“兩分兩換”的嘉興模式

■調(diào)研組

開(kāi)展農(nóng)村土地整治，不可避免地要對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)、布局及土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行調(diào)整，但同時(shí)農(nóng)民權(quán)益要得到保護(hù)，這一動(dòng)一靜之間如何把握政策尺度，是個(gè)難題。

在開(kāi)展農(nóng)村土地整治過(guò)程中，如何兼顧“土地要素流動(dòng)”和“農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)”的雙重目標(biāo)？這是地方上面臨的難題。

近年來(lái)，浙江嘉興市探索出“兩分兩換”的農(nóng)村土地綜合整治模式，成效顯著、特色明顯，引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注?！皟煞帧本褪前颜嘏c承包地分開(kāi)，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開(kāi)；“兩換”就是以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換股、換租、增保障，以宅基地?fù)Q錢(qián)、換房、換地方。

試點(diǎn)推進(jìn)“雙結(jié)合”

2008年以來(lái)，嘉興市先后在15個(gè)鎮(zhèn)、街道開(kāi)展試點(diǎn)，涉及區(qū)域總面積598平方公里，農(nóng)戶(hù)8.89萬(wàn)戶(hù)，人口33.8萬(wàn)人，宅基地面積9.09萬(wàn)畝，承包地面積37.85萬(wàn)畝。各試點(diǎn)鎮(zhèn)因地制宜選擇推進(jìn)模式，形成了“兩分兩換”、“兩分一換一流轉(zhuǎn)”等多種模式。

在推進(jìn)模式上，可以是整村搬遷型，也可以是零星集聚型；可以同步推進(jìn)型，即“兩分兩換”同步推進(jìn)，也可以是分步推進(jìn)型，即先“一分一換”，再穩(wěn)步開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)。在安置方式上，可選擇市鎮(zhèn)投資開(kāi)發(fā)公司統(tǒng)一設(shè)計(jì)建造的公寓房和聯(lián)體式住宅，也可以在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上自建聯(lián)體公寓房和聯(lián)體排屋。

在具體操作中，嘉興市把承包土地流轉(zhuǎn)與促進(jìn)發(fā)展現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)和高效農(nóng)業(yè)結(jié)合起來(lái)，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。對(duì)以租賃或入股形式長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)的，土地流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶(hù)所有。對(duì)自愿全部放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，符合有關(guān)條件的，可按不同情況參加相應(yīng)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

同時(shí)，把宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住房與宅基地的聯(lián)合整治結(jié)合起來(lái)，采用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤辦法，集聚建設(shè)用地資源，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，加快現(xiàn)代新市鎮(zhèn)建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)。

對(duì)放棄宅基地進(jìn)入城鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)商品房的農(nóng)戶(hù)，政府對(duì)原住房直接給予貨幣補(bǔ)貼。置換搬遷安置房的農(nóng)戶(hù)，按面積實(shí)行房屋補(bǔ)償，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)后置換給農(nóng)戶(hù)農(nóng)戶(hù)也可以到統(tǒng)一規(guī)劃的新社區(qū)自建換一個(gè)地方。

農(nóng)民入住城鎮(zhèn)集聚社區(qū)后，要與村簽訂原宅基地交回的協(xié)議，不再享受申請(qǐng)、使用農(nóng)村宅基地的權(quán)利。同時(shí)，原則上將戶(hù)籍關(guān)系遷入社區(qū)管理，享有城鎮(zhèn)居民的同等權(quán)利，并繼續(xù)享有原村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益。

通過(guò)土地整治，嘉興將全市858個(gè)行政村集聚到55個(gè)新市鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)和452個(gè)城鄉(xiāng)一體新社區(qū)，村莊布點(diǎn)大大減少人口集聚度顯著提高。試點(diǎn)鎮(zhèn)內(nèi)人口集聚度已達(dá)到50%以上。

在調(diào)整布局的同時(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地的節(jié)約集約水平有了較大提高，聯(lián)排自建式住房節(jié)約用地約為25%。通過(guò)宅基地置換，13個(gè)試點(diǎn)單位的土地節(jié)約率都在50%以上，僅一期實(shí)施至少可節(jié)約土地4830畝。

通過(guò)“兩分兩換”，嘉興市已立項(xiàng)建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目125個(gè)，復(fù)墾面積8670畝，其中宅基地7650畝，新增耕地面積8520畝；立項(xiàng)土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目81個(gè)，開(kāi)發(fā)面積12495畝，新增耕地面積11415畝，保障了全市耕地占補(bǔ)平衡。

試點(diǎn)置換安置房均采取政府主導(dǎo)開(kāi)發(fā)建設(shè)，不僅實(shí)行了政策支持和規(guī)費(fèi)減免，降低了置換成本，而且以公寓房安置的房產(chǎn)具有土地證、房產(chǎn)證，可以進(jìn)入房產(chǎn)市場(chǎng)，使農(nóng)民財(cái)產(chǎn)得到了保值升值。

以姚莊鎮(zhèn)的試點(diǎn)為例，每戶(hù)農(nóng)戶(hù)住宅置換前平均評(píng)估價(jià)為18.1萬(wàn)元左右，農(nóng)戶(hù)自己只需出1萬(wàn)元左右，可置換面積180平方米左右的二套鎮(zhèn)公寓房。按去年該鎮(zhèn)房產(chǎn)平均價(jià)每平方米2800元計(jì)算，農(nóng)戶(hù)置換后的公寓房市值約50萬(wàn)元，相當(dāng)于增值30萬(wàn)元。

此外，一些試點(diǎn)鎮(zhèn)結(jié)合工業(yè)功能區(qū)和市鎮(zhèn)商貿(mào)區(qū)建設(shè)，為農(nóng)戶(hù)安排了相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)和商業(yè)用房，加上每畝每年在600元以上的土地流轉(zhuǎn)收益，搬遷農(nóng)戶(hù)可以獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入。因此，這項(xiàng)工作得到了廣大農(nóng)戶(hù)的普遍認(rèn)可和支持，參與熱情很高。

“十改聯(lián)動(dòng)”

作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試點(diǎn)城市，嘉興以“兩分兩換”為突破口，把農(nóng)村土地制度改革與規(guī)劃管理制度、城鄉(xiāng)就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、戶(hù)籍管理制度、涉農(nóng)工作管理體制、村鎮(zhèn)建設(shè)管理體制、農(nóng)村金融體制、公共服務(wù)均等化體制等改革結(jié)合起來(lái)。

“十改”聯(lián)動(dòng)，形成合力，為土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)造良好環(huán)境、提供必要條件，這是嘉興農(nóng)村土地整治取得成功的關(guān)鍵所在。

“兩分兩換”試點(diǎn)的另一個(gè)關(guān)鍵是錢(qián)從哪里來(lái)，嘉興采取的是多渠道籌集資金，分步驟分階段推進(jìn)。

一是財(cái)政注資，信貸支持，解決項(xiàng)目啟動(dòng)資金問(wèn)題。二是開(kāi)展招商引資，吸引社會(huì)資金投入。三是按照“資金性質(zhì)不變、管理渠道不變、統(tǒng)籌使用、各司其職、形成合力、各記其功”的思路，各類(lèi)涉地、涉農(nóng)資金整合起來(lái)集中使用。四是堅(jiān)持成熟一片推進(jìn)一片、復(fù)耕一片出讓一片，以收抵支，滾動(dòng)開(kāi)發(fā)。五是探索集聚點(diǎn)內(nèi)安排部分商品房、商業(yè)用房、物業(yè)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)，以增加土地出讓收益，確保資金平衡。

農(nóng)村土地整治的資金投入是個(gè)難點(diǎn)。如何在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中達(dá)到收支平衡，建立怎樣的利益共享機(jī)制才能使農(nóng)村土地整治持續(xù)健康進(jìn)行，需要認(rèn)真研究思考。

嘉興試點(diǎn)的資金，主要是通過(guò)節(jié)余指標(biāo)用于第三產(chǎn)業(yè)的土地出讓金來(lái)平衡。通過(guò)“兩分兩換”，農(nóng)民以不太大的代價(jià)獲得了新社區(qū)的住房，房屋資產(chǎn)價(jià)值、生活質(zhì)量有了明顯提高，同時(shí)其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收益及原集體資產(chǎn)收益也基本沒(méi)有受到影響。當(dāng)然其損失也是有的，大部分農(nóng)戶(hù)住房占地面積有所縮小。

如何把握政策尺度

嘉興市試行“兩分兩換”推進(jìn)農(nóng)村土地整治，取得了明顯的成效，為我們提供了一個(gè)沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的成功案例。我們可以從中獲得一些有益的啟示。

開(kāi)展農(nóng)村土地整治、特別是村莊撤并，涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)民生活方式的改變，涉及農(nóng)戶(hù)兩項(xiàng)最基本土地權(quán)益，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的調(diào)整，事關(guān)千家萬(wàn)戶(hù)切身利益。在什么條件下、選擇什么時(shí)機(jī)推進(jìn)農(nóng)村土地整治，需要認(rèn)真思考和仔細(xì)把握。

嘉興市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高，農(nóng)村人口就業(yè)和收入實(shí)現(xiàn)了向非農(nóng)化的轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)生活方式也基本脫離了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，城鄉(xiāng)收入差距較小，且近年恰逢農(nóng)村新一輪建房高峰來(lái)臨，農(nóng)村居民迫切希望改善生產(chǎn)生活環(huán)境。

嘉興市的經(jīng)驗(yàn)表明，開(kāi)展農(nóng)村土地整治，地方政府要認(rèn)真分析農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民的真實(shí)意愿，做到水到渠成、順勢(shì)而為。

政府的責(zé)任是，解決好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)民一家一戶(hù)、一村一莊難以解決的問(wèn)題，搞好集中居住社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施配套建設(shè)，做好社區(qū)社會(huì)管理制定一定的鼓勵(lì)政策逐步吸引周邊村莊農(nóng)戶(hù)進(jìn)入集中居住區(qū)。

與很多地方將節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)主要用于中心城市建設(shè)的做法不同，嘉興市節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)，主要由鎮(zhèn)政府用于本鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)建設(shè)和新市鎮(zhèn)商業(yè)開(kāi)發(fā)。嘉興市的做法，讓寶貴的土地要素助推了當(dāng)?shù)毓I(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，不僅改變了“離土不離鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式，使農(nóng)民可以就近實(shí)現(xiàn)“離土又離鄉(xiāng)”提升生活水平。

開(kāi)展農(nóng)村土地整治，不可避免地需要對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)、布局及土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行調(diào)整，以此來(lái)激活土地要素自由暢通渠道；但同時(shí)，農(nóng)民集體和農(nóng)戶(hù)的土地權(quán)益需要得到切實(shí)保護(hù)和穩(wěn)定體現(xiàn)，這一動(dòng)一靜之間如何把握政策尺度是個(gè)難題。

嘉興市通過(guò)整體性政策設(shè)計(jì)，既固化農(nóng)民的土地及集體資產(chǎn)權(quán)益，又解除了農(nóng)民與承包地、宅基地之間的捆綁，使土地要素流動(dòng)和農(nóng)民跨區(qū)域集聚定居成為可能，農(nóng)村土地整治才得以健康發(fā)展

所以，開(kāi)展農(nóng)村土地整治，絕不是單純?cè)黾咏ㄔO(shè)用地指標(biāo)，而是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。如何實(shí)現(xiàn)“土地要素流動(dòng)”和“農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)”雙重目標(biāo)，需要進(jìn)行整體性政策設(shè)計(jì)。要針對(duì)農(nóng)村不同集體和農(nóng)戶(hù)之間的差異性，區(qū)分不同情況制定相應(yīng)政策，給農(nóng)民提供一定的選擇空間。