世界銀行貸款用于中國鐵路項(xiàng)目招標(biāo)采購的實(shí)踐與思考

張艷芳

(鐵道部 利用外資和引進(jìn)技術(shù)中心，北京 100844)

世界銀行是向全世界發(fā)展中國家提供金融和技術(shù)援助的重要機(jī)構(gòu)，向發(fā)展中國家提供低息貸款和贈(zèng)款，用于公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，通過提供資源、共享知識(shí)、建立能力促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。1984年世界銀行貸款第一次用于中國鐵路，主要投資于中西部及東北地區(qū)的新線建設(shè)和電氣化改造。近年來，浙贛線電氣化改造、六沾線增建二線、石武客運(yùn)專線、新建南廣鐵路等項(xiàng)目使用了世界銀行貸款。世界銀行貸款利率為6個(gè)月倫敦同業(yè)銀行拆借利率 (LIBOR) 與可變利差之和，貸款期限為 20～25 年左右，對促進(jìn)中國鐵路的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

1 世界銀行貸款項(xiàng)目的管理

世界銀行貸款項(xiàng)目管理的法律文件包括：世界銀行社會(huì)保障政策以及采購指南；我國的項(xiàng)目法律文件包括：《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》、《關(guān)于國際金融組織和外國政府貸款投資項(xiàng)目管理暫行辦法》（國家發(fā)展和改革委員會(huì)[2005] 28號(hào)令）、《國際金融組織和外國政府貸款贈(zèng)款管理辦法》（財(cái)政部[2006]第38 號(hào)令）、《機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法》（商務(wù)部令[2004]第13 號(hào)），以及鐵路行業(yè)的規(guī)章和規(guī)定。

（1）項(xiàng)目選擇 (立項(xiàng))。鐵道部每年2月底前向國家有關(guān)部門報(bào)送世界銀行下一個(gè)財(cái)政年度的貸款備選項(xiàng)目 (世界銀行的財(cái)政年度為每年的7月1日至次年的6月 30 日)，國家有關(guān)部門5月份左右與世界銀行進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃磋商，并于8月份報(bào)國務(wù)院審批。國務(wù)院批復(fù)后，世界銀行開展項(xiàng)目前期工作。鐵路項(xiàng)目的選取是以《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》(2008年調(diào)整) 為依據(jù)，符合世界銀行和國家有關(guān)政策的規(guī)定，具體以東北和西部地區(qū)鐵路線路建設(shè)以及引進(jìn)鐵路的技術(shù)裝備為主。對納入貸款規(guī)劃的項(xiàng)目，世界銀行要開展項(xiàng)目評(píng)估，包括經(jīng)濟(jì)預(yù)測、社會(huì)保障評(píng)估，編制移民安置行動(dòng)計(jì)劃、環(huán)境管理計(jì)劃、少數(shù)民族發(fā)展計(jì)劃等保障計(jì)劃，這些計(jì)劃需要在新建鐵路所經(jīng)過的地方政府網(wǎng)站披露，項(xiàng)目評(píng)估文件在世界銀行網(wǎng)站上進(jìn)行信息披露。

（2）貸款協(xié)定簽訂。世界銀行評(píng)估完成并通過董事會(huì)決策，對國內(nèi)項(xiàng)目可行性研究審批通過后，財(cái)政部組織與世界銀行進(jìn)行貸款協(xié)議的談判，主要內(nèi)容包括：貸款額度、利率、還款計(jì)劃、項(xiàng)目執(zhí)行單位、借款人、生效日期。另外，還有項(xiàng)目說明、項(xiàng)目執(zhí)行、分期還款時(shí)間表3個(gè)附件。世界銀行項(xiàng)目官員組織談判，協(xié)議主要內(nèi)容由世界銀行法律部門主導(dǎo)。國內(nèi)財(cái)政部作為借款人組織談判，項(xiàng)目執(zhí)行單位參加。

（3）貨物的招標(biāo)采購。世界銀行貸款項(xiàng)目的采購主要依據(jù)世界銀行貸款采購指南，并提供招標(biāo)文件范本。在商務(wù)部 13 號(hào)令中規(guī)定：機(jī)電產(chǎn)品的采購，國際金融組織有規(guī)定的從其規(guī)定，沒有規(guī)定的按照國內(nèi)法律法規(guī)執(zhí)行。鐵路項(xiàng)目一般都是國際競爭性招標(biāo)，采購過程包括標(biāo)書編制、標(biāo)書審查、招標(biāo)評(píng)標(biāo)、合同簽訂。世界銀行需要對采購程序、招標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)、授標(biāo)建議以及合同進(jìn)行審查，按照標(biāo)的大小分級(jí)審批，北京辦事處、東亞太平洋地區(qū)局、華盛頓總部對不同的標(biāo)的額審查以上內(nèi)容，每一步都需要世界銀行對上一步驟持不反對意見方可開展工作。世界銀行全程監(jiān)督審查采購過程，中標(biāo)條件是投標(biāo)人要實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件的要求，同時(shí)評(píng)標(biāo)價(jià)格最低。在基建項(xiàng)目設(shè)備采購標(biāo)書的編制過程中，委托國際招標(biāo)代理公司完成商務(wù)部分，委托鐵路勘察設(shè)計(jì)院完成技術(shù)部分。鐵道部有關(guān)部門對標(biāo)書進(jìn)行審查后，將標(biāo)書文件報(bào)商務(wù)部審查。商務(wù)部審查通過后再報(bào)世界銀行審查，在商務(wù)部網(wǎng)站公示評(píng)標(biāo)結(jié)果，接受投標(biāo)人的質(zhì)疑，同時(shí)世界銀行也同樣接受投標(biāo)人對招標(biāo)結(jié)果的質(zhì)疑。由此可見，使用世界銀行貸款采購的鐵路設(shè)備受到國內(nèi)有關(guān)部門和世界銀行的雙重審查監(jiān)督，以保證采購過程公正、公平、公開。近年來，世界銀行貸款的鐵路項(xiàng)目采購絕大部分都是國內(nèi)企業(yè)中標(biāo)，這符合世界銀行對促進(jìn)借款國制造業(yè)發(fā)展的政策。

（4）項(xiàng)目執(zhí)行。在項(xiàng)目建設(shè)期間每半年向世界銀行提交一份項(xiàng)目進(jìn)展報(bào)告，其中要對項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)測和評(píng)價(jià)。世界銀行鐵路項(xiàng)目組每年對正在實(shí)施的項(xiàng)目選擇性地進(jìn)行現(xiàn)場檢查，依據(jù)世界銀行支付指南規(guī)定直接向供貨商支付合同款項(xiàng)。同時(shí)，世界銀行委托國家審計(jì)署每年對貸款項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)。

（5）績效評(píng)價(jià)。從投資項(xiàng)目管理角度，績效評(píng)價(jià)是項(xiàng)目管理的發(fā)展方向。世界銀行對投入運(yùn)營的項(xiàng)目運(yùn)用績效理論開展績效評(píng)價(jià)，目前已經(jīng)對浙贛線電氣化改造項(xiàng)目進(jìn)行了績效評(píng)價(jià)，根據(jù)客貨列車開行對數(shù)及運(yùn)量數(shù)據(jù)，將運(yùn)營效益與投資初期的預(yù)測目標(biāo)進(jìn)行對比，運(yùn)用科學(xué)的評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行投資效益評(píng)價(jià)。

2 世界銀行貸款項(xiàng)目采購與國內(nèi)資金項(xiàng)目采購分析

世界銀行貸款項(xiàng)目資金來源于世界銀行，國內(nèi)項(xiàng)目資金 (以下簡稱內(nèi)資) 主要來源于鐵路建設(shè)基金、國內(nèi)銀行貸款。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，招標(biāo)采購成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中最主要的采購方式，招標(biāo)的特點(diǎn)是公平、公正、公開，將采購活動(dòng)置于透明的環(huán)境之中，通過市場競爭，以最低或較低的價(jià)格獲得最優(yōu)的貨物。

世界銀行貸款及內(nèi)資項(xiàng)目采購遵循一定的采購原則，通過邀約方式進(jìn)行采購。世界銀行貸款的工程、貨物招標(biāo)遵循世界銀行的各項(xiàng)規(guī)定，與內(nèi)資國際招標(biāo)的理念和程序存在不同方面，主要分析如下。

（1）適用法律法規(guī)。內(nèi)資國際招標(biāo)適用的法律法規(guī)是《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》、商務(wù)部13號(hào)令。世界銀行貸款項(xiàng)目國際招標(biāo)既要適用以上法律法規(guī)，也要符合世界銀行的采購指南。在兩者有沖突的情況下，根據(jù)商務(wù)部 13 號(hào)令規(guī)定：如果貸款方、資金提供方對招標(biāo)投標(biāo)的具體條件和程序有不同規(guī)定的，可以適用其規(guī)定，但違背中華人民共和國的國家安全和社會(huì)公共利益的除外。即只要不違背中華人民共和國的國家安全和社會(huì)公共利益，所有招標(biāo)活動(dòng)都要服從世界銀行采購指南的規(guī)定。

（2）招標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。內(nèi)資國際招標(biāo)的監(jiān)管部門是國家行政主管部門商務(wù)部；世界銀行貸款項(xiàng)目的國際招標(biāo)受商務(wù)部和世界銀行的雙重監(jiān)管，所有招標(biāo)活動(dòng)須先獲得商務(wù)部的批準(zhǔn)后方可報(bào)世界銀行審查。

（3）項(xiàng)目采購公示。內(nèi)資國際招標(biāo)通常需要在中國國際招標(biāo)網(wǎng)上完成招標(biāo)項(xiàng)目建檔、招標(biāo)文件備案、招標(biāo)公告發(fā)布、評(píng)審專家抽取、評(píng)標(biāo)結(jié)果公示、質(zhì)疑處理等程序；世界銀行貸款項(xiàng)目國際招標(biāo)時(shí)，除完成以上程序外，招標(biāo)公告及中標(biāo)結(jié)果均需在線刊登在聯(lián)合國發(fā)展商業(yè)報(bào)和發(fā)展門戶網(wǎng)站上，同時(shí)還需在英文報(bào)紙《中國日報(bào)》上刊登。從發(fā)布招標(biāo)文件到開標(biāo)內(nèi)資不得少于 20 天，世界銀行不得少于 42 天。

（4）廢標(biāo)的規(guī)定。商務(wù)部 13 號(hào)令中要求招標(biāo)文件中的重要商務(wù)和技術(shù)條款要加注星號(hào)，并注明若不滿足任何一條帶星號(hào)的條款將導(dǎo)致廢標(biāo)；如果投標(biāo)文件未按照要求逐頁簽字將導(dǎo)致廢標(biāo)。世界銀行沒有以上兩方面的規(guī)定，招標(biāo)文件不設(shè)置星號(hào)條款，不逐頁小簽不構(gòu)成廢標(biāo)理由。

另外，在投標(biāo)人少于3人、價(jià)格評(píng)審時(shí)出現(xiàn)缺漏項(xiàng)、評(píng)標(biāo)結(jié)果公示和質(zhì)疑等方面，世界銀行貸款項(xiàng)目采購與內(nèi)資項(xiàng)目采購也有不同的規(guī)定。

3 世界銀行貸款項(xiàng)目采購管理

（1）管理規(guī)范化和制度化。世界銀行內(nèi)部有一套工作流程，對外有很詳細(xì)的政策指南，包括采購指南、招標(biāo)文件范本、支付手冊、審計(jì)指南、移民決策評(píng)估指南、非自愿移民政策、生物多樣性與環(huán)境評(píng)價(jià)工具箱、世界銀行貸款工具等。這些政策指南非常具體，可操作性強(qiáng)。在項(xiàng)目管理中必須遵循這些政策。

（2）實(shí)施有效監(jiān)督。過程控制結(jié)果，真正做到有效監(jiān)管。世界銀行貸款項(xiàng)目招標(biāo)管理從項(xiàng)目的立項(xiàng)決策開始就納入項(xiàng)目管理，通過對項(xiàng)目進(jìn)程中每個(gè)環(huán)節(jié)的審查，把項(xiàng)目的每一階段控制在世界銀行的監(jiān)督之下，很好地執(zhí)行有關(guān)規(guī)定和制度。項(xiàng)目管理部門、采購部門、財(cái)務(wù)部門、法律部門、反腐敗部門各司其職、相互牽制、職權(quán)明確。項(xiàng)目管理人員 5～7 年輪崗一次。反腐敗部門開展獨(dú)立調(diào)查，對圍標(biāo)串標(biāo)嫌疑開展調(diào)查。世界銀行還委托國家審計(jì)署每年對正在實(shí)施的項(xiàng)目審計(jì)一次，保證項(xiàng)目管理規(guī)范和資金安全。

（3）合同支付方式。世界銀行采取將合同款項(xiàng)直接匯至供貨商賬戶的支付方式，或者通過國內(nèi)銀行開立的周轉(zhuǎn)金專戶進(jìn)行支付。鐵路項(xiàng)目合同大部分采取直接支付方式。直接支付是最簡單和最可靠的支付方式，只要符合合同付款條件，合同款項(xiàng)從世界銀行賬戶直接轉(zhuǎn)到供貨商的銀行賬戶中，不產(chǎn)生銀行手續(xù)費(fèi)用，也不存在拖欠貨款問題。這樣，既降低資金成本又保證資金安全。

4 進(jìn)一步做好世界銀行貸款項(xiàng)目采購的建議

（1）創(chuàng)新合作方式。隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的強(qiáng)大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，世界銀行貸款在我國鐵路項(xiàng)目的實(shí)施管理方面應(yīng)該轉(zhuǎn)向“以我為主，為我所用”的方向，并與其他國家共享發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和成果。

（2）提高參與度。隨著我國在世界銀行投票權(quán)增加，應(yīng)爭取在國際組織中的話語權(quán)，參與制定世界銀行有關(guān)方面的政策，維護(hù)我國的利益。另外，國家有關(guān)部門要積極推薦中國專家參與項(xiàng)目管理。

（3）提高工作效率。世界銀行要進(jìn)一步提高工作效率，適應(yīng)中國鐵路的快速發(fā)展。應(yīng)簡化項(xiàng)目前期評(píng)估程序，提高效率，降低成本，建議直接使用國內(nèi)的評(píng)估資料。對鐵路項(xiàng)目采購應(yīng)組成固定的審批小組，縮短標(biāo)書、評(píng)標(biāo)報(bào)告的審查時(shí)間，保證鐵路建設(shè)需要。

（4）提高采購代理公司能力。采購代理公司的能力要不斷提高，要加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，項(xiàng)目人員不得隨意變更，有些項(xiàng)目世界銀行審批較慢的原因之一是代理公司的工作質(zhì)量不高。要熟悉世界銀行和國內(nèi)的招標(biāo)采購規(guī)定，對招標(biāo)采購過程中出現(xiàn)的問題要提出妥善的處理意見，提高對外談判水平，維護(hù)鐵路利益。

（5）專家管理。世界銀行貸款采購評(píng)標(biāo)專家是從國內(nèi)的專家?guī)斐槿〉?，目前面臨著專家年齡老化，以及責(zé)任難以明確的問題。因此，對專家要建立選取淘汰機(jī)制，定期更新專家?guī)烀麊?，保證評(píng)標(biāo)專家的獨(dú)立性和評(píng)標(biāo)結(jié)果的公平性。

（6）質(zhì)疑處理。按照有關(guān)規(guī)定，投標(biāo)人對評(píng)標(biāo)結(jié)果有異議，可以提出質(zhì)疑。在實(shí)踐中，有的投標(biāo)人能正確使用這一權(quán)力，而有的投標(biāo)人卻是惡意質(zhì)疑，影響了供貨時(shí)間。有關(guān)部門對質(zhì)疑不成立的投標(biāo)人應(yīng)建立檔案并進(jìn)行公示，法律上對惡意質(zhì)疑的投標(biāo)人應(yīng)有所處罰，以規(guī)范投標(biāo)人質(zhì)疑行為。

5 結(jié)束語

世界銀行貸款項(xiàng)目采購依照經(jīng)濟(jì)性、效率性、競爭性、透明性的原則，加強(qiáng)與世界銀行、國家主管部門、鐵道部有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，認(rèn)真編制標(biāo)書文件，堅(jiān)持程序管理。只有這樣才能很好地完成采購計(jì)劃，保證采購的廉潔高效，為鐵路建設(shè)提供價(jià)格合理、質(zhì)量良好的設(shè)備。