基于城市化視角下失地農(nóng)民就業(yè)中政府干預(yù)的現(xiàn)實(shí)性

劉宇峰

(福建省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與科技信息研究所,福建 福州 350003)

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的快速發(fā)展,產(chǎn)生了一個(gè)新的社會(huì)群體——失地農(nóng)民。他們雖然開(kāi)始由農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民,但是他們?nèi)鄙俦匾纳鐣?huì)保障,沒(méi)有被納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系,而且他們?nèi)狈蜆I(yè)必需的非農(nóng)職業(yè)技能,更重要的是他們賴(lài)以生存的土地已經(jīng)喪失,因?yàn)?“失地”意味著土地的就業(yè)功能、保障功能和心里安全功能的同步流失和剝離。他們賴(lài)以生存的依附于土地的勞動(dòng)技能在城里 “無(wú)用武之地”,失地農(nóng)民進(jìn)入城市后就面臨長(zhǎng)期的失業(yè)[1]。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來(lái)說(shuō),生產(chǎn)力的發(fā)展需要更多的高素質(zhì)人才,失地農(nóng)民在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)大打折扣。因此,失地農(nóng)民陷于一種 “無(wú)地、無(wú)保、無(wú)業(yè)”的尷尬境地。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì):目前農(nóng)民上訪(fǎng)中有60%歸因于土地問(wèn)題,其中30%又直接由征地引起[2],征地引起的失地農(nóng)民權(quán)益問(wèn)題已經(jīng)成為非常嚴(yán)峻的社會(huì)問(wèn)題。正確理解與處理好失地農(nóng)民問(wèn)題,不僅有利于推動(dòng)我國(guó)城市化進(jìn)程,且關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)公平,同時(shí)也有利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。面對(duì)在城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民做出的巨大犧牲,切實(shí)解決好失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題,政府有不可推卸的責(zé)任。關(guān)注并研究失地農(nóng)民問(wèn)題,不論對(duì)其本身還是對(duì)整個(gè)社會(huì),既有現(xiàn)實(shí)意義又有政治意義。

1 政府在失地農(nóng)民就業(yè)中擔(dān)負(fù)責(zé)任的緊迫性與必要性

1.1 失地農(nóng)民就業(yè)的緊迫性

1.1.1 失地農(nóng)民數(shù)量增加與職業(yè)缺失之間的矛盾根據(jù)政府工作報(bào)告顯示,截止2010年底,我國(guó)城市化水平由1978年的17.92%上升至47.5%,在 “十二五”期間我們城市化水平要從47.5%提高到51.5%,提高4個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì),2008年底我國(guó)耕地面積為18.257億畝,較1997年的19.49億畝減少了1.233億畝,每征收1畝耕地將導(dǎo)致1.4個(gè)農(nóng)民失業(yè)。伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快,失地農(nóng)民數(shù)量劇增。據(jù)估計(jì),目前我國(guó)失地農(nóng)民的數(shù)量可能已超過(guò) 5 000萬(wàn),據(jù)有關(guān)部門(mén)預(yù)測(cè),按照我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度,到2020年失地農(nóng)民數(shù)量將突破1億人[3],這意味著失地農(nóng)民在未來(lái)社會(huì)發(fā)展中將成為一個(gè)龐大的社會(huì)群體。而且農(nóng)村集體土地越來(lái)越多的被征用,其中絕大部分是耕地,特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村地區(qū)。烏爾里?！へ惪嗽谄渲?《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》里寫(xiě)到 “大家正生活在文明的火山上”[4]。城市化就是一座文明的火山,它給失地農(nóng)民帶來(lái)身份轉(zhuǎn)換的同時(shí),也給他們?cè)斐晒ぷ鲘徫坏穆殬I(yè)缺失。職業(yè)缺失會(huì)讓失地農(nóng)民茫然不知所措,也會(huì)讓其家庭陷入困境,也有可能成為社會(huì)穩(wěn)定的影響因素。數(shù)量不斷劇增與職業(yè)缺失嚴(yán)重是失地農(nóng)民這一社會(huì)群體的明顯特征[5]。

1.1.2 失地農(nóng)民就業(yè)的時(shí)效性與崗位缺乏之間的矛盾 一方面,失地農(nóng)民在失去 “工作崗位”后,為了保障自己的生活水平不下降,他們迫切尋找到新的工作增加收入來(lái)維持生活,因此其就業(yè)具有時(shí)效性的特征。另一方面,經(jīng)濟(jì)發(fā)展所提供的就業(yè)崗位根本滿(mǎn)足不了社會(huì)就業(yè)需求,城鎮(zhèn)失業(yè)率較高。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不一定能帶動(dòng)就業(yè)的增長(zhǎng),據(jù)有關(guān)學(xué)者研究表明,我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的就業(yè)效應(yīng)自20世紀(jì)90年代以來(lái)處于下降趨勢(shì)。有關(guān)部門(mén)公布的2009年城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.3%,實(shí)際上自2003年以來(lái),這一數(shù)據(jù)一直在4.0%～4.3%間徘徊,變化很小。究其原因是不少真正失業(yè)的人沒(méi)去登記,加上失地農(nóng)民就業(yè)情況未被納入統(tǒng)計(jì)范圍,因此公布的登記失業(yè)率遠(yuǎn)比調(diào)查失業(yè)率要低。如2008年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為 4.2%,而同期中國(guó)社科院調(diào)查結(jié)論是,2008年中國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)率攀升到了9.4%,超過(guò)了7%的國(guó)際警戒線(xiàn)。失地農(nóng)民數(shù)量的劇增和城鎮(zhèn)較高的失業(yè)率更增加了對(duì)原本缺乏的就業(yè)崗位的爭(zhēng)奪,失地農(nóng)民由于自身素質(zhì)的制約在就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中更是處于弱勢(shì)地位。而這將加劇我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)上原本就存在的總供給與總需求的非充分就業(yè)均衡的總量性失業(yè)趨勢(shì)。

1.1.3 失地農(nóng)民自身人力資本與工作崗位之間的矛盾 隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的深入和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí),勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)逐漸將會(huì)被資本密集型和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)所替代。人力資本視角的研究表明,教育、健康、技能、培訓(xùn)等因素對(duì)就業(yè)和收入有積極作用[6]。而失地農(nóng)民的自身人力資本水平卻相對(duì)較低,即使就業(yè)崗位存在也只能 “望崗興嘆”。有關(guān)學(xué)者的調(diào)查研究表明,失地農(nóng)民在年齡結(jié)構(gòu)、文化素質(zhì)、受教育程度、健康狀況、非農(nóng)技能、職業(yè)培訓(xùn)等自身人力資本水平方面明顯偏低。李飛、鐘漲寶 (2010)對(duì)江蘇省揚(yáng)州市兩個(gè)失地農(nóng)民社區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn),受訪(fǎng)失地農(nóng)民在人力資本方面水平很低,其中77.4%只有小學(xué)教育程度,只有17%參加過(guò)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn),僅9.8%擁有技術(shù)職稱(chēng);謝勇、徐倩 (2010)對(duì)南京市浦口、六合、棲霞等3個(gè)城郊地區(qū)533名失地農(nóng)民的調(diào)查顯示,初中及以下學(xué)歷的比例為57.54%,高中或技校學(xué)歷的占36.31%,年齡結(jié)構(gòu)方面,“4050”比例為30.35%,40歲以下占54.75%;李富田 (2009)對(duì)東、西、中部地區(qū)共計(jì)28個(gè)省 (市、區(qū))1 800個(gè)樣本進(jìn)行的調(diào)查顯示,失地農(nóng)民文化結(jié)構(gòu)上以中小學(xué)為主,初中及以下比例為74.63%;陸飛杰(2006)對(duì)江蘇省4個(gè)城市抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn),失地農(nóng)民的平均年齡為40歲左右,年齡結(jié)構(gòu)以中青年為主;受教育程度以初中以下為主,比例達(dá)61.2%,文盲比例達(dá)22.3%,高中學(xué)歷比例只有13.2%。上述農(nóng)民受教育程度不高、非農(nóng)技能缺乏等人力資本狀況主要與我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制息息相關(guān),這些不利因素導(dǎo)致失地農(nóng)民難以適應(yīng)新的非農(nóng)工作崗位。

從上述分析可以看出,失地農(nóng)民無(wú)論從素質(zhì)上還是在對(duì)工作崗位的競(jìng)爭(zhēng)上都存在較大的不足和缺陷,隨著城市化的進(jìn)一步發(fā)展,還會(huì)有大批失地農(nóng)民從農(nóng)業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)部門(mén),如果政府不出面引導(dǎo)他們就業(yè),失地農(nóng)民很難使自身獲得再發(fā)展,政府要充分利用一切有效手段緩解就業(yè)壓力,解決失地農(nóng)民就業(yè)的現(xiàn)實(shí)性和迫切性顯而易見(jiàn)。

1.2 政府干預(yù)解決失地農(nóng)民就業(yè)的必要性

1944年貝弗里奇的著作 《自由社會(huì)中的充分就業(yè)》出版,奠定了政府干預(yù)就業(yè)的理論基礎(chǔ)[10]。中國(guó)正處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期,體制變化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整都很迅速,政府作為國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控的主體,實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)是各級(jí)政府宏觀(guān)調(diào)控的重要目標(biāo)之一。盡管改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)取得了巨大進(jìn)步,但是從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看我國(guó)還面臨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分,特別是在勞動(dòng)力市場(chǎng)上還存在著 “行政分割”、“行業(yè)壟斷”,這嚴(yán)重阻礙了勞動(dòng)力資源的合理配置,存在市場(chǎng)失靈現(xiàn)象,因此從彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈角度來(lái)看,政府干預(yù)就業(yè)市場(chǎng)是必要的。

政府向社會(huì)提供就業(yè)服務(wù)是其必須履行的責(zé)任。城市化和工業(yè)化的發(fā)展,最需要的資源是土地,而在我國(guó)土地又是農(nóng)民賴(lài)以生存的基本生產(chǎn)資料,鑒于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)仍處于起步階段,農(nóng)民還缺乏必要的社會(huì)保障。我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有,在征地過(guò)程中,政府無(wú)論出于政治的道德還是責(zé)任都需要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行國(guó)家補(bǔ)償。國(guó)家補(bǔ)償理論認(rèn)為國(guó)家在合法執(zhí)行法律、法規(guī)的過(guò)程中,對(duì)相對(duì)方造成的損害要進(jìn)行補(bǔ)償。韓俊(2003)在闡述現(xiàn)行土地征用制度對(duì)農(nóng)民不公時(shí)指出,自改革以來(lái)政府通過(guò)低價(jià)從農(nóng)民那里征地,然后高價(jià)出售,估計(jì)從農(nóng)民那里拿走了2萬(wàn)億元。另?yè)?jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示,我國(guó)現(xiàn)行的征地收益分配格局是,政府占60%～70%,村集體組織占25%～30%,農(nóng)民只占5%～10%。農(nóng)民為城市化和工業(yè)化的發(fā)展做出了巨大犧牲,促進(jìn)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展,但現(xiàn)行的征地制度造成失地農(nóng)民利益受損嚴(yán)重,導(dǎo)致失地農(nóng)民問(wèn)題成為一個(gè)社會(huì)難題,而政府是征地過(guò)程中獲利最多的一方,因此政府有責(zé)任對(duì)這些失地農(nóng)民給予最合理的補(bǔ)償——就業(yè)。

通過(guò)以上闡述,我們不難看出失地農(nóng)民就業(yè)是一項(xiàng)緊迫而又嚴(yán)峻的工作,也是政府必須參與和必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的一項(xiàng)工作,這就為政府干預(yù)失地農(nóng)民就業(yè)的現(xiàn)實(shí)性提供了理論支撐。

2 失地農(nóng)民就業(yè)過(guò)程中存在的問(wèn)題

上文分析了政府參與失地農(nóng)民就業(yè)的緊迫性和必要性,及其理論支撐,為了對(duì)我們的研究主體有更深刻的認(rèn)識(shí),必須對(duì)主體的情況有清新的認(rèn)識(shí),不從主體的切身訴求開(kāi)始任何政策都達(dá)不到解決問(wèn)題的目標(biāo)。從國(guó)內(nèi)學(xué)者的相關(guān)研究來(lái)看失地農(nóng)民的就業(yè)現(xiàn)狀不容樂(lè)觀(guān)。

2.1 失地農(nóng)民就業(yè)難

謝勇、徐倩 (2010)對(duì)南京市浦口、六合、棲霞等3個(gè)城郊地區(qū)533名失地農(nóng)民的調(diào)查顯示,失業(yè)比例高達(dá)28.52%,本地非農(nóng)就業(yè)占 27.77%,外出打工占38.65%,繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)的占5.07%;謝俊貴 (2010)對(duì)廣州市郊732位失地農(nóng)民的調(diào)查顯示,只有32.2%的人找到較穩(wěn)定的工作,67.8%的人沒(méi)有找到滿(mǎn)意工作,這部分人主要包括40歲以上的大齡失地農(nóng)民、失地前的純粹農(nóng)民和遠(yuǎn)郊失地農(nóng)民;陸飛杰 (2006)對(duì)江蘇4個(gè)市的調(diào)查發(fā)現(xiàn),失地前 “沒(méi)有工作”的比例為14.8%迅速升至失地后的42.9%,上升了28.1個(gè)百分點(diǎn);費(fèi)淑靜 (2006)在對(duì)山東省8縣市300戶(hù)失地農(nóng)民的調(diào)查發(fā)現(xiàn),有近 30%的失地農(nóng)民找不到工作;樓培敏 (2005)開(kāi)展 “中國(guó)城市化過(guò)程中征地安置研究”,對(duì)上海浦東新區(qū)、浙江溫州和四川廣元共計(jì)2200人的調(diào)查顯示,失地農(nóng)民除了19.69%的人謀得穩(wěn)定的工作,14.21%的人享有養(yǎng)老保障外,29.75%的人靠打臨工維持生計(jì),有高達(dá)28.25%的人沒(méi)有工作,還有8.1%的人重新回到土地上,靠租種別人的承包地為生;申曉梅 (2005)對(duì)四川省失地農(nóng)民就業(yè)狀況進(jìn)行調(diào)研的數(shù)據(jù)來(lái)看,征地后獲得統(tǒng)一安排的勞動(dòng)力僅占失地農(nóng)民總數(shù)的32%,被征地農(nóng)戶(hù)中,適齡勞動(dòng)力的非農(nóng)就業(yè)率僅為48%。從以上數(shù)據(jù)來(lái)看,國(guó)內(nèi)相關(guān)學(xué)者對(duì)不同地區(qū)失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的調(diào)查結(jié)果基本趨同,即我國(guó)各個(gè)地區(qū)失地農(nóng)民就業(yè)水平普遍偏低,失業(yè)率較高,基本上都在30%左右,部分地區(qū)甚至更高,且遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)真實(shí)失業(yè)率更高于國(guó)家公布的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率。這說(shuō)明失地農(nóng)民在勞動(dòng)力市場(chǎng)上明顯處于弱勢(shì)地位,就業(yè)難度之大顯而易見(jiàn)。

2.2 就業(yè)安置途徑狹窄,工作的穩(wěn)定性差

目前我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定失地農(nóng)民安置補(bǔ)償?shù)闹饕緩接腥N:用地單位招工安置、農(nóng)村集體組織安置就業(yè)、一次性貨幣補(bǔ)償給農(nóng)民自謀職業(yè)。謝勇、徐倩 (2010)對(duì)南京市浦口、六合、棲霞等3個(gè)失地農(nóng)民較為集中的城郊地區(qū)533人的調(diào)查結(jié)果顯示,現(xiàn)金補(bǔ)償比例高達(dá)97.08%,只有僅少數(shù)失地農(nóng)民獲得就業(yè)安置,其比例僅有1.82%,可見(jiàn)當(dāng)前的征地模式和征地補(bǔ)償形式已經(jīng)較過(guò)去發(fā)生很大轉(zhuǎn)變,基本上由就業(yè)安置向貨幣補(bǔ)償轉(zhuǎn)變,從這個(gè)調(diào)查角度理解,當(dāng)前的失地農(nóng)民就業(yè)安置途徑之狹窄可見(jiàn)一斑;申曉梅 (2005)對(duì)四川省失地農(nóng)民的調(diào)查顯示,征地后一次性貨幣安置的比例為73%;宋斌文等 (2004)對(duì)福州市失地農(nóng)民的調(diào)查顯示,征地貨幣安置比例為82%,社會(huì)保險(xiǎn)安置比例為5.3%,留地安置比例為5.1%,征地款入股安置比例為1.5%。在招工安置中,安置企業(yè)由于關(guān)、停、轉(zhuǎn)、并或精簡(jiǎn)人員首先遭遇解雇的就是失地農(nóng)民;自謀職業(yè)也是解決失地農(nóng)民就業(yè)的途徑之一,但是由于征地補(bǔ)償費(fèi)用偏低失地農(nóng)民又缺乏相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)理念,因此失地農(nóng)民即使自主創(chuàng)業(yè)也是從事一些小本經(jīng)營(yíng),一旦遇到風(fēng)險(xiǎn)很快又會(huì)失去工作。樓培敏 (2005)對(duì)上海浦東新區(qū)、浙江溫州和四川廣元的調(diào)查顯示,失地農(nóng)民因企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善或破產(chǎn)、轉(zhuǎn)并而失去工作的比例高達(dá)39.28%。職業(yè)不穩(wěn)定也表現(xiàn)為失地農(nóng)民打臨工的比例高達(dá)29.75%。調(diào)查顯示大多數(shù)失地農(nóng)民通過(guò)自謀職業(yè)的方式再就業(yè),能就業(yè)的失地農(nóng)民大多從事的都是對(duì)文化程度、勞動(dòng)技能、職業(yè)培訓(xùn)等人力資本要求很低的工作。

2.3 就業(yè)過(guò)程遭遇歧視和不公平待遇

由于缺乏維權(quán)意識(shí)和維權(quán)渠道,加之工作可替代性強(qiáng),即使失地農(nóng)民獲得了工作機(jī)會(huì),在就業(yè)過(guò)程中也經(jīng)常遭遇到諸如工資被拖欠、不與其簽訂勞動(dòng)合同、沒(méi)有購(gòu)買(mǎi)社會(huì)和醫(yī)療保險(xiǎn)等不公待遇,工作環(huán)境也比較差,極少數(shù)還存在一定的安全風(fēng)險(xiǎn)[6]。同時(shí),失地農(nóng)民由于剛從農(nóng)業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)移出來(lái),在向非農(nóng)部門(mén)轉(zhuǎn)化中經(jīng)常受到戶(hù)籍、年齡、學(xué)歷和性別歧視,暫住證、務(wù)工證等也是一種戶(hù)籍歧視[10]。上述情況凸顯出失地農(nóng)民在城市就業(yè)過(guò)程遭遇歧視和不公待遇時(shí),其勞動(dòng)維權(quán)意識(shí)薄弱令人擔(dān)憂(yōu)。

3 失地農(nóng)民就業(yè)難的制約因素分析

政府要對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)進(jìn)行干預(yù)必須有相應(yīng)的理論支撐,本文從和諧社會(huì)公平正義和權(quán)利交換對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題進(jìn)行分析。社會(huì)公平正義的程度不僅是反映一個(gè)社會(huì)進(jìn)步的尺度也是構(gòu)建和諧社會(huì)的基本條件。從和諧社會(huì)建設(shè)的要求出發(fā),政府有責(zé)任保證每一位公民獲得公平正義的權(quán)利。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊認(rèn)為,我國(guó)失地農(nóng)民在就業(yè)過(guò)程出現(xiàn)的種種困難,從征地角度理解,實(shí)際上是征地制度本身存在一個(gè)公權(quán)侵犯私權(quán)、行政權(quán)侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的根本性問(wèn)題[2],在某種程度上也與失地農(nóng)民的權(quán)利剝奪有關(guān),這種做法有悖于中央提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的精神,政府有維護(hù)每一位農(nóng)民獲得這種權(quán)利的責(zé)任。因此,政府干預(yù)失地農(nóng)民就業(yè),為他們提供政策扶持和社會(huì)支撐就極具現(xiàn)實(shí)性。

從失地農(nóng)民就業(yè)的現(xiàn)狀來(lái)看,失地農(nóng)民自身人力資本水平偏低是導(dǎo)致失地農(nóng)民就業(yè)難的一個(gè)直接因素。失地之后農(nóng)民并沒(méi)有對(duì)自身發(fā)展作出明確合理的規(guī)劃,思想觀(guān)念上還尚未轉(zhuǎn)變,對(duì)政府部門(mén)的依賴(lài)性很強(qiáng),但不能由此就認(rèn)為責(zé)任都在失地農(nóng)民身上。內(nèi)因固然重要,但是外因的存在會(huì)對(duì)內(nèi)因產(chǎn)生很大作用。反觀(guān)失地農(nóng)民就業(yè)中面臨的困境,就業(yè)率遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)就業(yè)率,工作的穩(wěn)定性差,就業(yè)途徑狹窄,就業(yè)中的不公平待遇等現(xiàn)象突出,我們深入思考不難發(fā)現(xiàn)引發(fā)失地農(nóng)民就業(yè)難問(wèn)題不僅與現(xiàn)行的就業(yè)政策有密切關(guān)系,而且與現(xiàn)行的土地征收制度、社會(huì)保障制度、戶(hù)籍制度等存在密切聯(lián)系,而這些制度和政策之間又是相互影響相互作用。失地農(nóng)民就業(yè)難是內(nèi)在自身因素和外在制度因素兩大方面相互作用導(dǎo)致。

3.1 土地制度的缺陷和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

我國(guó)現(xiàn)行土地制度存在諸多缺陷,其中農(nóng)村集體土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰尤為突出。雖然我國(guó)法律明確規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有,但在實(shí)際操作過(guò)程中,農(nóng)民集體所有實(shí)際上變?yōu)樗袡?quán)主體缺失[2]。這就造成了征地過(guò)程中,政府征地只需和村集體談判,農(nóng)民沒(méi)有參與征地補(bǔ)償談判,公眾參與程度明顯偏低,進(jìn)而村集體得到的了 “權(quán)利尋租”的機(jī)會(huì),為了小部分人的利益,損害了大多數(shù)失地農(nóng)民的權(quán)益。上文已經(jīng)提到征地制度實(shí)質(zhì)上存在剝奪農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán),排斥失地農(nóng)民分享土地增值利益的權(quán)利。這主要是由于我國(guó)的 《土地管理法》明確規(guī)定,政府征地手續(xù)履行完成后,農(nóng)民對(duì)被征地不再享有相關(guān)權(quán)益。目前征地補(bǔ)償費(fèi)是按照固定標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的,完全與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的土地價(jià)值脫鉤,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低,即便這樣,很多地區(qū)的補(bǔ)償費(fèi)還不能及時(shí)發(fā)放到位,這就加劇了失地農(nóng)民再就業(yè)的困難和風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅僅是依據(jù)土地被征前的固定使用價(jià)值來(lái)衡量,而沒(méi)有考慮土地征用后所產(chǎn)生的增加值,土地增加值才能真正顯示出土地的實(shí)際價(jià)值,因此政府部門(mén)在征地補(bǔ)償中用了較低的成本卻獲得了較高的收益,而這些收益卻沒(méi)有惠及到失地農(nóng)民,他們?cè)诶娣峙渲械臋?quán)利被人為剝奪,導(dǎo)致失地農(nóng)民在征地補(bǔ)償中處于弱勢(shì)地位,這既不符合社會(huì)公平宗旨,也不符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的方向。土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低一方面成為失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的一道障礙,另一方面又會(huì)增加政府在解決失地農(nóng)民就業(yè)的成本,對(duì)擴(kuò)展失地農(nóng)民就業(yè)安置途徑極為不利。

3.2 社會(huì)認(rèn)同和身份認(rèn)同的影響

要解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題首先應(yīng)該給予社會(huì)認(rèn)同和身份認(rèn)同。社會(huì)認(rèn)同是衡量個(gè)體融入社會(huì)的一個(gè)重要維度,社會(huì)認(rèn)同能很好溝通個(gè)體、群體與社會(huì)的關(guān)系。認(rèn)同是失地農(nóng)民獲得生活意義和經(jīng)驗(yàn)的來(lái)源,對(duì)其心理健康非常重要。對(duì)進(jìn)城就業(yè)的失地農(nóng)民的積極認(rèn)同能讓其更好地融入城市,這有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。近年來(lái)戶(hù)籍制度雖已開(kāi)始放松,但是其深遠(yuǎn)影響還在延續(xù)。戶(hù)籍制度阻礙農(nóng)民流動(dòng)問(wèn)題已成為社會(huì)共識(shí),但是現(xiàn)行的政策中依舊沒(méi)有放棄對(duì)該政策的使用。戶(hù)籍制度對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)的影響重要體現(xiàn)在就業(yè)過(guò)程中的身份歧視,戶(hù)籍制度造成的身份認(rèn)同缺失不僅體現(xiàn)在空間上的隔離,更在失地農(nóng)民的社會(huì)心理認(rèn)同方面橫上了一道難以逾越的鴻溝,且這種制度造成的裂痕還要持續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)間[15]。政府理應(yīng)保證就業(yè)者的自由流動(dòng),更重要的是政府要去逐步消除這種制度造成的身份歧視,這是社會(huì)公平的一種體現(xiàn),讓民眾自身在社會(huì)交往中行使自己權(quán)利交換的機(jī)會(huì),政府需要提供制度保障。

3.3 就業(yè)制度不完善和就業(yè)信息不對(duì)稱(chēng)

政府在出臺(tái)就業(yè)政策時(shí)更多關(guān)注的是城鎮(zhèn)下崗職工和大學(xué)畢業(yè)生群體,而對(duì)于失地農(nóng)民的就業(yè)扶持政策非常少,失地農(nóng)民至今尚未被納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系之內(nèi)。就業(yè)培訓(xùn)是就業(yè)政策的一個(gè)重要部分,當(dāng)前失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)還存在諸多問(wèn)題。如培訓(xùn)結(jié)構(gòu)和培訓(xùn)資格認(rèn)證主體不一致;培訓(xùn)內(nèi)容與失地農(nóng)民自身意愿相脫離;培訓(xùn)不具備長(zhǎng)期穩(wěn)定性;培訓(xùn)的師資力量薄弱等,這使得失地農(nóng)民不能及時(shí)有效得到非農(nóng)技能培訓(xùn)錯(cuò)過(guò)了就業(yè)機(jī)會(huì)。就業(yè)市場(chǎng)的不完善導(dǎo)致就業(yè)信息的傳遞渠道不暢通,我國(guó)失地農(nóng)民就業(yè)的勞動(dòng)力市場(chǎng)存在信息嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)的情況。王軼、宗曉華 (2009)對(duì)北京367戶(hù)失地農(nóng)民的調(diào)查顯示,就業(yè)信息不對(duì)稱(chēng)是制約失地農(nóng)民就業(yè)的一個(gè)重要因素。

3.4 安置途徑過(guò)于單一化

當(dāng)前地方政府征地大多采用一次性的貨幣安置,這種安置方式不僅會(huì)導(dǎo)致失地農(nóng)民突然 “暴富”的心理,成為誘發(fā)不良消費(fèi)習(xí)慣的因素,會(huì)增加失地農(nóng)民補(bǔ)償金的保值增值風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)通貨膨脹加劇,貨幣貶值速度加快,而農(nóng)民又缺乏保值增值的途徑,這更加劇了風(fēng)險(xiǎn),嚴(yán)重威脅他們?nèi)蘸蟮纳钏健Ｖx勇、徐倩 (2010)、申曉梅 (2005)、宋斌文等 (2004)等人在這方面的調(diào)查結(jié)論基本一致,具體數(shù)據(jù)前文已有表述。謝勇、徐倩 (2010)還提出大額征地補(bǔ)償款的獲得對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)有顯著負(fù)面影響的結(jié)論,這與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論是一致的,非勞動(dòng)收入的增加降低了失地農(nóng)民再就業(yè)的動(dòng)力。一次性貨幣補(bǔ)償沒(méi)有考慮失地農(nóng)民以后的再發(fā)展,對(duì)于征地后農(nóng)民的安置缺乏科學(xué)合理的指導(dǎo)部署。

3.5 社會(huì)保障制度的缺失

我國(guó)長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)深刻的影響到政策的制定和制度的建設(shè),社會(huì)保障制度存在重城市輕農(nóng)村的嚴(yán)重不均等現(xiàn)象。農(nóng)村社會(huì)保障制度尚未建成,原本依靠土地來(lái)獲得保障的農(nóng)民在失去土地之后又未被納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度之內(nèi),甚至連最低生活保障的覆蓋范圍也很少惠及失地農(nóng)民。失地農(nóng)民只有具備享受社會(huì)保障的前提下才能對(duì)自身及家庭的再發(fā)展奠定基礎(chǔ),即使失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè)如果缺乏社會(huì)保障的保底,他們的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力依然很弱,一旦失去工作要再就業(yè)就更為困難。解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題也是政府讓失地農(nóng)民獲得更多的權(quán)利,擴(kuò)大其權(quán)利交換機(jī)會(huì),維護(hù)社會(huì)公平促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的重要任務(wù)。

此外,政府對(duì)失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)缺乏有力的引導(dǎo)和扶持。失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)是解決自身就業(yè)的途徑之一,但是失地農(nóng)民缺資金、缺技術(shù)、缺信息來(lái)源,這些制約因素使得失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)極大,大大降低了他們的創(chuàng)業(yè)熱情,其中缺少創(chuàng)業(yè)資金成為失地農(nóng)民面臨的最大困難,急需金融部門(mén)給予貸款扶持。政府可以通過(guò)政策引導(dǎo)社會(huì)資源扶持,也可以利用信息來(lái)源優(yōu)勢(shì)為失地農(nóng)民提供信息。

4 解決失地農(nóng)民就業(yè)的政策建議

失地農(nóng)民問(wèn)題是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下我國(guó)城市化進(jìn)程與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾中凸顯出來(lái)的制度缺失性問(wèn)題。因此,筆者認(rèn)為要從根本上解決這個(gè)問(wèn)題,政府干預(yù)不僅有必要性更有其現(xiàn)實(shí)性,要從制度層面進(jìn)行政策設(shè)計(jì),要站在失地農(nóng)民再發(fā)展和社會(huì)公平的角度,設(shè)身處地的為其考慮,切實(shí)做好失地農(nóng)民就業(yè)扶持工作。

4.1 建立健全失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)體系

失地農(nóng)民自身素質(zhì)、受教育程度、非農(nóng)技能、職業(yè)培訓(xùn)、健康狀況等人力資本水平嚴(yán)重偏低,成為其就業(yè)的第一道障礙。要解決失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)問(wèn)題必須先以政府干預(yù)為主,特別是構(gòu)建失地農(nóng)民就業(yè)制度,離不開(kāi)政府的主導(dǎo)作用。在完善整個(gè)失地農(nóng)民就業(yè)體系中,政府應(yīng)成立專(zhuān)門(mén)的就業(yè)辦公室統(tǒng)一負(fù)責(zé)培訓(xùn)和安置工作,包括對(duì)培訓(xùn)組織的選擇、對(duì)培訓(xùn)組織的政策支持、對(duì)培訓(xùn)資格的認(rèn)證、培訓(xùn)內(nèi)容的核定等工作。培訓(xùn)內(nèi)容要有針對(duì)性和實(shí)效性,要適應(yīng)失地農(nóng)民和工作崗位的實(shí)際需求。此外,政府要完善就業(yè)市場(chǎng),促進(jìn)就業(yè)信息傳遞渠道的暢通。政府要鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè),給予其政策、資金和創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)等方面支持。如給予信貸、稅收、審批等政策支持,并組織相關(guān)的機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家進(jìn)行創(chuàng)業(yè)指導(dǎo),挖掘其創(chuàng)造力和發(fā)展?jié)摿?提高失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的成功率,創(chuàng)業(yè)成功會(huì)拉動(dòng)其他失地農(nóng)民的就業(yè)。失地補(bǔ)償款是其創(chuàng)業(yè)的啟動(dòng)資金,現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏離土地的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值,政府應(yīng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),這也是鼓勵(lì)失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)實(shí)現(xiàn)自我就業(yè)的必要條件。

4.2 改革征地補(bǔ)償?shù)陌仓媚Ｊ?/h3>

我國(guó)目前征地補(bǔ)償主要采取一次性貨幣安置形式,然而大額征地補(bǔ)償款的獲得對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)有顯著的負(fù)面影響。因此,建議政府對(duì)現(xiàn)有的征地安置模式進(jìn)行改革,采取多種形式的復(fù)合安置模式,除一次性貨幣安置外,根據(jù)不同年齡段制定不同的安置形式,轉(zhuǎn)為繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi),還可從村集體公共補(bǔ)償金里拿出一部分資金成立 “失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)基金”,專(zhuān)門(mén)扶持農(nóng)民創(chuàng)業(yè),這樣可以很好地解決失地農(nóng)民的后顧之憂(yōu),讓失地農(nóng)民可以安心就業(yè)或者創(chuàng)業(yè),同時(shí)也維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,減少失地農(nóng)民糾紛。

4.3 構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障體系

失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度,是減少失地農(nóng)民就業(yè)成本的重要補(bǔ)充,也是失地農(nóng)民向市民身份轉(zhuǎn)化中的突出體現(xiàn)。失地農(nóng)民社會(huì)保障制度應(yīng)分層次進(jìn)行,首先要建立養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障制度,解決其最基本的生存需要;其次,隨著失地農(nóng)民生活水平的穩(wěn)定和提高,再完善養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等完整的社會(huì)保障制度,這不僅有助于失地農(nóng)民就業(yè),也有利于其融入城市,得到城市社會(huì)認(rèn)同和身份認(rèn)同,逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,這符合和諧社會(huì)發(fā)展的要求。

4.4 利用轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)用地,促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)和增收

開(kāi)拓思路,做好“轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)”工作,推動(dòng)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)全面發(fā)展。各地可根據(jù)實(shí)際情況,制定相應(yīng)規(guī)定,做好被征地村的“轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)”工作,為被征地村劃撥預(yù)留用地,由政府統(tǒng)一申報(bào)、審批相關(guān)土地手續(xù),交由村委會(huì)統(tǒng)一管理,進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā),充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益,預(yù)留用地轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)所得經(jīng)村委會(huì)扣除一定的管理費(fèi)用和發(fā)展基金后,由全體村民享有收益所得,同時(shí)還可以新增工作崗位,為失地農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)。根據(jù)筆者在福建省閩侯縣荊溪鎮(zhèn)調(diào)研情況得知,該鎮(zhèn)關(guān)口村以集體山地補(bǔ)償款作為項(xiàng)目啟動(dòng)資金,把被征地的7%土地劃撥為預(yù)留地,在預(yù)留地新建商住兩用出租房并已出租使用,2010年租金收入達(dá)160萬(wàn)元,作為村財(cái)政收入,其中70%將用于補(bǔ)助失地老齡農(nóng)民生活開(kāi)支,20%用于發(fā)展該村教育事業(yè),10%用于村委會(huì)財(cái)政開(kāi)支,推動(dòng)該村教育、社保等全面發(fā)展。劃地安置方式是深圳特區(qū)最早實(shí)行的一種解決失地農(nóng)民就業(yè)和保障的模式[17],浙江溫嶺也有類(lèi)似征地安置模式[18],上述模式實(shí)際就是允許農(nóng)村集體非農(nóng)土地直接參與城市化開(kāi)發(fā)的一種新形式。鑒于該制度的實(shí)際操作和政策協(xié)調(diào)性還有待探討,各地可根據(jù)實(shí)際情況在一定范圍內(nèi)“先行先試”,探索失地農(nóng)民安置新模式。此外,要實(shí)現(xiàn)大量失地農(nóng)民就業(yè)必須要在第三產(chǎn)業(yè)找到出路,推進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展,拓展失地農(nóng)民就業(yè)空間,為實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民就業(yè)多元化提供可靠支撐。

解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題是一項(xiàng)艱巨的任務(wù),政府在其中起著舉足輕重的作用,政府干預(yù)就業(yè)不僅是維護(hù)社會(huì)公平也是確保社會(huì)穩(wěn)定和城市化進(jìn)程順利發(fā)展的需要,政府應(yīng)該站在戰(zhàn)略高度,在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí),高效、務(wù)實(shí)的為失地農(nóng)民就業(yè)出謀劃策,切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民利益,完善制度保障,合理進(jìn)行政策設(shè)計(jì),妥善解決城市化進(jìn)程中的失地農(nóng)民問(wèn)題。

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