論農(nóng)村房屋買賣的困境與出路

牛建平

(天津城市建設(shè)學(xué)院 a. 社會科學(xué)部；b. 天津市普通高校人文社科重點研究基地，天津 300384)

1 農(nóng)村房屋買賣的法律定位沖突

近年來我國城市化進(jìn)程不斷加快，城市擴(kuò)張和小城鎮(zhèn)的建設(shè)使城郊和城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村房屋身價陡增，農(nóng)村房地產(chǎn)市場因此活躍，相應(yīng)的糾紛也較多.最典型的案例是北京宋莊“畫家村”案件，該糾紛產(chǎn)生的根本原因是因農(nóng)村房屋價值的增長，賣掉房屋的農(nóng)民對已經(jīng)履行完畢的合同反悔，利用法律手段打起維權(quán)官司，要求法院確認(rèn)其與市民簽定的房屋買賣合同無效.人民法院作出終審判決，支持了原告的訴訟請求，判決雙方簽署的房屋買賣協(xié)議無效，被告向原告返還房屋，原告向被告支付原房的房款.這起案件是農(nóng)村房屋買賣糾紛的一個典型縮影.

目前很多農(nóng)村房屋買賣糾紛都與此類似，而法院的判決也與上述的判決基本雷同，筆者認(rèn)為，出現(xiàn)上述情況的原因是現(xiàn)行相關(guān)的法律法規(guī)缺乏明確系統(tǒng)的規(guī)定，對農(nóng)村房屋買賣的定位非常模糊.

目前的法律體系中涉及到房地產(chǎn)的部門法主要有《城市房地產(chǎn)管理法》和《城市規(guī)劃法》等，這些法律都是用來系統(tǒng)地闡述城市房屋所有權(quán)的問題，沒有涉及到農(nóng)村房屋.根據(jù)我國傳統(tǒng)的不動產(chǎn)“房地一體”的關(guān)聯(lián)性理論，農(nóng)村的房屋是建造在農(nóng)村宅基地之上的，因此農(nóng)村房屋的流轉(zhuǎn)必然受到土地流轉(zhuǎn)的限制.我國有關(guān)農(nóng)民宅基地的法律法規(guī)也只是零星的散落在《民法通則》、《物權(quán)法》、《土地管理法》和《村民委員會組織法》等法律法規(guī)中.與此同時，對散落在上述幾部法中的關(guān)于農(nóng)村宅基地問題的法條也出現(xiàn)了沖突.

(1) 《土地管理法》內(nèi)部沖突.根據(jù)《土地管理法》第63條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè).但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”.根據(jù)該條款，只有在“符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的”情況下，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)才可以轉(zhuǎn)讓，因此可以認(rèn)定農(nóng)民不能處分自己的房屋.然而在《土地管理法》第 62條第 4款規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”，依據(jù)該條款規(guī)定，法律又有允許農(nóng)民買賣自己房屋之意.

(2) 同位法的沖突.《物權(quán)法》第155條規(guī)定“已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或消滅時，應(yīng)及時辦理變更登記或注銷登記手續(xù)”.該條款也表明了農(nóng)村宅基地及房屋是可以轉(zhuǎn)讓的，而《土地管理法》第63條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”.該條款認(rèn)定農(nóng)民不能處分自己的房屋.

(3) 行政規(guī)章與司法解釋之間的沖突.國務(wù)院辦公廳1999年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁土地炒賣的通知》第2條第2款：“農(nóng)村的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民在農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得違法為建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證.”為了進(jìn)一步確定農(nóng)村房屋買賣的違法性，國土資源部于2004年11月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》(以下稱《意見》)中規(guī)定“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”.

從這些規(guī)定中似乎可以看出城鎮(zhèn)居民購置農(nóng)村住宅是違法的.然而最高人民法院于 1992年 7月 9日對《關(guān)于范懷素郭明華房屋買賣糾紛一案的請示報告》的批復(fù)中確認(rèn)了宅基地上的房屋轉(zhuǎn)讓的原則，該批復(fù)的內(nèi)容如下：“房屋買賣系要式法律行為，農(nóng)村的房屋買賣也應(yīng)具備雙方簽訂書面契約、中人證明、按約定交付房款以及管理房屋的要件；要求辦理契稅或過戶手續(xù)的地方，還應(yīng)依法辦理該項手續(xù)后，方能認(rèn)定買賣有效.”由此可見最高人民法院認(rèn)定農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓合同是有效的.

從上述的三種沖突可以看出，我國的法律法規(guī)對于農(nóng)村房屋的處分權(quán)出現(xiàn)了相互矛盾的規(guī)定.從法律的效力上看，《物權(quán)法》和《土地管理法》屬于基本法，是上位法，《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁土地炒賣的通知》和《意見》是行政規(guī)章，屬于國務(wù)院的下屬部門作出的規(guī)章，是下位法，而法官無論援引何種法，甚至援引同一部法律《土地管理法》的不同條文，也會作出截然不同的判決結(jié)果.這就將農(nóng)村房屋買賣是否合法，即農(nóng)民對自有房屋是否具有處分權(quán)，置于困境，從而導(dǎo)致司法實踐中農(nóng)村房屋不能置于房屋買賣的二級市場.

2 農(nóng)村房屋買賣的困境之辯及路徑選擇

2.1 困境之辯

在農(nóng)村房屋及宅基地使用權(quán)能否轉(zhuǎn)讓的問題上，學(xué)術(shù)界主要存在三種觀點.

(1)“無效說”. 該學(xué)說以我國學(xué)者孟勤國教授為代表，認(rèn)為農(nóng)村宅基地使用權(quán)屬于不得轉(zhuǎn)移或限制轉(zhuǎn)移的土地使用權(quán)，因此宅基地上的房屋所有權(quán)也不得轉(zhuǎn)移或限制轉(zhuǎn)移.其論證為，農(nóng)村宅基地分配制度有兩個基本含義：一是農(nóng)民有權(quán)基于生存的理由無償取得定量的宅基地.每戶只能分一處宅基地以及每戶用地標(biāo)準(zhǔn)，確保了每戶農(nóng)民都得到一塊棲息地，體現(xiàn)了社會公平，實現(xiàn)了基本的社會保障.二是宅基地必須真正起到使農(nóng)民安居樂業(yè)的作用.宅基地使用權(quán)不得抵押、轉(zhuǎn)讓或被強(qiáng)制執(zhí)行，確保了農(nóng)民不因貧窮而流離失所.這兩個基本含義是不可分離的，因此農(nóng)村房屋及宅基地使用權(quán)是不能買賣的.這是當(dāng)前的主流學(xué)說[1].

(2)“有效說”.該學(xué)說認(rèn)為從法律的角度講，認(rèn)定農(nóng)村房屋買賣無效存在法律障礙.農(nóng)村房屋所有權(quán)是一種對世權(quán)[2]，無論是《物權(quán)法》還是《土地管理法》都未明文禁止宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，甚至《物權(quán)法》155條規(guī)定：“已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅，應(yīng)當(dāng)及時辦理變更登記或者注銷登記.”同時，《合同法》第52條規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的合同無效，而目前我國相關(guān)部門作出的禁止農(nóng)村宅基地買賣的規(guī)定并不屬于法律或行政法規(guī)，有些甚至只是地方出臺的地方規(guī)章，因此不能作為認(rèn)定合同無效的依據(jù).因此根據(jù)民法的精神，“法不禁止即為允許”.法律不禁止村民對其房屋買賣或出租，根據(jù)“地隨房走”的理論，宅基地的使用權(quán)及農(nóng)村房屋買賣是有效的.

(3)“折中說”.我國學(xué)者韓世遠(yuǎn)提出設(shè)立“宅基地法定租賃權(quán)”以解決農(nóng)村房屋的自由流轉(zhuǎn)問題.該學(xué)說認(rèn)為農(nóng)村的房屋和宅基地是兩種不同的權(quán)利，應(yīng)通過物權(quán)法解決房屋的歸屬問題，通過合同法解決宅基地的流轉(zhuǎn)問題，目前農(nóng)村房屋買賣法律困境的最佳解決途徑是借鑒我國臺灣地區(qū)的法定租賃權(quán)的理論[3].臺灣地區(qū)的《民法債權(quán)編》第 425條規(guī)定：“土地及其他土地上之房屋同屬一人所有，而僅將土地或僅將房屋所有權(quán)讓與他人，或?qū)⑼恋丶胺课萃瑫r或先后讓與相異之人時，土地受讓人或房屋受讓人與讓與人間或房屋受讓人與土地受讓人間，推定在房屋的使用期限內(nèi)，有租賃關(guān)系.”農(nóng)村房屋的買受人在取得房屋所有權(quán)的同時，對房屋的宅基地并沒有取得宅基地使用權(quán)，而取得了作為債權(quán)的宅基地的法定租賃權(quán)由法律直接規(guī)定.租賃的標(biāo)的物是宅基地的使用權(quán).在這種法定租賃權(quán)理論下，即使受讓人是集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人，其受讓農(nóng)村房屋后，雖不能享有該集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地使用權(quán)，但與集體經(jīng)濟(jì)組織建立了法定租賃關(guān)系.這種“法定租賃權(quán)”為我國解決農(nóng)村房屋問題提供了參考.

2.2 路徑選擇

上述三種不同的路徑，筆者贊同合同有效論的選擇，原因有以下幾種.

(1) 如前所述，農(nóng)村房屋買賣合同有效，目前從法律層面上不存在障礙.我國規(guī)范農(nóng)村房地產(chǎn)買賣不能僅依靠文件和地方政策的調(diào)整，而必須依靠明確的法律，從目前的《憲法》、《土地法》、《物權(quán)法》來看，農(nóng)民對自己的房屋享有完整的物權(quán)，而限制農(nóng)民對自己房屋的處分權(quán)導(dǎo)致了農(nóng)民的房屋所有權(quán)不是真正意義上的財產(chǎn)所有權(quán)，這顯然是違背憲法的，與我國法治進(jìn)程不一致.

(2) 農(nóng)村房屋買賣合同的有效能夠更好地維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益.農(nóng)村的市場化、城市化是我國農(nóng)村發(fā)展的一個必然趨勢，計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的農(nóng)民宅基地制度已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村城市化和市場化的需要.大量的農(nóng)民融入城市的過程中，首先面臨的是經(jīng)濟(jì)地位的巨大差異，如果限制了宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，從長遠(yuǎn)看不利于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，尤其是許多城市的“城中村”的市民，通過政府征用宅基地，拆遷后從農(nóng)民變?yōu)槭忻?，并獲得了多處房屋，但因為土地性質(zhì)使得他們的房產(chǎn)不能進(jìn)入到二級市場，導(dǎo)致很多人以遠(yuǎn)低于市場的價格將自己的房屋出售.因此從長遠(yuǎn)看，國家以行政法規(guī)、政策等形式剛性限制宅基地的流轉(zhuǎn)是不利于保護(hù)農(nóng)民利益的.

(3) 在實踐中我國很多地區(qū)在用不同的方式變通農(nóng)村房屋的買賣問題.較為典型的是 2005年天津市華明鎮(zhèn)實施的“宅基地?fù)Q房”的措施，這種做法是由天津市政府牽頭，讓農(nóng)民用自己的宅基地置換政府的房屋.即在一個村 90%的農(nóng)民自愿的前提下，農(nóng)民申請與村委會和鎮(zhèn)政府簽訂換房合同，標(biāo)準(zhǔn)是1 m2的農(nóng)村房屋換取1 m2的商品房，華明鎮(zhèn)的農(nóng)民所換取的房屋的土地性質(zhì)屬于國有性質(zhì)，換取的商品房可以在市場上自由買賣[4].可以看出華明鎮(zhèn)用這種方式變通了農(nóng)村房屋的買賣問題，天津市的很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在效仿這種“宅基地?fù)Q房”的模式.

另外，2008年7月湖南推行了“農(nóng)屋新政”，通過登記頒證對農(nóng)民房屋所有權(quán)進(jìn)行法律確認(rèn)，賦予農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民同等的國民待遇，使農(nóng)村房屋可以抵押給銀行，拓寬了農(nóng)民的融資渠道[5].

蘇州市郊區(qū)已進(jìn)行試點，補(bǔ)繳40%的土地出讓金后，農(nóng)村房屋可上市買賣，通過補(bǔ)繳部分土地出讓金，將宅基地性質(zhì)變?yōu)閲型恋?，買受人取得房屋所有權(quán)及國有土地使用權(quán)[6].

這些做法都說明了農(nóng)村房地產(chǎn)市場的活躍程度，符合當(dāng)前我國的形勢，這些措施也都是政府在解決農(nóng)村房屋買賣問題時可以借鑒的方案，因此國家應(yīng)該本著“宜疏而不宜堵”的原則，將農(nóng)村房屋納入我國基本法《合同法》、《民法通則》和《物權(quán)法》等法律保護(hù)的對象中，而不能再將農(nóng)村房屋的糾紛作為另類問題來處理，從而改變現(xiàn)在因“土地使用權(quán)買賣無效，而株連到房屋買賣合同的效力”、“房屋交易合法，土地交易非法”的被動局面，同時也是從根本上保護(hù)了8億農(nóng)民真正的物權(quán)，根本上保障農(nóng)民的利益.

3 結(jié) 語

針對農(nóng)村房屋買賣及宅基地使用權(quán)的問題，目前我國法律規(guī)范少，而且傾向于原則性規(guī)定，操作性低.在司法實踐中，實際調(diào)整該問題的大多為各種各樣的地方性法規(guī)、政府規(guī)章和相關(guān)職能部門的文件，內(nèi)容粗淺，系統(tǒng)性差，而且存在諸多矛盾和沖突，導(dǎo)致了職能部門在處理問題時出現(xiàn)不同的矛盾.因此與結(jié)構(gòu)完善、內(nèi)容豐富的城市房地產(chǎn)立法相比，農(nóng)村房地產(chǎn)立法的這種真空，已經(jīng)明顯難以應(yīng)對當(dāng)前農(nóng)村房屋買賣糾紛增多的現(xiàn)實.因此筆者建議，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)針對農(nóng)村房屋買賣問題盡快出臺相應(yīng)的立法，對不同主體之間的農(nóng)村房屋買賣的效力作出明確的規(guī)定.盡快彌補(bǔ)農(nóng)村房地產(chǎn)立法的空白.從長遠(yuǎn)的角度看，此舉可以活躍農(nóng)村房地產(chǎn)市場，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)正常、有序地運(yùn)行，從而保證交易的安全和穩(wěn)定，也保證了農(nóng)民的利益.

［1］孟勤國. 物權(quán)法開進(jìn)農(nóng)村宅基地交易之辯[J].法學(xué)評論，2005(4)：26-31.

［2］程 嘯.中國抵押制度的理論與實踐[M]. 北京：法律出版社，2002.

［3］韓世遠(yuǎn).宅基地的立法問題——兼析物權(quán)法草案第十三章“宅基地使用權(quán)”[J].政治與法律，2005(5)：26-31.

［4］馬 坤.華明鎮(zhèn)宅基地?fù)Q房復(fù)墾[N].濱海時報，2008-12-22(1).

［5］李 杰.農(nóng)屋新政嘉興市試行農(nóng)村房屋抵押[J].中國農(nóng)村信用合作，2008(4)：24-25.

［6］錢振淵. 農(nóng)村房屋買賣合同效力的認(rèn)定[N].江蘇經(jīng)濟(jì)報，2004-10-20(2).