我國(guó)區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)法律制度構(gòu)建的不足與完善

■ 鄭

(四川省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，四川成都610072）

我國(guó)區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)法律制度構(gòu)建的不足與完善

(四川省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，四川成都610072）

區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的建設(shè)是我國(guó)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)展中不可回避的問(wèn)題。本文依據(jù)對(duì)我國(guó)區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的概念和分類(lèi)研究，分析了我國(guó)區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)法律制度構(gòu)建的不足，并就此提出了完善的思路。

區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易 法律制度 構(gòu)建

1 區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)

1.1 區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的概念

產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)通常是指以依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易所、產(chǎn)權(quán)交易中心為載體和平臺(tái)的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。在我國(guó)尚未出現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的背景下，區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)是指地方性或地區(qū)性的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。其地方性或地區(qū)性并非指市場(chǎng)范圍僅僅局限于地方或地區(qū)，而是主要由地方政府推動(dòng)建設(shè)，首先服務(wù)于地方產(chǎn)權(quán)交易和經(jīng)濟(jì)發(fā)展并能兼顧全國(guó)投資者的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。

目前，我國(guó)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)體現(xiàn)出以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的區(qū)域性特征，其中以省為單位的區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)占有重要地位。全國(guó)200多家產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)形成了三個(gè)層次的市場(chǎng)：第一個(gè)層次是多家產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)以聯(lián)合體或“共同市場(chǎng)”方式形成的區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，最具代表性的是北方產(chǎn)權(quán)交易共同市場(chǎng)和長(zhǎng)江流域產(chǎn)權(quán)交易共同市場(chǎng)等；第二個(gè)層次是以單一的省級(jí)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)為載體形成的區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，其中較有代表性的是京津滬渝四個(gè)能夠?qū)崿F(xiàn)央企產(chǎn)權(quán)交易的省級(jí)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)；第三個(gè)層次是以單一的市、縣級(jí)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)為載體形成的區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。2009年12月，資本來(lái)源和業(yè)務(wù)范圍橫跨四川、西藏的西南聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所成立，宣告我國(guó)跨區(qū)域（省級(jí)）的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)邁出歷史性步伐。

1.2 區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的分類(lèi)

區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)可以進(jìn)行多種分類(lèi)，如按市場(chǎng)專(zhuān)業(yè)屬性的不同可分為區(qū)域技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)、區(qū)域文化產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)、區(qū)域金融資產(chǎn)交易市場(chǎng)、區(qū)域環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)等。區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)按照形態(tài)的不同可分為獨(dú)立型區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和聯(lián)合型產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。

獨(dú)立型區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)是指由各級(jí)地方政府批準(zhǔn)或直接組建，以冠有行政區(qū)劃名稱(chēng)的產(chǎn)權(quán)交易所（中心）為主要載體并以企業(yè)產(chǎn)權(quán)（包括未上市證券）為主要交易對(duì)象，主要服務(wù)于行政區(qū)劃內(nèi)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。獨(dú)立型區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的特征是：第一，多在產(chǎn)權(quán)交易所（中心）前冠有市場(chǎng)所在地的行政區(qū)劃名稱(chēng)；第二，多由行政區(qū)劃內(nèi)地方政府主導(dǎo)或牽頭組建，并由其直接審批成立；第三，主要功能多為推動(dòng)企業(yè)存量資本的流動(dòng)，交易范圍和方式較為傳統(tǒng)、有限；第四，除在全國(guó)具有較高影響力的少數(shù)幾家市場(chǎng)外，參與交易的主體主要是當(dāng)?shù)仄髽I(yè)；第五，監(jiān)管體制受?chē)?guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的深刻影響，存在一定特殊性。前述第二、三層次的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和西南聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所即屬于此。

聯(lián)合型區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)是在各獨(dú)立產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合或統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，發(fā)展為各獨(dú)立產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)之間實(shí)現(xiàn)資源聯(lián)合的一個(gè)跨區(qū)域市場(chǎng)平臺(tái)。其基本特征是：各交易機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)不變，組織形態(tài)不變，獨(dú)立身份不變，通過(guò)簽訂聯(lián)合協(xié)議的方式，以共同搭建的平臺(tái)或者一定的統(tǒng)一方式，各自以自己的名義參與區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)的聯(lián)合運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)交易。聯(lián)合型產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)可以資源共享、信息互通、交易互助等單一或多重方式實(shí)現(xiàn)，各單一產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)都是聯(lián)合型產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的組成部分，并可依協(xié)定按照市場(chǎng)機(jī)制分配收益。前述第一個(gè)層次的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)即屬于典型的聯(lián)合型產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。此外，在某些沒(méi)有進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合并形成單一產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的區(qū)域，也可能出現(xiàn)由多個(gè)區(qū)域內(nèi)獨(dú)立產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)以某種方式共同搭建聯(lián)合型產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的情況，例如江蘇產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)。

2 區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)法律制度構(gòu)建的不足

目前我國(guó)尚未制定一部專(zhuān)門(mén)調(diào)整企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易的法律或行政法規(guī)，調(diào)整區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易的法律規(guī)范主要包括以法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章或文件、地方性法規(guī)或規(guī)章等形式存在的特別法和一般法，其中以特別法為主。這些法律制度在規(guī)范我國(guó)區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的同時(shí)，表現(xiàn)出自身明顯的不足：

2.1 在宏觀層面，產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的法律地位不明，產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)在整體上受到國(guó)家決策調(diào)控的影響較大

首先，在產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)是否屬于資本市場(chǎng)組成部分的問(wèn)題上，社會(huì)各界尚未形成共識(shí)。尤其是我國(guó)自上世紀(jì)末規(guī)范發(fā)展證券市場(chǎng)以來(lái)，多層次資本市場(chǎng)的建設(shè)就將重心放在了多層次證券市場(chǎng)的建設(shè)之上，使得多層次資本市場(chǎng)重要、基礎(chǔ)組成部分的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)在一定程度上被邊緣化。

其次，國(guó)家重大政策中關(guān)于產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的表述多有不同，如十七大報(bào)告中提出“以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。加快形成統(tǒng)一開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，發(fā)展各類(lèi)生產(chǎn)要素市場(chǎng)，完善反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的生產(chǎn)要素和資源價(jià)格形成機(jī)制”，而在“十二五”規(guī)劃中，僅僅出現(xiàn)了有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)、文化產(chǎn)品和要素流動(dòng)等內(nèi)容，但對(duì)于產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)卻只字未提，產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)是否納入“多層次金融市場(chǎng)體系建設(shè)”存疑。

最后，產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的法律地位在《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》出臺(tái)之前長(zhǎng)期未能得到法律的明確，而即便是《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》頒布實(shí)施后，仍有不少觀點(diǎn)對(duì)于產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)為多種類(lèi)型的非國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易提供服務(wù)抱有懷疑、抵觸的態(tài)度。

2.2 在中觀層面，區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的法律規(guī)范形式主要以行政規(guī)章和政策文件等為主，法律權(quán)威不強(qiáng)

對(duì)獨(dú)立型區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)而言，其主辦和主管主體往往是地方政府，因此在區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的法律制度構(gòu)建過(guò)程中，地方性法規(guī)、規(guī)章或政策文件發(fā)揮著重要的指導(dǎo)和支撐作用。進(jìn)一步考察，除《北京市產(chǎn)權(quán)交易管理規(guī)定》等行政規(guī)章外，不少地方是以《通知》、《辦法》、《細(xì)則》等政策文件等形式對(duì)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)規(guī)范和管理的，有的區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)甚至未能在其官方網(wǎng)站上披露所依據(jù)的政策文件。由于政策文件的法律權(quán)威不強(qiáng)，不少區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)在所處行政區(qū)劃內(nèi)的影響力非常有限，各個(gè)部門(mén)的支持力度較小，監(jiān)管主體缺位、手段單一，不能凸顯區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到的推動(dòng)作用。

在聯(lián)合型區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，一些共同市場(chǎng)正在探索“共同發(fā)布信息、共同制定規(guī)則、共同開(kāi)拓項(xiàng)目、共同分享利益、共同發(fā)展市場(chǎng)”等區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)合作機(jī)制，但由于制定出的規(guī)范性文本法律約束力不強(qiáng)，適用范圍較窄，區(qū)域內(nèi)單一產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的管辦機(jī)構(gòu)對(duì)此認(rèn)可度有待提高。

2.3 在微觀層面，區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的交易機(jī)制與管理手段不夠完備，法律制度的效益有待加強(qiáng)

自國(guó)務(wù)院國(guó)資委3號(hào)令發(fā)布實(shí)施以來(lái)，規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的主要是國(guó)資委、財(cái)政部、科技部等出臺(tái)的有關(guān)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易的行政規(guī)章、規(guī)范性文件等，這些法律規(guī)范主要圍繞國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易展開(kāi)，涵攝其他類(lèi)型產(chǎn)權(quán)交易的力度嚴(yán)重不足，包容性和開(kāi)放性有待提高。同時(shí)，現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制的制度化水平不高，不少規(guī)定不但僅由產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)自我訂立，缺乏外部管束，而且具體規(guī)定大多分散、原則甚至缺乏可操作性，加之區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的內(nèi)在管理手段有限，需要借助行政、司法等外部管理方式介入，因而法律制度建設(shè)的效益體現(xiàn)得極為不充分。

3 區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)法律制度的完善

據(jù)此，區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)法律制度的完善思路是：

3.1 突出七個(gè)立法重點(diǎn)，推動(dòng)產(chǎn)權(quán)交易行政法規(guī)盡快出臺(tái)

區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展首先必須依賴(lài)整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)對(duì)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)法律地位的明確。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)近年來(lái)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)尤其是區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)迅速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，加快推動(dòng)全國(guó)性產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)立法的步伐。要建立產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)法律體系，最急迫的就是要在較高的層面出臺(tái)專(zhuān)門(mén)性的產(chǎn)權(quán)交易立法，從目前的情況分析，在國(guó)務(wù)院層面形成產(chǎn)權(quán)交易的行政法規(guī)，較為可行。

產(chǎn)權(quán)交易的行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)突出以下七個(gè)立法重點(diǎn)：一是明確產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的概念和功能；二是明確產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)在多層次資本市場(chǎng)中的地位；三是明確產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)與證券市場(chǎng)等其他資本市場(chǎng)的差異；四是明確產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的設(shè)立和監(jiān)管主體；五是明確產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的參與主體和交易內(nèi)容；六是明確產(chǎn)權(quán)交易的基本原則和交易規(guī)則；七是明確產(chǎn)權(quán)交易的法律責(zé)任。

3.2 整合產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，加快推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)主體建設(shè)

產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)是產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的核心建設(shè)者和參與者，區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)是區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)存在的基礎(chǔ)。大量實(shí)踐證明，只有加快推動(dòng)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的整合，將區(qū)域內(nèi)的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)統(tǒng)一在某一特定組織形態(tài)之下，才能有效地節(jié)約市場(chǎng)建設(shè)和制度建設(shè)的成本，才能有效地推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的快速發(fā)展。

就我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，在省會(huì)中心城市或區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心城市以省或經(jīng)濟(jì)區(qū)為單位完成對(duì)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的整合，是較為適宜的方式。這樣做一方面有利于當(dāng)?shù)卣蚬芾碚咴鰪?qiáng)對(duì)區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的關(guān)注度和控制力，從而愿意以出臺(tái)行政規(guī)章、地方性法規(guī)、政策文件等方式扶持區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，另一方面，也有利于整合后的區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)能夠在區(qū)域內(nèi)行使規(guī)則統(tǒng)一制定權(quán)，從而進(jìn)一步推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的制度建設(shè)達(dá)到更高的水平。

3.3 強(qiáng)化市場(chǎng)規(guī)則體系，加快完善區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)法律制度

我國(guó)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)已形成以區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)為基礎(chǔ)的總和性大市場(chǎng)格局，統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一交易系統(tǒng)、統(tǒng)一信息披露等已具備基礎(chǔ)條件。目前，京津滬渝四大產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)、長(zhǎng)江流域產(chǎn)權(quán)交易共同市場(chǎng)等已在統(tǒng)一軟件系統(tǒng)（包括區(qū)域信息系統(tǒng)和區(qū)域網(wǎng)上交易系統(tǒng)等）、統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則（包括交易規(guī)則、信息披露辦法、受理辦法、競(jìng)價(jià)辦法、資金結(jié)算辦法、審核辦法、收費(fèi)辦法和糾紛調(diào)解辦法等）、統(tǒng)一組織建設(shè)（包括共建聯(lián)合型區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的專(zhuān)門(mén)實(shí)體、搭建合作互助、利益協(xié)調(diào)平臺(tái)等）方面進(jìn)行了有益的探索和嘗試，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律制度的形式將這些探索和創(chuàng)新成果保存下來(lái)，在完善區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的同時(shí)進(jìn)一步推動(dòng)全國(guó)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展。

區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)法律制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)以產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)規(guī)則的全面、細(xì)致、體系化為主線，充分體現(xiàn)出市場(chǎng)規(guī)則的程序性、公開(kāi)性、公正性和可操作性，增強(qiáng)區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)對(duì)市場(chǎng)主體的吸引力和對(duì)資本的吸附力，使區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)充分發(fā)揮服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)的功能。

[國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“新形勢(shì)下產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)法律制度研究”（10XFX014）的階段研究成果]

（作者為四川省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員，副所長(zhǎng)。）