衡山縣耕地和基本農(nóng)田保護(hù)中的問(wèn)題及對(duì)策研究

歐正蜂

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)東方科技學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128）

土地是人類(lèi)賴(lài)以生存與發(fā)展的主要資源，對(duì)人類(lèi)的生存與發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，尤其是耕地，是生產(chǎn)糧食、解決吃飯問(wèn)題的基礎(chǔ)。隨著衡山縣經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、耕地利用非農(nóng)化加劇，造成了糧食供給與需求的矛盾，如不采取有力措施，將影響到該縣的糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定、生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)安全。因此，做好耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)研究，對(duì)保護(hù)耕地、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進(jìn)區(qū)域社會(huì)的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。

1 衡山縣耕地及基本農(nóng)田保護(hù)現(xiàn)狀分析

1.1 衡山縣土地利用結(jié)構(gòu)與現(xiàn)狀

2005年衡山縣農(nóng)用地總面積77432.50hm2，占土地總面積比重為82.77%，其中全縣耕地面積23258.30hm2，占土地總面積比重的24.86%；園地面積1490.30hm2，占土地總面積比重的1.59%；林地面積44474.40hm2，占土地總面積的比重的47.54%；其他農(nóng)用地8209.50hm2，占土地總面積比重的8.78%；全縣建設(shè)用地總規(guī)模8834.91hm2，占土地總面積比重的9.44%，其中全縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地7000.11hm2，交通水利用地1634.30hm2，其它建設(shè)用地面積 200.50hm2；全縣未利用地面積為7283.70hm2，占土地總面積比重的7.79%,見(jiàn)圖1。

1.2 衡山縣土地資源現(xiàn)狀情況分析

（1）數(shù)量情況。2005年末，衡山縣耕地面積23258.30hm2，占土地總面積比重的24.86%。其中，基本農(nóng)田保護(hù)面積為20755.36hm2，人均占有基本農(nóng)田面積 0.0486hm2。按照人均占有耕地量來(lái)看，2005年衡山縣人均擁有耕地面積僅為0.056hm2，迫近聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織提出的人均耕地最低0.053hm2的警戒線(xiàn),相當(dāng)于全國(guó)人均耕地水平0.093hm2的60.22%。由此可見(jiàn)，衡山縣人均耕地面積相比全國(guó)明顯不足。

（2）分布情況。衡山縣耕地主要分布在海拔150m以下的低丘崗地和河溪兩岸平原，尤以湘江沿岸和涓水沿岸的白果盆地更較集中。園地主要分布在G107國(guó)道和湘江沿岸、涓水沿岸崗地和海拔400～700m中山。林地則以衡山周?chē)?個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)較集中。城鎮(zhèn)工礦用地主要集中在開(kāi)云、白果、東湖、馬跡等鎮(zhèn)。水域則以在湘江、涓水流域較集中。未利用地則以萱洲、賀家一帶及長(zhǎng)青、貫塘的紫色頁(yè)巖區(qū)和永和、嶺坡、白果等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的砂礫裸土地較多。

2 衡山縣耕地及基本農(nóng)田保護(hù)中存在的主要問(wèn)題

基于農(nóng)戶(hù)層面上的考慮，對(duì)耕地保護(hù)有影響的方面主要為家庭構(gòu)成、收入構(gòu)成、農(nóng)民對(duì)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)的認(rèn)識(shí)和意愿等。筆者采用問(wèn)卷調(diào)查結(jié)合訪(fǎng)談形式在全縣范圍內(nèi)進(jìn)行了抽樣調(diào)查，發(fā)放問(wèn)卷70份，共收回有效問(wèn)卷70份，涉及17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的70戶(hù)有地農(nóng)戶(hù)。被調(diào)查的70戶(hù)農(nóng)戶(hù)家庭人口在2～6人之間，從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的勞動(dòng)力為1~3人，年齡以中老年為主，文化程度參差不齊。大部分農(nóng)戶(hù)沒(méi)有農(nóng)業(yè)機(jī)械，多通過(guò)租賃形式開(kāi)展農(nóng)業(yè)作業(yè)。為方便研究，依據(jù)農(nóng)業(yè)收入占家庭收入的比重，將被訪(fǎng)問(wèn)農(nóng)戶(hù)劃分為三種類(lèi)型，即純農(nóng)業(yè)收入農(nóng)戶(hù)（家庭收入全部來(lái)源于農(nóng)業(yè)），以農(nóng)為主農(nóng)戶(hù)（農(nóng)業(yè)收入在家庭收入中占優(yōu)勢(shì)）和非農(nóng)為主農(nóng)戶(hù) （非農(nóng)收入在家庭收入中占優(yōu)勢(shì)）。

（1）農(nóng)民耕地、農(nóng)田保護(hù)意識(shí)薄弱，知識(shí)缺乏，經(jīng)營(yíng)粗放。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查及訪(fǎng)談，結(jié)合調(diào)查數(shù)據(jù)以及實(shí)地考察情況表明，90．00%的被調(diào)查農(nóng)民意識(shí)到本區(qū)域的耕地有保護(hù)的必要性，但仍然有部分農(nóng)民認(rèn)為耕地屬于農(nóng)民所有，自己有權(quán)利對(duì)其進(jìn)行處理，政府應(yīng)該尊重農(nóng)民用地的自主權(quán)益，耕地保護(hù)應(yīng)適可而止,相關(guān)數(shù)據(jù)見(jiàn)表1；62.86%的被調(diào)查農(nóng)民表示沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》以及相關(guān)法律法規(guī)，相關(guān)數(shù)據(jù)見(jiàn)表2；24．29%的被調(diào)查者表示“沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)劃定基本農(nóng)田這回事”；42．86%的被調(diào)查者不知道本村基本農(nóng)田的分布狀況；從衡山縣耕地利用現(xiàn)狀看，中低產(chǎn)田占的比重較大，而大部分農(nóng)戶(hù)對(duì)耕地重用輕養(yǎng)，進(jìn)行掠奪式生產(chǎn)，致使耕地土壤肥力下降。從土壤肥力調(diào)查情況來(lái)看，84.29%的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為耕不會(huì)導(dǎo)致土地的肥力下降，85.71%的農(nóng)民認(rèn)為肥料的使用對(duì)土質(zhì)沒(méi)有影響，還有少數(shù)農(nóng)民在耕地及農(nóng)田上燒磚瓦、開(kāi)礦、建房，甚至棄耕拋荒 ，以上數(shù)據(jù)反映出農(nóng)民保護(hù)耕地、基本農(nóng)田意識(shí)還比較薄弱，知識(shí)仍然比較缺乏，經(jīng)營(yíng)粗放，可持續(xù)發(fā)展意識(shí)不強(qiáng)。

表1 農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)必要性的認(rèn)知情況

表2 農(nóng)民對(duì)《基本農(nóng)田保護(hù)條列》的了解情況

（2）農(nóng)業(yè)收入低，勞動(dòng)力外流，耕地保護(hù)積極性降低。從被調(diào)查農(nóng)戶(hù)的家庭收入來(lái)源分析看，僅有34.29%的農(nóng)戶(hù)屬純農(nóng)戶(hù)，農(nóng)業(yè)收入是其收入的主要來(lái)源；而非農(nóng)為主農(nóng)戶(hù)的比例達(dá)到35.71%，可見(jiàn)其非農(nóng)收入在家庭收入中占優(yōu)勢(shì)的農(nóng)戶(hù)已較為普遍；其中被調(diào)查的農(nóng)民中有82.86%表示不愿意在家務(wù)農(nóng)，91.43%的被調(diào)查者表示外出打工的收入比在家務(wù)農(nóng)高。農(nóng)業(yè)收入比重的持續(xù)下降，使農(nóng)民保護(hù)耕地和基本農(nóng)田的積極性普遍降低。也有不少農(nóng)民反映人均耕地太少，根本無(wú)法保障其生活，因而缺乏耕地保護(hù)的積極性。農(nóng)業(yè)效益的低下造成大量人力、智力外流，農(nóng)業(yè)從業(yè)者的農(nóng)民老齡化趨勢(shì)嚴(yán)重。根據(jù)隨機(jī)抽查，22.86%的被調(diào)查農(nóng)村勞動(dòng)者超過(guò)勞動(dòng)年齡；僅有 12．86%的被調(diào)查勞動(dòng)者年齡在 40歲以下，64．28%的年齡在40歲至60歲之間。另外，勞動(dòng)力的文化程度普遍不高。根據(jù)隨機(jī)調(diào)查，從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的被調(diào)查者初中以下文化程度人數(shù) 46人，占總?cè)藬?shù)的65．71%。可以判斷，當(dāng)前衡山縣從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的以文化程度偏低的中老年群體為主，而頭腦活絡(luò)、年輕力壯的“能人”則大量外出打工經(jīng)商。智力、勞力的流失，使農(nóng)民在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中更傾向于從眾、求穩(wěn)，憑經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行種植作物的選擇，而不利于農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣，不利于耕地和農(nóng)田的保護(hù)。

（3）污染較重，地質(zhì)災(zāi)害問(wèn)題及人地矛盾突出。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，人民生活水平的不斷提高和社會(huì)保障制度的不斷完善，衡山縣城鎮(zhèn)人口數(shù)量不斷增大，近年來(lái)一直呈上升趨勢(shì)。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，2005年，衡山縣人口密度為444人/km2，比湖南省平均人口密度高126人/km2；而人均耕地僅為0.056hm2，低于全省和全國(guó)平均水平。又因?yàn)楹馍娇h緊鄰長(zhǎng)株潭城市群，工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，從而使得各業(yè)爭(zhēng)地矛盾倍加突出，從而也加劇了生態(tài)環(huán)境的污染和破壞。從生態(tài)環(huán)境及地質(zhì)情況看，衡山縣開(kāi)云、長(zhǎng)江、嶺坡等地，廢渣、廢水、廢水“三廢”污染較重；白果、東湖等重點(diǎn)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，加之湘江水系的影響，衡山縣水土流失、洪澇等地質(zhì)災(zāi)害等問(wèn)題較突

出。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2010年，該縣先后發(fā)生滑坡、塌陷以及泥石流等地質(zhì)災(zāi)害30余次，威脅人數(shù)達(dá)2273人，造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)4851萬(wàn)元，不僅對(duì)農(nóng)田生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了影響，也在一定程度上造成了耕地以及基本農(nóng)田的破壞，甚至是減少。

（4）耕地?cái)?shù)量逐年減少,重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)對(duì)耕地和基本農(nóng)田沖擊較大。 衡山縣近幾年來(lái)城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化速度加快，各項(xiàng)基礎(chǔ)建設(shè)日新月益，以旅游業(yè)為主導(dǎo)的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展紅火，從而使得各類(lèi)建設(shè)用地規(guī)模不斷擴(kuò)大，部分耕地和基本農(nóng)田被建設(shè)占用。然而，對(duì)衡山耕地與基本農(nóng)田影響最大的因素是交通基礎(chǔ)設(shè)施以及其他重點(diǎn)項(xiàng)目工程建設(shè)。據(jù)衡山縣重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地規(guī)劃表數(shù)據(jù)顯示，2006~2020年交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地463hm2，水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地87hm2，旅游建設(shè)用地166.64hm2，能源環(huán)保基礎(chǔ)建設(shè)用地40hm2，其他重點(diǎn)項(xiàng)目用地438公頃。其中衡東至雙峰高速規(guī)劃用地為

140.00hm2，共涉及到了開(kāi)云、永和、白果三個(gè)鎮(zhèn)；岳陽(yáng)至長(zhǎng)沙城際鐵路規(guī)劃用地為120.00hm2，共涉及到了長(zhǎng)江、沙泉、開(kāi)云、店門(mén)四鎮(zhèn)；省道S314衡山段改擴(kuò)建工程規(guī)劃用地80.00hm2，共涉及到了開(kāi)云、沙泉、福田、嶺坡、白果、貫塘、新橋七鄉(xiāng)鎮(zhèn)。今后隨著經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展,衡山縣將近一步加強(qiáng)交通、能源、水利和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),確保個(gè)重大重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)用地,衡山縣耕地被“吞食”的趨勢(shì)將進(jìn)一步擴(kuò)大。

3 衡山縣耕地和基本農(nóng)田保護(hù)措施

（1）強(qiáng)化宣傳，營(yíng)造基本農(nóng)田保護(hù)氛圍。近幾年來(lái)，全省各地對(duì)耕地尤其是基本農(nóng)田保護(hù)的宣傳力度不斷加大，宣傳效果明顯增強(qiáng)。但是根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，衡山縣農(nóng)民對(duì)耕地及農(nóng)田的保護(hù)意識(shí)還較薄弱，應(yīng)予以加強(qiáng)。一方面要拓寬宣傳途徑?？梢猿浞掷?·25土地日、世界地球日的契機(jī)，通過(guò)采取舉辦各種會(huì)議、印發(fā)宣傳小冊(cè)子、組織宣傳車(chē)上路、張貼懸掛標(biāo)語(yǔ)橫幅以及報(bào)刊、電臺(tái)、電視制作專(zhuān)題報(bào)道欄目等形式，廣泛深入宣傳農(nóng)田保護(hù)的重要意義和作用。另一方面加強(qiáng)重點(diǎn)宣傳，可以以各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)干部為重點(diǎn)對(duì)象，在各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村黨支部舉辦耕地及農(nóng)田培訓(xùn)班，開(kāi)設(shè)國(guó)土資源管理工作專(zhuān)項(xiàng)講座，增強(qiáng)各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)以及村干部保護(hù)耕地的政治責(zé)任感和使命感，從而帶動(dòng)廣大村民進(jìn)行耕地及農(nóng)田保護(hù)。再一方面，宣傳要有針對(duì)性。對(duì)于抓某些典型的非法占用基本農(nóng)田案件可以有針對(duì)性的進(jìn)行公開(kāi)曝光查處，并移交公檢法依法追究刑事責(zé)任，對(duì)土地違法者起到了很好的震懾、警示作用。通過(guò)多形式、多層次宣傳教育，不僅能提高干部群眾珍惜土地、保護(hù)基本農(nóng)田的責(zé)任感和自覺(jué)性，同時(shí)也聚合了全社會(huì)共同關(guān)心支持基本農(nóng)田保護(hù)工作的凝聚力，將更好的為落實(shí)耕地保護(hù)基本國(guó)策營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

（2）落實(shí)保護(hù)責(zé)任，嚴(yán)控耕地及基本農(nóng)田流失。政府應(yīng)全面落實(shí)耕地及基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地。建設(shè)發(fā)展應(yīng)積極挖掘存量用地潛力，非農(nóng)業(yè)建設(shè)可以利用荒地、劣地，盡量不占或少占耕地、好地。同時(shí)應(yīng)切實(shí)落實(shí)國(guó)家生態(tài)退耕政策，在不破壞耕作層的前提下適度調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)各行業(yè)發(fā)展供給與需求，確保不因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整降低耕地保有量。還應(yīng)嚴(yán)防耕地災(zāi)毀，加強(qiáng)耕地承包責(zé)任制度建設(shè)，積極改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，合理使用化肥、農(nóng)藥等，提高耕地抵抗自然災(zāi)害能力，防止耕地災(zāi)毀，嚴(yán)控耕地流失。

（3）加大耕地補(bǔ)充力度，增加耕地及基本農(nóng)田保護(hù)資金投入。2005年衡山縣土地墾殖率為24.86%，部分丘陵和崗地已被開(kāi)墾為耕地，宜農(nóng)地的墾殖已接近飽和，因此，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行占用耕地補(bǔ)償制度。對(duì)于非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“先補(bǔ)后占”的原則，嚴(yán)格控制“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象，在占用耕地前先補(bǔ)充與占用耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。同時(shí)，在耕地面積增長(zhǎng)有困難的條件下，達(dá)到農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的惟一途徑就是要增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，建立土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾專(zhuān)項(xiàng)基金，優(yōu)先安排農(nóng)業(yè)投資，建設(shè)重點(diǎn)的水利工程，改善縣內(nèi)各地方基本農(nóng)田基礎(chǔ)配套設(shè)施，改造中低產(chǎn)田，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增強(qiáng)耕地抵抗自然災(zāi)害的能力，防治耕地污染，加強(qiáng)對(duì)開(kāi)發(fā)整理補(bǔ)充耕地的管理，提高耕地和基本農(nóng)田質(zhì)量及提高單位面積產(chǎn)量，從而從根本上轉(zhuǎn)變基本農(nóng)田總體質(zhì)量下降的趨勢(shì)，維護(hù)可持續(xù)發(fā)展

（4）建立完善有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，提升耕地及基本農(nóng)田保護(hù)水平。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律對(duì)政府和人們的行為約束力將日益加強(qiáng)。我們的各項(xiàng)工作必須更加自覺(jué)地服從客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則。農(nóng)業(yè)是既有自然風(fēng)險(xiǎn)又有市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，保護(hù)農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的共同難題，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期尤為重要。一方面，要加大農(nóng)田保護(hù)工作力度，加強(qiáng)、加快基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)的建設(shè)。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和保障是保證基本農(nóng)田合理利用的基礎(chǔ)，基本農(nóng)田保護(hù)政策體系的機(jī)制設(shè)計(jì)也必須以致力解決這一理論問(wèn)題為導(dǎo)向，通過(guò)運(yùn)用財(cái)政、稅收、價(jià)格等經(jīng)濟(jì)手段，來(lái)改善基本農(nóng)田保護(hù)的激勵(lì)和保障體系。另一方面，要充分落實(shí)保護(hù)責(zé)任，目前各村鎮(zhèn)的基本農(nóng)田基本都能落實(shí)到地塊，落實(shí)到戶(hù)，可層層簽訂責(zé)任書(shū)、建立責(zé)任卡，使基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任落到農(nóng)戶(hù)；再一方面，要完善監(jiān)督管理機(jī)制，在查清示范區(qū)土地面積、地類(lèi)、質(zhì)量等數(shù)據(jù)，以及基本農(nóng)田保護(hù)片塊、界線(xiàn)以及圖斑編號(hào)、標(biāo)志分布、保護(hù)責(zé)任人等內(nèi)容基礎(chǔ)上，建立了基本農(nóng)田檔案、圖件數(shù)據(jù)庫(kù)和網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)網(wǎng)日常管理、外網(wǎng)查詢(xún)舉報(bào)，做到了監(jiān)督管理執(zhí)行到位。