論少數(shù)民族流動人口管理服務(wù)聯(lián)動機制的構(gòu)建——基于“廣佛肇一體化”發(fā)展的思考

□黎明澤（中共廣州市委黨校 政治學(xué)與法學(xué)教研部，廣東 廣州510070）

隨著我國改革開放的不斷推進(jìn)以及地區(qū)間對口幫扶政策的有效落實，以務(wù)工、經(jīng)商等形式進(jìn)入廣東的少數(shù)民族流動人口快速增加。如何對少數(shù)民族流動人口實施有效管理服務(wù)已經(jīng)成為當(dāng)前亟需解決的重要問題。2009年6月由廣州、佛山、肇慶簽訂的《廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)合作框架協(xié)議》提出構(gòu)建“公共事務(wù)協(xié)作管理的一體化發(fā)展格局”，“探索建立一體化的流動人口管理服務(wù)新機制”。[1]在“廣佛肇一體化”的情境下，建立一體化的少數(shù)民族流動人口管理服務(wù)聯(lián)動機制已甚為必要。所謂“一體化的少數(shù)民族流動人口管理服務(wù)聯(lián)動機制”，就是在少數(shù)民族流動人口管理服務(wù)過程中，通過有效組織廣州、佛山、肇慶三市政府有關(guān)部門之間的信息溝通與職能互補，整合資源，共同行動，從而實現(xiàn)少數(shù)民族流動人口有效管理服務(wù)的規(guī)律性運作模式。

一、構(gòu)建廣佛肇少數(shù)民族流動人口管理服務(wù)聯(lián)動機制的實踐價值

少數(shù)民族流動人口管理服務(wù)聯(lián)動機制是在“廣佛肇一體化”進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)的背景下，加強和完善少數(shù)民族流動人口管理服務(wù)的有效方式。構(gòu)建少數(shù)民族流動人口管理聯(lián)動機制，對于“廣佛肇一體化”的穩(wěn)定發(fā)展、人力資源的有序流動以及和諧民族關(guān)系的鞏固發(fā)展具有重要的價值。

（一）有利于廣佛肇一體化的穩(wěn)定發(fā)展

作為珠江三角洲地區(qū)三大經(jīng)濟(jì)圈之一，“廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈”在未來十年擔(dān)負(fù)著促進(jìn)珠江三角洲地區(qū)一體化的重要使命。完成這一使命的前提是必須實現(xiàn)廣佛肇本身的一體化發(fā)展。這就需要有穩(wěn)定的社會環(huán)境，為“廣佛肇一體化”的順利推進(jìn)提供良好的保障。改革開放以來，來粵務(wù)工經(jīng)商的少數(shù)民族流動人口急劇增多，其中廣州、佛山是主要的集聚地。大量的少數(shù)民族流動人口在促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時，也給社會管理尤其是治安管理帶來了一定的挑戰(zhàn)。在“廣佛肇一體化”的背景下，只有建立相應(yīng)的管理服務(wù)聯(lián)動機制，才能保障“廣佛肇一體化”的穩(wěn)定發(fā)展。首先，有效管理是穩(wěn)定的前提。管理服務(wù)聯(lián)動機制的建立，對少數(shù)民族流動人口特別是無業(yè)少數(shù)民族流動人口實施有效管理，有助于解決長期以來因各自為政、欠缺協(xié)調(diào)導(dǎo)致管理上的“漏洞”問題，減少社會治安隱患，為“廣佛肇一體化”發(fā)展提供健康環(huán)境。其次，優(yōu)質(zhì)服務(wù)是穩(wěn)定的保證。這里的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，是指包括在勞動就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)、子女入學(xué)、權(quán)益保障、法律援助、文化交流、特殊需要等方面給予相應(yīng)的幫助，盡可能地維護(hù)少數(shù)民族流動人口的合法權(quán)益，解決他們的后顧之憂。勞動力自由流動是市場經(jīng)濟(jì)的基本特征，如果廣佛肇?zé)o法為少數(shù)民族流動人口提供相對于其他區(qū)域更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，容易造成勞動力流失，一體化發(fā)展的動力將遭受削弱。

（二）有利于人力資源的區(qū)域有序流動

區(qū)域的一體化，必然要求建立一體化的人力資源市場?！稄V佛肇經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)合作框架協(xié)議》提出“建立三市統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場體系和人才交流合作機制”，意味著人力資源市場的一體化將成為“廣佛肇一體化”的重要內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低和速度的快慢，對于人力資源集聚程度的強弱具有決定性的意義。一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，速度越快，所能提供的就業(yè)崗位就越多，工資收入也相應(yīng)越高，人力資源的集聚效應(yīng)就越明顯。目前，廣州、佛山、肇慶三市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面存在較大的差異性和互補性。一體化進(jìn)程的推進(jìn)，必然會加強區(qū)域經(jīng)濟(jì)的密切融合，加快相互之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的互補整合，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)的新發(fā)展。同時廣州作為區(qū)域中心城市和佛山作為經(jīng)濟(jì)大市的輻射作用將得到充分發(fā)揮，帶動經(jīng)濟(jì)較為落后的肇慶加速發(fā)展。隨之而來的，是人力資源區(qū)域流動的日益活躍，少數(shù)民族人力資源將成為其中十分重要的主體。但由于市場經(jīng)濟(jì)本身弊端的存在，如果不及早建立完善的管理服務(wù)聯(lián)動機制，從整體上對少數(shù)民族人力資源的流動進(jìn)行合理的引導(dǎo)和規(guī)范，容易出現(xiàn)盲目、無序的流動，將給管理服務(wù)帶來很大的困難。進(jìn)一步來說，如果三市之間缺乏有效溝通和順利對接，就很難從總體上把握少數(shù)民族人力資源流動的規(guī)模、結(jié)構(gòu)等具體情況，管理服務(wù)也無從談起。

（三）有利于和諧民族關(guān)系的鞏固發(fā)展

胡錦濤總書記2009年9月在國務(wù)院第五次全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會上的講話中強調(diào)，要鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系。[2]和諧民族關(guān)系的鞏固發(fā)展，對于促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，實現(xiàn)各民族共同繁榮具有重要的意義。少數(shù)民族流動人口進(jìn)入城市務(wù)工經(jīng)商，打破了民族之間的隔閡壁壘，促進(jìn)了民族之間的了解，加強了民族之間的社會交往和融合。但由于語言文化、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰等多方面差異的存在，少數(shù)民族人口的流動也容易導(dǎo)致一些糾紛和沖突，民族關(guān)系的發(fā)展存在一定的挑戰(zhàn)?！皬V佛肇一體化”的少數(shù)民族流動人口管理服務(wù)聯(lián)動機制的建立，通過在區(qū)域內(nèi)實施有效管理和提供良好服務(wù)，一方面保護(hù)少數(shù)民族流動人口的合法權(quán)益，滿足他們在職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、子女教育等公共服務(wù)方面的需求，有助于增強少數(shù)民族流動人口的歸屬感；另一方面有效協(xié)調(diào)民族之間的溝通與合作，有助于鞏固和發(fā)展和諧民族關(guān)系。

二、廣佛肇少數(shù)民族流動人口管理服務(wù)聯(lián)動的實踐困境

改革開放以來少數(shù)民族人口的大規(guī)模流動，在促進(jìn)廣佛肇經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面發(fā)揮了十分重要的作用。但由于相關(guān)的管理服務(wù)機制建設(shè)沒有及時跟上，少數(shù)民族流動人口的管理服務(wù)工作存在較大困難。在“廣佛肇一體化”的背景下，實現(xiàn)少數(shù)民族流動人口的聯(lián)動管理服務(wù)也面臨著實踐層面的困境。

（一）少數(shù)民族流動人口規(guī)模不斷擴(kuò)大帶來聯(lián)動管理服務(wù)的挑戰(zhàn)

伴隨著珠江三角洲地區(qū)流動人口的持續(xù)增加，少數(shù)民族流動人口的規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。2010年，廣州少數(shù)民族人口已增至63萬多人，[3]其中流動人口占大多數(shù)；佛山少數(shù)民族人口已近30萬人，其中流動人口28.7萬人；[4]肇慶少數(shù)民族人口則相對較少，僅有2萬余人，而且以世居民族人口為主。[5]如此龐大的少數(shù)民族流動人口，已經(jīng)滲透于城市的各個角落。走向城市街頭，到處可見少數(shù)民族流動人口的的身影。少數(shù)民族流動人口已經(jīng)成為廣佛肇經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一支重要力量。

和總體規(guī)模的不斷擴(kuò)大相對應(yīng)，廣佛肇少數(shù)民族流動人口的“非主流”群體也在增加。這主要包括兩類群體：一類是無業(yè)者。應(yīng)該說，大部分少數(shù)民族流動人口都通過自身努力，以打工、經(jīng)商等形式實現(xiàn)就業(yè)，有了相對穩(wěn)定的收入。但也不可忽視存在一小部分長期處于無業(yè)狀態(tài)的少數(shù)民族流動人口。這些人因各種原因來到沿海城市，由于自身年齡較小、文化水平低、無技術(shù)特長等原因，不愿或無法就業(yè)，只能結(jié)成團(tuán)伙到處坑蒙拐騙、扒竊偷盜。這類群體通常居無定所，管理難度最大。前些年流竄于廣州、佛山等城市繁華路邊街頭的少數(shù)民族盜竊團(tuán)伙，不僅給城市社會治安管理帶來了很大的隱患，也給少數(shù)民族流動人口的整體形象造成了極大的損害。另一類是無固定職業(yè)者。這些少數(shù)民族流動人口相對無業(yè)者而言社會治安隱患小很多，但由于流動性較大，不僅是在廣佛肇區(qū)域之內(nèi)，還有可能是在廣佛肇區(qū)域與其他區(qū)域之間隨意流動，開展管理服務(wù)工作面臨著很大困難。

（二）少數(shù)民族流動人口的復(fù)雜敏感性加大了聯(lián)動管理服務(wù)的困難

少數(shù)民族流動人口的管理服務(wù)，往往因民族因素這一特殊性的存在，而更具復(fù)雜性和敏感性。復(fù)雜性有兩個表現(xiàn)：一是民族族別的復(fù)雜。2010年4月廣州市市長萬慶良在接見國家民委主任楊晶時已經(jīng)指出，廣州已經(jīng)成為民族族別齊全的城市。佛山也已擁有了大部分的民族成分。各少數(shù)民族特點獨具，文化各異，生活習(xí)俗也差異較大，儼然城市一道五彩繽紛的風(fēng)景線。二是從業(yè)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜。部分少數(shù)民族如回族、維吾爾族、藏族、苗族等流動人口，其從業(yè)結(jié)構(gòu)相對較為單一，多聚集于具有濃厚民族文化特色的某一行業(yè)。如回民主要經(jīng)營清真拉面館的餐飲業(yè)，維吾爾族人主要從事賣葡萄干、核桃、羊肉串等的流動小商販業(yè)，藏族人主要從事賣藏藥、皮制品、民族工藝品等的流動小商販業(yè)，苗族則主要售賣苗藥等民族特色草藥。但對于更多的少數(shù)民族流動人口來說，從業(yè)結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，散布于服務(wù)、餐飲、制造、個體工商等各個行業(yè)。

對于敏感性，一方面表現(xiàn)為對本民族的風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰等問題的十分看重。一旦這種為全民族所有的風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰被侵犯，將被視為對整個民族的不尊重或歧視，容易導(dǎo)致一些民族糾紛或沖突。另一方面主要表現(xiàn)為對民族自尊的過分強調(diào)。部分少數(shù)民族流動人口對城市的有關(guān)管理規(guī)定不太了解，與城市管理“不適應(yīng)”的問題日益突出，如賣葡萄干、羊肉串、民族飾品、中草藥等的少數(shù)民族流動商販，普遍存在占道擺賣的行為。即使是固定經(jīng)營的餐飲面館，也不同程度地存在占道擺放爐灶、跨門經(jīng)營等問題。這些問題在城市管理過程中處理起來十分棘手，不敢管、不愿管、不會管的情況比較普遍。管理如操作不當(dāng)，極易被少數(shù)人所利用，并被定性為對少數(shù)民族的歧視或“欺負(fù)”，進(jìn)而演變?yōu)槿后w性事件。

（三）少數(shù)民族流動人口管理服務(wù)聯(lián)動機制的構(gòu)建還存在體制障礙

“廣佛肇一體化”的發(fā)展目標(biāo)剛提出不久，包括社會人口管理在內(nèi)的許多領(lǐng)域的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、對接工作也剛剛起步，體制層面的不少問題仍未得到解決。特別是涉及財政體制和地方利益的深層次問題，協(xié)調(diào)推進(jìn)的難度更大。對于少數(shù)民族流動人口管理服務(wù)聯(lián)動機制的構(gòu)建而言，體制層面的障礙主要有：

1、未建立一體化的財政預(yù)算體制。由于“廣佛肇一體化”是在不打破行政區(qū)劃前提下的經(jīng)濟(jì)社會融合發(fā)展，廣州、佛山、肇慶依然是不同的地方政府主體，擁有獨立的地方權(quán)力運作體系和財政運作體系。少數(shù)民族流動人口管理服務(wù)是一項重大的民生工程，必然會涉及人力、物力等方面的支出。如果不建立一體化的財政預(yù)算體制，勢必大大抵消一體化分工、協(xié)調(diào)的效果，導(dǎo)致不愿投入或互相推諉的情況。

2、未建立起一體化的領(lǐng)導(dǎo)工作體制。當(dāng)前廣州、佛山、肇慶的少數(shù)民族流動人口管理服務(wù)工作，仍是各自為政，未建立起統(tǒng)一、有效的協(xié)調(diào)機制。在人口流動越來越頻繁的情況下，這種領(lǐng)導(dǎo)工作體制已經(jīng)不能滿足“廣佛肇一體化”的發(fā)展需求了。即使是同一市內(nèi)部，不同部門之間，也不同程度地存在體制上的條塊分割情況，部門之間缺乏足夠的協(xié)調(diào)配合，難以形成統(tǒng)籌管理服務(wù)的合力。

三、構(gòu)建廣佛肇少數(shù)民族流動人口管理服務(wù)聯(lián)動機制的路徑選擇

少數(shù)民族流動人口的管理服務(wù)是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一項重要工作，是落實黨的民族政策的具體體現(xiàn)。在“廣佛肇一體化”發(fā)展的情境下，應(yīng)立足區(qū)域?qū)嶋H，著眼“廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈”發(fā)展大局，解放思想，敢破善立，突破既有的體制束縛，構(gòu)建起一體化的聯(lián)動機制，推進(jìn)少數(shù)民族流動人口的有效管理和優(yōu)質(zhì)服務(wù)工作。

（一）制定一體化的少數(shù)民族流動人口管理服務(wù)法規(guī)

長期以來，廣州、佛山、肇慶的城市民族工作基本上根據(jù)《城市民族工作條例》開展。1993年國務(wù)院批準(zhǔn)頒布的《城市民族工作條例》規(guī)定，“城市人民政府應(yīng)當(dāng)加強對少數(shù)民族流動人員的教育和管理，保護(hù)其合法權(quán)益。少數(shù)民族流動人員應(yīng)當(dāng)自覺遵守國家的法律、法規(guī)，服從當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)部門的管理?！薄冻鞘忻褡骞ぷ鳁l例》在指導(dǎo)開展城市民族工作方面發(fā)揮了重要的作用，但總體而言線條較粗，缺乏具體的操作辦法。和龐大的少數(shù)民族流動人口群體相比，管理服務(wù)的法規(guī)建設(shè)顯得略為薄弱。實際工作中出現(xiàn)少數(shù)民族流動人口管理服務(wù)問題，很多時候卻沒有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆梢罁?jù)，工作很難開展。在新的形勢下，應(yīng)當(dāng)制定一些更具體、更具操作性的地方性法規(guī)。

“廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈”肩負(fù)著科學(xué)發(fā)展先行先試、努力成為珠三角一體化示范區(qū)的歷史使命。在少數(shù)民族流動人口管理服務(wù)方面，也應(yīng)當(dāng)先行一步，將完善少數(shù)民族流動人口進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商、管理、服務(wù)等方面納入法制化軌道，制定少數(shù)民族流動人口管理服務(wù)的地方性法規(guī)。通過法律的形式，明確少數(shù)民族流動人口管理服務(wù)的主體及其職權(quán)與責(zé)任、工作內(nèi)容、工作程序等。如制訂《廣佛肇少數(shù)民族流動人口管理服務(wù)辦法》，一方面可保證區(qū)域內(nèi)少數(shù)民族流動人口管理服務(wù)工作有法可依，依法行政；另一方面也可充分保障區(qū)域內(nèi)少數(shù)民族流動人口的合法權(quán)益。

（二）建立一體化的少數(shù)民族流動人口管理服務(wù)體制

一體化的體制對于少數(shù)民族流動人口聯(lián)動管理服務(wù)具有重要的意義，決定著聯(lián)動管理服務(wù)的暢順運行。要做到以下兩點：

1、建立一體化的財政預(yù)算體制。少數(shù)民族流動人口的管理服務(wù)是一個龐大的系統(tǒng)性工程，需要有穩(wěn)定的財政投入保障。在“廣佛肇一體化”的發(fā)展上，需要建立一體化的財政預(yù)算體制，來統(tǒng)籌解決各自為政情況下少數(shù)民族人口在區(qū)域內(nèi)自由頻繁流動導(dǎo)致的管理服務(wù)不到位問題。

2、建立一體化的領(lǐng)導(dǎo)工作體制。應(yīng)本著“溝通協(xié)作、信息共享、相互配合、共同管理”的宗旨，盡快建立權(quán)責(zé)一致、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的一體化的少數(shù)民族流動人口管理服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)工作體制?？沙闪⑸贁?shù)民族流動人口管理服務(wù)聯(lián)席會議。聯(lián)席會議由三市民族工作部門牽頭并負(fù)責(zé)召集，三市公安、民政、教育、計生、工商、稅務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、人力資源與社會保障、城市管理等有關(guān)職能部門共同參與。聯(lián)席會議下設(shè)辦公室，組織開展少數(shù)民族流動人口管理服務(wù)的日常工作。同時，設(shè)立少數(shù)民族流動人員管理服務(wù)的專門機構(gòu)，負(fù)責(zé)少數(shù)民族流動人口的管理服務(wù)，特別是在就業(yè)、子女上學(xué)、權(quán)益保障等服務(wù)方面給予協(xié)調(diào)和幫助。

（三）建立資源共享的少數(shù)民族流動人口動態(tài)信息數(shù)據(jù)平臺

廣佛肇少數(shù)民族流動人口規(guī)模大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、流動性大。為保障三市有關(guān)部門之間信息的暢順溝通，有必要建立資源共享的少數(shù)民族流動人口動態(tài)信息數(shù)據(jù)庫。

1、建立少數(shù)民族流動人口信息采集制度?？稍谏贁?shù)民族流動人口較多的社區(qū)、企業(yè)，在完善少數(shù)民族流動人口管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，定期采集并及時掌握各轄區(qū)范圍內(nèi)的少數(shù)民族流動人口信息。信息采集實行責(zé)任制度，分區(qū)負(fù)責(zé)，明確到人。由有關(guān)社區(qū)的居委會干部定期巡查轄區(qū)出租屋，登記相關(guān)信息；有關(guān)企業(yè)定期報送少數(shù)民族流動人口信息。當(dāng)務(wù)之急是開展對區(qū)域內(nèi)少數(shù)民族流動人口的專項調(diào)查，摸清少數(shù)民族流動人口的民族構(gòu)成、文化素質(zhì)、性別年齡、居住狀況、子女教育、經(jīng)濟(jì)收入、就業(yè)崗位等重要信息，為聯(lián)動管理服務(wù)打下良好的基礎(chǔ)。

2、建立資源共享的信息數(shù)據(jù)庫。廣佛肇少數(shù)民族流動人口信息數(shù)據(jù)庫實現(xiàn)了一體化環(huán)境下三市少數(shù)民族流動人口信息的數(shù)據(jù)整合，可以為三市政府部門提供全方位的信息和科學(xué)決策支持，是推進(jìn)少數(shù)民族流動人口聯(lián)動管理服務(wù)并提高管理服務(wù)有效性的重要平臺。少數(shù)民族流動人口信息數(shù)據(jù)庫的結(jié)構(gòu)包括兩層：一是數(shù)據(jù)庫本身，供三市民族工作及有關(guān)職能部門共享；二是信息錄入終端，供有關(guān)人員錄入并上傳信息之用。應(yīng)盡快開發(fā)運用少數(shù)民族流動人口信息管理軟件，延伸到各個信息采集終端。由工作人員將采集而來的少數(shù)民族流動人口信息錄入管理軟件終端，上傳到三市共享的少數(shù)民族流動人口信息數(shù)據(jù)庫，并根據(jù)現(xiàn)實情況的變化進(jìn)行定期同步更新。

民族問題無小事。少數(shù)民族流動人口的管理服務(wù)問題，關(guān)系到民族團(tuán)結(jié)的大局，關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定，關(guān)系到改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行，關(guān)系到“廣佛肇一體化”的健康發(fā)展?！皬V佛肇經(jīng)濟(jì)圈”在重點加強經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域合作和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互補優(yōu)化升級的同時，也應(yīng)當(dāng)將少數(shù)民族流動人口的管理服務(wù)統(tǒng)籌到一體化發(fā)展的高度。廣佛肇少數(shù)民族流動人口聯(lián)動管理服務(wù)機制的構(gòu)建是一項全新的系統(tǒng)性探索，期間必然會遇到一些困難，需要在三市有關(guān)部門的對接配合下協(xié)同推進(jìn)。

[1]嚴(yán)利.廣佛肇三城同攜手一體化發(fā)展譜新篇[N].廣州日報，20109—6—18(A1).

[2]胡錦濤.在國務(wù)院第五次全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會上的講話[N].中國民族報，2009—9—30(A01—02).

[3]羅樺琳.加強少數(shù)民族優(yōu)化管理，提供少數(shù)民族優(yōu)質(zhì)服務(wù)[N].廣州日報，2010—4—20(A4).

[4]尹保山.佛山少數(shù)民族人口已近30萬[N].佛山日報，2010—7—8(A01).

[5]廖艷琴.肇慶現(xiàn)有2萬多少數(shù)民族群眾[N].西江日報，2010—7—22(A1).