間、地區(qū)之間乃至國家之間相互合作，形成合力在競爭中獲得有利于自身發(fā)展的優(yōu)勢?！吨榻侵薜貐^(qū)改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》（以下稱《綱要》）賦予廣州“國家中心城市”的新定位，意味著廣州不僅要在經(jīng)濟、政治、文化、社會等領(lǐng)域具有全國性的重要影響，成為國家綜合實力最強、集聚輻射和帶動能力最大的城市代表之一，而且要在激烈的國際競爭中代表國家展示綜合實力并贏得主動。廣州要承擔(dān)這樣的歷史使命，充分強化和彰顯國家中心城市的地位和功能，無疑要靠自身的改革和發(fā)展，但也離不開周邊城市的支持和幫助。推進廣佛同城化發(fā)展，就是落實《綱要》、實現(xiàn)廣州新發(fā)展的一項重要戰(zhàn)略舉措。當(dāng)前廣佛同城化發(fā)展已經(jīng)邁開步伐，如何進一步擴大和彰顯“同城效應(yīng)”還有賴于制度創(chuàng)新取得新的突破。

一、制度創(chuàng)新與城市群發(fā)展的內(nèi)在機制

城市群是當(dāng)今推進城市化快速發(fā)展的主體形態(tài)，也是區(qū)域重點開發(fā)及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要形式。新經(jīng)濟地理學(xué)將城市群看作是特定地域空間上的產(chǎn)業(yè)集聚擴散所導(dǎo)致的一種核心邊緣結(jié)構(gòu)，強調(diào)城市結(jié)構(gòu)的形成過程；城市經(jīng)濟學(xué)將其看作是經(jīng)濟主體區(qū)位選擇導(dǎo)致的城市系統(tǒng)形成演化的過程，強調(diào)城市系統(tǒng)的等級結(jié)構(gòu)；產(chǎn)業(yè)組織將城市群看作是產(chǎn)業(yè)組織垂直解體及網(wǎng)絡(luò)化導(dǎo)致的城市功能的轉(zhuǎn)化過程；新興古典經(jīng)濟學(xué)將其看作是分工演進與專業(yè)化所形成的一種分工網(wǎng)絡(luò)?？傊?，城市群的發(fā)展對于形成合理的區(qū)域發(fā)展格局和健全的區(qū)域協(xié)調(diào)互動機制，促進城市化健康發(fā)展具有重要的意義。[1]

眾所周知，城市群是伴隨工業(yè)化而出現(xiàn)的，先后形成于西歐、美國和日本等先進的工業(yè)化國家和地區(qū)。西歐是工業(yè)化和城市化進程開始最早的地區(qū)，由于其城市化水平高、城市數(shù)量多、密度大，城市群形成的集聚效應(yīng)比較明顯，有英國倫敦—伯明翰—利物浦—曼徹斯特城市群、法國巴黎—魯昂—勒阿弗爾城市群、德國萊因——魯爾城市群、荷蘭阿姆斯特丹—鹿特丹—海牙城市群等等。美國城市群的形成與制造業(yè)的發(fā)展密切相關(guān)，有分布于美國東北部大西洋沿岸平原的波士頓—華盛頓城市群、分布于美國中部五大湖沿岸地區(qū)的芝加哥—匹茲堡城市群和分布于美國西南部太平洋沿岸以洛杉磯為中心的圣地亞哥—舊金山城市群。日本是亞洲地區(qū)城市群發(fā)展程度最高的國家，其“東海道太平洋沿岸城市群”由東京、名古屋、大阪—神戶3大都市圈組成，大、中、小城市總數(shù)達310個，集中了日本工業(yè)企業(yè)和工業(yè)就業(yè)人數(shù)的2/3，工業(yè)產(chǎn)值的3/4和國民收入的2/3，在國際上具有重要影響。[2]

從國際經(jīng)驗來看，200多年的工業(yè)化進程走過了一條城市化、大城市化乃至大城市群化的發(fā)展道路。城市群在組織生產(chǎn)、提高生活水平方面具有單一城市無可比擬的優(yōu)勢：它便于按照國家建設(shè)和市場需要，不斷進行工業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整；便于統(tǒng)一安排和建設(shè)必需的供電、供水、供熱、通訊、交通運輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施；便于開展工廠之間的生產(chǎn)協(xié)作，使資源、能源得到合理利用，節(jié)約能耗，降低成本。也正因為具有這些功能和作用，所以現(xiàn)代城市群越來越成為重要的資源轉(zhuǎn)換中心、價值增殖中心、物資集散和流轉(zhuǎn)中心、資源配置中心、信息交換處理中心和人才集聚中心，并在這些活動中成為主要的經(jīng)濟活動中心、經(jīng)濟增長中心。從國際競爭的角度看，一個國家能夠真正參與到國際競爭中的實際上就是那些基礎(chǔ)設(shè)施完善、產(chǎn)業(yè)技術(shù)先進、服務(wù)水平一流、人才集聚充分的大城市、大城市圈或大城市群。城市化發(fā)展的重要趨勢是不斷從中小城市向大城市發(fā)展，單一的城市又向城市群和連續(xù)的城市連綿帶發(fā)展。在信息革命的今天，中國的城市化要為工業(yè)經(jīng)濟、信息經(jīng)濟提供高效率的環(huán)境，就應(yīng)充分認識到以大城市圈、大城市群為核心的城市化模式的重要性。[3]

但是，城市群的集群效應(yīng)并不是把若干城市進行簡單的組合或疊加，也不是城市之間因地域上的臨近而形成的一種數(shù)量聚集。城市群的本質(zhì)是區(qū)域一體化過程在城市空間形態(tài)的表現(xiàn)；或者說，城市群是在經(jīng)濟主體區(qū)位選擇的基礎(chǔ)上，通過產(chǎn)業(yè)部門結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的演化，實現(xiàn)區(qū)域市場一體化和城市功能一體化，并在此基礎(chǔ)上達到城市間利益的協(xié)同化，最終實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動和一體化發(fā)展。[4]這就意味著，城市群的形成必須以區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求為基礎(chǔ)，是城市之間為了實現(xiàn)內(nèi)部規(guī)模效益和外部規(guī)模效益的最大化而相互聯(lián)系并凝聚成一個結(jié)構(gòu)合理、功能優(yōu)化的系統(tǒng)整體。在城市化的發(fā)展過程中，向心增長的集聚效應(yīng)和離心增長的輻射效應(yīng)是內(nèi)生的、必然的兩個重要機制。一方面，大城市以其優(yōu)越的社會、經(jīng)濟、科技、文化等發(fā)展條件，對周圍地區(qū)工業(yè)和人口的產(chǎn)生巨大的吸引力，從而導(dǎo)致各種資源和財富不斷聚集，體現(xiàn)出一種很強的向心增長機制；另一方面，在城市集聚增長的同時，由于環(huán)境容量和經(jīng)濟容量的限制，集聚能力會逐漸降低，導(dǎo)致城市的企業(yè)向周圍地區(qū)擴散，從而形成新的工業(yè)中心乃至經(jīng)濟中心，這就是離心增長的輻射效應(yīng)。在向心增長與離心增長的共同作用下，中心城市與其輻射的周邊城市就會在一定區(qū)域內(nèi)形成功能協(xié)調(diào)、優(yōu)勢互補的城市體系，即城市群。因此，城市群能否形成并發(fā)揮集聚效應(yīng)不僅要看彼此之間是否處于同一個區(qū)域發(fā)展的地緣空間，而且還要看城市之間是否存在相互聯(lián)系的內(nèi)在機制——包括是否具有完善的城市等級體系和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、是否具有合理的產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作網(wǎng)絡(luò)、是否具有完善的協(xié)調(diào)機制和區(qū)域治理結(jié)構(gòu)等等。

從理論上說，城市群的形成是某個中心城市通過向心增長的集聚效應(yīng)使規(guī)模不斷擴大形成“龍頭”，然后借助離心輻射帶動效應(yīng)產(chǎn)生出若干副中心城市。這一過程是城市化的內(nèi)生機制不斷發(fā)生作用并不斷實現(xiàn)自身組織體系有序擴張的過程。然而，在現(xiàn)實當(dāng)中尤其在后發(fā)現(xiàn)代化的國家，城市建設(shè)各自為政，城市之間相互模仿而導(dǎo)致的同質(zhì)化程度相當(dāng)高，雖然由于地域或文化上的相近使得一定區(qū)域內(nèi)的城市之間有比較緊密的相互聯(lián)系，但由于沒有統(tǒng)一規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局等方面的合理分工，所以城市之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)度很低，區(qū)域內(nèi)的自組織體系也比較混亂，不能自發(fā)地形成一種功能聚合并真正具有集群化優(yōu)勢的整體性競爭力。而要把一定地域的各個城市按照集群化的功能協(xié)調(diào)整合在一起，就只能通過強化功能協(xié)同的制度創(chuàng)新來推動，即要按照市場經(jīng)濟的要求來建構(gòu)有利于城市群發(fā)揮集聚效應(yīng)的體制機制。

二、廣佛同城化發(fā)展的難點是體制問題

隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市群作為“在一個有限地域內(nèi)集中的經(jīng)濟實體、社會實體、物質(zhì)實體三結(jié)合的有機體”[5]，要以聯(lián)合主體的身份參與激烈的市場競爭，才能彰顯出其集群化的優(yōu)勢。廣州和佛山在地緣和文化有同一性，而且在歷史上兩個城市之間就形成了相互依存的聯(lián)動效應(yīng)，改革開放以來兩個城市的發(fā)展更是通過市場經(jīng)濟的紐帶形成了一體化的空間對接。廣州是廣東的省會城市，也是華南最大的政治、經(jīng)濟、文化中心，廣佛同城化發(fā)展無疑是珠江三角洲地區(qū)城市群發(fā)展的龍頭。所以，《綱要》明確強調(diào)：廣州市要充分發(fā)揮省會城市的優(yōu)勢，增強高端要素集聚、科技創(chuàng)新、文化引領(lǐng)和綜合服務(wù)功能，進一步優(yōu)化功能分區(qū)和產(chǎn)業(yè)布局，建成珠江三角洲地區(qū)一小時城市圈的核心；要強化廣州佛山同城效應(yīng)，攜領(lǐng)珠江三角洲地區(qū)打造布局合理、功能完善、聯(lián)系緊密的城市群。

可以說，《綱要》給廣佛同城化發(fā)展或者說同城效應(yīng)的發(fā)揮指明了方向，對于兩個城市而言同城化都是重要的發(fā)展機遇，但是同城化畢竟是兩個城市之間的協(xié)同，不可避免會遇到許多矛盾、困難和挑戰(zhàn)。其中，最主要的困難就是要超越兩個城市之間不同行政管理體制的約束。因為同城化涉及內(nèi)容和范圍很廣泛，既包括統(tǒng)一規(guī)劃、結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)分工、社會管理、就業(yè)安置等原有城市功能的系統(tǒng)整合，也包括發(fā)展戰(zhàn)略選擇、創(chuàng)新能力開發(fā)、環(huán)境治理和生態(tài)保護、公共服務(wù)均等化等現(xiàn)代城市功能的一體化拓展。這些因素都要在體制機制上獲得協(xié)調(diào)，才能統(tǒng)一布局、實現(xiàn)優(yōu)勢互補、形成整體合力，其中最關(guān)鍵的是兩個城市政府之間能否達成同城化發(fā)展的共識并形成彼此聯(lián)動、相互配合的行政運行體制。所以，同城效應(yīng)能否得到強化關(guān)鍵在于體制建設(shè)，而難點或突破口就在于行政管理體制的改革與創(chuàng)新。

從目標(biāo)追求而言，同城化效應(yīng)并不是要實現(xiàn)一加一等于二的城市擴張，而是要達到一加一大于二所帶來的實力提升。這樣的提升要靠兩個城市之間進行要素重組并形成有機統(tǒng)一的整體才能產(chǎn)生出來的。同城效應(yīng)的強弱無非是兩個城市對社會生產(chǎn)和生活所需要的物質(zhì)、信息、能量進行協(xié)同處理和系統(tǒng)轉(zhuǎn)換的能力高低。這種對物質(zhì)、信息、能量的系統(tǒng)處理和轉(zhuǎn)換能力其實就是兩個城市在規(guī)劃、建設(shè)和管理當(dāng)中所具有的協(xié)同能力。所以，從主體層面來討論同城效應(yīng)問題就是要從城市規(guī)劃、城市建設(shè)和城市管理等方面來分析和研究如何提升其在參與區(qū)域競爭乃至全球競爭的功能和作用。而城市規(guī)劃、城市建設(shè)和城市管理關(guān)涉著多元主體的權(quán)利訴求和利益保障，滲透著復(fù)雜的利益博弈和權(quán)利斗爭，要在兩個城市之間實現(xiàn)協(xié)同也必須依賴制度創(chuàng)新來推動政府決策的科學(xué)性和矛盾化解的有效性。因此，推進廣佛同城化必須正視體制機制上存在的障礙和問題，關(guān)注受傳統(tǒng)制度約束可能帶來的各種負效應(yīng)。

首先，在城市規(guī)劃上廣佛如何實現(xiàn)統(tǒng)一發(fā)展布局面臨著體制約束。同城化要真正發(fā)揮作用必須以統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、協(xié)同發(fā)展為前提。如果同城化只是由兩個城市在空間地域上的相互對接所形成的同城，就不是功能一體化的同城，其作用的發(fā)揮是非常有限的。所以，要實現(xiàn)真正意義上的廣佛同城也必須首先考慮如何在發(fā)展規(guī)劃上實現(xiàn)對接。但是，長期以來廣州和佛山的城市發(fā)展規(guī)劃基本上都是立足于自身經(jīng)濟社會發(fā)展需要來制定的，發(fā)展方向、功能定位和產(chǎn)業(yè)布局都有很強的自主性，同城化發(fā)展的相互協(xié)調(diào)性相對較弱。在現(xiàn)有行政體制下要把兩市的發(fā)展規(guī)劃進行重新調(diào)整，使其按照同城化的要求實現(xiàn)相互對接甚至完全融合的難度非常大。盡管城市規(guī)劃不是一成不變的，要根據(jù)城市發(fā)展變化的趨勢和特點及時調(diào)整、修訂、補充和完善，使之具有較大的靈活性和較強的適應(yīng)性，但是要在兩個城市之間進行實質(zhì)性的規(guī)劃調(diào)整就勢必會遭遇影響利益得失的體制性障礙。

其次，在城市建設(shè)上廣佛如何實現(xiàn)同城化發(fā)展面臨著體制約束。城市建設(shè)涉及到城市各行各業(yè)、千家萬戶以及整個城市的發(fā)展方向。城市建設(shè)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其中包含著許許多多的利益矛盾。盡管廣州和佛山在城市建設(shè)上已經(jīng)有許多共性的地方，但是要按照同城化的要求推進彼此的城市建設(shè)，尤其在交通、通訊、環(huán)保、文化等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上要實現(xiàn)高水平的一體化發(fā)展，就要受到諸如財政投入等體制機制的嚴重制約。

再次，在城市管理上廣佛如何實現(xiàn)同城化也面臨體制約束。城市管理千頭萬緒，如何把一個城市的人力、物力、財力等因素科學(xué)地組織起來，最大程度地促進經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，這是增強城市發(fā)展活力、提升綜合競爭力的關(guān)鍵，也是搞好城市規(guī)劃和建設(shè)的重要保證?，F(xiàn)代城市管理越來越呈現(xiàn)出許多新的趨勢：從單一的行政管理轉(zhuǎn)向行政、經(jīng)濟、法制、技術(shù)的綜合管理；從封閉管理轉(zhuǎn)向開放管理；從福利性管理轉(zhuǎn)向經(jīng)營性管理；從追求速度指標(biāo)管理轉(zhuǎn)向質(zhì)量效益管理；從手工業(yè)方式管理轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化技術(shù)管理；從靜態(tài)管理轉(zhuǎn)向動態(tài)管理；從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理；從單純的城市管理轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理。[6]為了適應(yīng)這些城市管理的現(xiàn)代變革，各個城市都已經(jīng)面臨嚴峻考驗，要在同城化的層面實現(xiàn)管理水平一體化的新發(fā)展難度就更大，其中管理體制和機制如何理順就是一個繞不開的突出問題。

三、對廣佛同城化發(fā)展制度創(chuàng)新的思考

作為一種自覺的整體結(jié)構(gòu)性變遷，制度創(chuàng)新是引領(lǐng)社會發(fā)展進步的強大動力?？v觀現(xiàn)代化發(fā)展的歷程，可以看到，現(xiàn)代人類文明的發(fā)展，是在三大推動力量下展開的：即人的發(fā)展、制度的建構(gòu)與科學(xué)的進步。人的發(fā)展，使人獲得日益自主和獨立的空間；制度的建構(gòu)，使財富的增長與公共秩序完善形成內(nèi)在的統(tǒng)一；科學(xué)的進步，使有限的資源在無邊的智慧中獲得無限的能量。[7]對于現(xiàn)代文明發(fā)展來說，這三大推動力量是有機統(tǒng)一的，而發(fā)揮三大動力的作用，關(guān)鍵在于制度創(chuàng)新。

制度是人們處理社會關(guān)系實踐的產(chǎn)物，它反映了一定社會歷史條件下形成的特定社會關(guān)系，是一個社會基于權(quán)利和義務(wù)分配的公共理性而建立的對各種社會關(guān)系、各種社會行為方式和各種社會力量進行調(diào)整、規(guī)范和整合的約束體系。按照馬克思的觀點，制度是人們在社會生產(chǎn)和生活實踐過程中形成的、人與人之間的社會關(guān)系的具體體現(xiàn)。已有的制度表明社會存在的具體性和歷史性，制度的變革和創(chuàng)新則表明人類歷史邁出新的步伐。在經(jīng)濟學(xué)的意義上，制度創(chuàng)新的過程是人們?yōu)榱双@得更多的發(fā)展機會和更大的利益滿足而不斷對現(xiàn)存制度實施改進、完善或變革的過程。如果一項制度出現(xiàn)的預(yù)期凈收益超過預(yù)期的成本，那么這項制度安排就會被創(chuàng)新。[8]然而，創(chuàng)新既是發(fā)展的強大推動力，也是一種“創(chuàng)造性破壞”的力量。正如熊彼特所說，創(chuàng)新制度的過程也是“創(chuàng)造”風(fēng)險的過程。[9]

我們既要看到制度創(chuàng)新是人們正視問題、應(yīng)對風(fēng)險、規(guī)避危機、趨利避害、維持自身存在、發(fā)展自身能力的重要方式，也要看到制度創(chuàng)新也是不斷把自己從已適應(yīng)的現(xiàn)存狀態(tài)推向一種新的和不適應(yīng)的未來狀態(tài)的冒險選擇。因此，對現(xiàn)代城市的和諧健康發(fā)展而言，勇于解放思想，積極轉(zhuǎn)變觀念，大力推進有利于激發(fā)活力的制度創(chuàng)新無疑是必要的，同時也要進行制度創(chuàng)新的風(fēng)險和問題研究，以便更加全面、深刻地認識制度創(chuàng)新的本質(zhì)、特點、規(guī)律，更加合理、有效地推進制度創(chuàng)新。結(jié)合推進廣佛同城化發(fā)展的實際，就前面分析所談到的體制問題，如何在規(guī)劃、建設(shè)和管理上實現(xiàn)制度創(chuàng)新恐怕是當(dāng)前實踐必須高度重視并認真研究解決的現(xiàn)實問題。

首先，廣佛同城化發(fā)展要強化制度創(chuàng)新的主體責(zé)任與人文關(guān)懷。制度是人活動的產(chǎn)物，是從人們的社會實踐和社會交往關(guān)系中產(chǎn)生的，制度為人而存在，而不是人為制度而存在。換言之，制度創(chuàng)新本身并不是目的，而是手段或工具；制度創(chuàng)新是否具有正當(dāng)性、合法性要以是否符合人的存在和發(fā)展要求為前提。所以，制度創(chuàng)新必須考慮其倫理性和道德性，要遵守制度倫理的人道原則。制度創(chuàng)新要堅持以人為本，是指制度創(chuàng)新必須符合人的存在和發(fā)展需要，即新的制度安排要更能維護人的尊嚴、捍衛(wèi)人的權(quán)利、體現(xiàn)人的價值、促進人的幸福，對人性的解放具有更加積極的意義。當(dāng)下就推進廣佛同城化發(fā)展而言，堅持以人為本的制度創(chuàng)新就意味著同城化發(fā)展不是政府作秀，不能做表面文章，而是要讓老百姓在廣佛同城化發(fā)展的新平臺上切實獲得更多發(fā)展機遇、發(fā)展優(yōu)勢和發(fā)展實惠。所以，要通過深化體制改革和先行先試的制度創(chuàng)新來消解雙方在體制機制上面臨的突出問題。廣佛同城化發(fā)展迫切需要建構(gòu)一套符合共同利益、有利于整體發(fā)展的制度體系。

其次，廣佛同城化發(fā)展要強化制度創(chuàng)新的大局觀念與合作意識。廣佛同城化是兩個城市之間在經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等方方面面的合作與協(xié)同，雖然在城市設(shè)置上是兩個獨立的分治結(jié)構(gòu)，但同城化是要強調(diào)兩者作為一個整體運行的系統(tǒng)構(gòu)成。而要把兩者在運行上達到合二為一，做到兩個輪子連軸轉(zhuǎn)，就要在結(jié)構(gòu)和功能進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整或改造。在獨立分治的背景下，同城化發(fā)展不可避免會有利益得失的矛盾。就利益主體而言，如果沒有必要的利益讓渡就不能有合作的基礎(chǔ)。所以，在同城化發(fā)展的制度安排上要進行體制改革和制度創(chuàng)新，就必須牢固樹立共同發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和利益共享的大局意識和合作意識。尤其在產(chǎn)業(yè)布局、項目選擇、資源配置、環(huán)境保護等重大事項上，要從同城化發(fā)展的全局來考慮制度安排的合理性，不能再搞重復(fù)建設(shè)，更不能造成無序的惡性競爭。

再次，廣佛同城化發(fā)展要強化以公共治理為取向的制度創(chuàng)新。公共治理理論認為，由統(tǒng)治轉(zhuǎn)向治理是實現(xiàn)經(jīng)濟社會良性運行的制度保證。這其中，有一個非常重要的內(nèi)容就是善治。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治體現(xiàn)政府與公民對公共生活的合作管理，意味著國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作。由于城市特別是大中城市所面臨的公共事務(wù)具有顯著的動態(tài)性、復(fù)雜性和不確定性，決定了城市治理結(jié)構(gòu)的變動性、復(fù)雜性和艱巨性。為此，公共治理理論認為現(xiàn)代城市管理要有活力，就迫切需要實現(xiàn)從政府管理向公共治理的體制轉(zhuǎn)型。如果說善治已經(jīng)越來越成為現(xiàn)代城市發(fā)展的治理方向，那么推進廣佛同城化的制度創(chuàng)新就需要以公共治理為突破口，努力構(gòu)建能夠提升綜合競爭實力的善治格局。

[注 釋]

[1][4]趙勇、白永秀.區(qū)域一體化視角的城市群內(nèi)涵及其形成機理[J].重慶社會科學(xué),2008,(9).

[2]吳傳清、李浩.國外城市群發(fā)展淺說[J].經(jīng)濟前沿, 2003，（5）.

[3]陳勝昌、閆甜.發(fā)展城市群和城市帶——中國城市化的新方向[J].江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2005，（4）.

[5]烏蘭力沙克.城市管理論[M].北京：人民出版社，1995.57.

[6]唐代望、唐曉陽.現(xiàn)代城市管理學(xué)[M].北京：中國人事出版社，1991.4.

[7]林尚立.在制度創(chuàng)新中聚合中國發(fā)展動力[N].文匯報，2007—1—8.

[8]R·科斯、D·諾斯.財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派論文集[M].上海：上海三聯(lián)書店，1994.274.

[9]熊彼特.資本主義、社會主義與民主[M].北京：商務(wù)印書館，1999.147.

責(zé)任編輯：楊姝琴

F121

A

1003—8744（2011）01—0004—05

2010—11—28

李仁武（1964—），男，廣州行政學(xué)院哲學(xué)與文化教研部主任、教授，主要研究方向為制度創(chuàng)新、制度倫理。