中國(guó)的世界自然遺產(chǎn)戰(zhàn)略管理研究

孫克勤

(中國(guó)地質(zhì)大學(xué)地球科學(xué)與資源學(xué)院，北京100083)

人類創(chuàng)造了輝煌的物質(zhì)文明和精神文明，但隨著世界范圍工業(yè)化進(jìn)程的加速，文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)受到了嚴(yán)重的威脅。為了保護(hù)人類共同的寶貴財(cái)富，1972年11月聯(lián)合國(guó)教科文組織在巴黎通過(guò)了《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》(Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage)。從1978年第一批12項(xiàng)世界遺產(chǎn)產(chǎn)生，到2010年在巴西首都巴西利亞召開的第34屆世界遺產(chǎn)大會(huì)，全球被聯(lián)合國(guó)教科文組織世界遺產(chǎn)委員會(huì)批準(zhǔn)的世界遺產(chǎn)有911項(xiàng)，其中文化遺產(chǎn)704項(xiàng)，自然遺產(chǎn)180項(xiàng)和混合遺產(chǎn)27項(xiàng)，分布在151個(gè)締約國(guó)中。

1 中國(guó)的世界自然遺產(chǎn)特征和管理現(xiàn)狀

我國(guó)于1985年加入《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》成為締約國(guó)后，1987年擁有了第一批世界遺產(chǎn)。截止到2010年第34屆世界遺產(chǎn)大會(huì)，我國(guó)已有40項(xiàng)遺產(chǎn)被列入《世界遺產(chǎn)名錄》，包括文化遺產(chǎn)、自然遺產(chǎn)、混合遺產(chǎn)和文化景觀遺產(chǎn)。

1．1 世界自然遺產(chǎn)特征

目前，我國(guó)擁有8項(xiàng)世界自然遺產(chǎn)，這些遺產(chǎn)地的主要特征見表1。

1．2 世界自然遺產(chǎn)管理現(xiàn)狀

國(guó)內(nèi)許多作者從各個(gè)方面研究了我國(guó)的世界自然遺產(chǎn)地［1－16］。他們的研究成果涉及我國(guó)世界自然遺產(chǎn)的保護(hù)、管理、可持續(xù)發(fā)展等主要內(nèi)容。

目前，我國(guó)世界遺產(chǎn)的管理模式主要是行政管理和市場(chǎng)管理。在管理體制上不同性質(zhì)的遺產(chǎn)分屬不同部門管理，文化遺產(chǎn)的管理歸國(guó)家文物局負(fù)責(zé)，自然遺產(chǎn)的管理歸建設(shè)部負(fù)責(zé)，同時(shí)建設(shè)部、文化部、國(guó)土資源部、林業(yè)部、國(guó)家旅游局等許多部門在遺產(chǎn)地也都有各自的管理范圍。2002年，文化部、國(guó)家文物局、國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、教育部、建設(shè)部、國(guó)土資源部、環(huán)保總局、國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和改善世界遺產(chǎn)保護(hù)管理工作的意見》。2005年，國(guó)務(wù)院正式下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的通知》。2006年，文化部頒布了《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》。2010年，中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)世界遺產(chǎn)保護(hù)管理工作的通知》。近年來(lái)，我國(guó)地方政府相繼出臺(tái)保護(hù)世界遺產(chǎn)的相關(guān)法規(guī)。這些法規(guī)的頒布和實(shí)施在一定程度上改變當(dāng)前我國(guó)世界遺產(chǎn)工作中存在的“重申報(bào)、輕管理，重開發(fā)、輕保護(hù)”的傾向，對(duì)遺產(chǎn)保護(hù)和管理起到一定的積極作用。

在世界自然遺產(chǎn)管理過(guò)程中，我國(guó)建立了以景區(qū)衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)、景區(qū)容量監(jiān)測(cè)等尖端科技監(jiān)管系統(tǒng)為代表的科技監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)了對(duì)遺產(chǎn)地土地利用、建設(shè)工程、生態(tài)環(huán)境、火警突發(fā)、自然災(zāi)害、游覽秩序等保護(hù)和管理工作的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，提高了遺產(chǎn)地現(xiàn)代化、科技化、信息化和數(shù)字化的管理水平，為保護(hù)世界遺產(chǎn)開創(chuàng)了新局面。

2 中國(guó)世界自然遺產(chǎn)地存在的問(wèn)題

2．1 管理體制不完善

現(xiàn)有的自然遺產(chǎn)管理體系存在諸多弊端，根源在于自然遺產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬不明確［12］。世界遺產(chǎn)地的管理模式仍按傳統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制，管理體制多層次，缺乏統(tǒng)一歸口管理和科學(xué)決策，還沒(méi)有形成一個(gè)科學(xué)和有效的管理機(jī)制。遺產(chǎn)地缺乏專業(yè)的管理人才，現(xiàn)有的管理人員其知識(shí)結(jié)構(gòu)難以勝任日趨發(fā)展的信息化、智能化和數(shù)字化的遺產(chǎn)管理工作。遺產(chǎn)地的自然災(zāi)害預(yù)測(cè)系統(tǒng)還有待于完善。

2．2 地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)

自然遺產(chǎn)地主要位于山區(qū)，山區(qū)是地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)。地質(zhì)災(zāi)害包括地震、滑坡、泥石流等。云南、四川等地的世界自然遺產(chǎn)地處于我國(guó)主要地震帶上，是地震多發(fā)地區(qū)，且有頻度高、強(qiáng)度大、震源淺、分布廣的特點(diǎn)。這些遺產(chǎn)地山巒起伏、江河縱橫，新構(gòu)造運(yùn)動(dòng)非常強(qiáng)烈，地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)。

2．3 生態(tài)危機(jī)

全球氣候變暖導(dǎo)致環(huán)境變化加劇，自然遺產(chǎn)地的生態(tài)環(huán)境脆弱，冰川消融，濕地退化，水土流失加劇，草場(chǎng)退化現(xiàn)象普遍。由于人類活動(dòng)的影響，許多野生動(dòng)物適宜的生境范圍越來(lái)越小，使其“生境破碎化”(如云南三江并流保護(hù)區(qū))。中國(guó)南方喀斯特地貌廣泛發(fā)育，地形條件復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境脆弱，土壤侵蝕退化嚴(yán)重，喀斯特石漠化加速了生態(tài)環(huán)境惡化。此外，洪水、旱災(zāi)、冰雹等也對(duì)遺產(chǎn)地構(gòu)成了威脅?？λ固氐貐^(qū)的旱災(zāi)和洪澇災(zāi)害最為普遍，特別是喀斯特盆地和洼地，常因排水不暢而產(chǎn)生洪澇災(zāi)害。

2．4 旅游過(guò)度開發(fā)

旅游開發(fā)對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響主要表現(xiàn)在對(duì)景觀、生態(tài)、土壤、大氣、水體、動(dòng)植物的破壞和干擾。遺產(chǎn)地內(nèi)開山筑路、建筑施工、修建旅游設(shè)施等，導(dǎo)致景區(qū)日趨破碎化，生態(tài)環(huán)境破壞，干擾了野生動(dòng)物的生境。武陵源風(fēng)景名勝區(qū)百龍觀光電梯、天子山索道和天門山索道，破壞了自然景觀。三清山國(guó)家公園南山索道和金沙索道以及黃龍風(fēng)景名勝區(qū)索道對(duì)景區(qū)的自然景觀和野生動(dòng)物構(gòu)成了威脅。重慶武隆的天生三橋景區(qū)和龍水峽地縫景區(qū)分別修建了觀光電梯，對(duì)遺產(chǎn)地的真實(shí)性和完整性構(gòu)成了威脅［6］。此外，混合遺產(chǎn)地泰山核心區(qū)建有中天門索道、后石塢索道和桃花源索道;黃山建有玉屏索道、云谷索道和太平索道;峨眉山建有金頂索道和萬(wàn)年索道，所有這些都對(duì)世界遺產(chǎn)地的真實(shí)性和完整性構(gòu)成了極大威脅。

2．5 經(jīng)濟(jì)建設(shè)影響

近年來(lái)，世界自然遺產(chǎn)地開山筑路、建筑施工、采礦、修建水電站等，導(dǎo)致景區(qū)日趨破碎化。三江并流地區(qū)礦產(chǎn)、水力、森林等資源豐富，隨著這一地區(qū)旅游知名度的提升，旅游資源的開發(fā)力度越來(lái)越大，人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)其影響也越來(lái)越顯著［1］。三江并流保護(hù)區(qū)境內(nèi)蘊(yùn)藏著豐富的礦產(chǎn)資源，在保護(hù)區(qū)內(nèi)非法采礦會(huì)對(duì)遺產(chǎn)地構(gòu)成威脅。

2．6 保護(hù)經(jīng)費(fèi)匱乏

一些地方政府對(duì)世界遺產(chǎn)申報(bào)缺乏全面了解的情況下，舉債申遺，大動(dòng)干戈，作為“政績(jī)工程”加入申報(bào)世界遺產(chǎn)的行列，給遺產(chǎn)地保護(hù)和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)。還有一些遺產(chǎn)地的經(jīng)費(fèi)被挪用，以至出現(xiàn)了保護(hù)和管理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的現(xiàn)象。此外，為了保護(hù)世界遺產(chǎn)地的環(huán)境，許多世界自然遺產(chǎn)地需要一系列的綜合整治，包括關(guān)閉或撤除煤礦、冶煉、電力等企業(yè)，這樣不僅減少了財(cái)政收入，還讓政府背上了沉重的債務(wù)，當(dāng)?shù)鼐用裥枰?，地方?jīng)濟(jì)需要發(fā)展，遺產(chǎn)地的保護(hù)面臨的壓力越來(lái)越大，由于缺乏專項(xiàng)保護(hù)基金，使其保護(hù)面臨困境。

2．7 遺產(chǎn)教育和學(xué)術(shù)研究滯后

由于世界遺產(chǎn)是20世紀(jì)70年代開始興起，發(fā)展到現(xiàn)在只有近30年的歷史，其學(xué)科體系尚不健全，特別是在我國(guó)世界遺產(chǎn)教育方面僅處于起步階段，相關(guān)的教學(xué)體制和課程設(shè)置還有待于逐步完善。公眾對(duì)世界遺產(chǎn)知識(shí)了解不多，世界遺產(chǎn)課程普及不夠，制約了世界遺產(chǎn)教育的發(fā)展。許多世界遺產(chǎn)地本身就是科學(xué)研究的基地，但大多數(shù)世界遺產(chǎn)地的科學(xué)價(jià)值沒(méi)有很好地挖掘和利用，更多的是體現(xiàn)在旅游開發(fā)方面，而學(xué)術(shù)研究滯后，制約了世界遺產(chǎn)地的可持續(xù)發(fā)展。

3 中國(guó)世界自然遺產(chǎn)地的保護(hù)對(duì)策

世界很多國(guó)家遺產(chǎn)地管理基本上是政府主導(dǎo)，中央政府的遺產(chǎn)主管部門對(duì)遺產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一管理。這種管理體制在于職能集中和責(zé)任明確。羅佳明［8］提出，引入戰(zhàn)略管理可以為具體管理者提供面向未來(lái)、面向復(fù)雜的環(huán)境、可操作化的管理體系和方法。孫克勤［6］認(rèn)為，世界遺產(chǎn)的管理應(yīng)在思想、方法、技術(shù)和可持續(xù)發(fā)展中探索一條適合中國(guó)世界遺產(chǎn)的科學(xué)管理模式。世界遺產(chǎn)的戰(zhàn)略性管理是基于可持續(xù)發(fā)展理論協(xié)調(diào)遺產(chǎn)保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系，借鑒國(guó)際遺產(chǎn)管理的先進(jìn)思想、方法和技術(shù)對(duì)遺產(chǎn)地進(jìn)行科學(xué)管理。

3．1 管理體制

完善遺產(chǎn)地的科學(xué)管理體制，設(shè)立國(guó)家統(tǒng)一的遺產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，遺產(chǎn)應(yīng)由國(guó)家統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)的遺產(chǎn)資源進(jìn)行調(diào)查、申報(bào)、監(jiān)測(cè)、保護(hù)、開發(fā)等是非常必要。不同類型的遺產(chǎn)地亟需統(tǒng)一歸口管理和科學(xué)決策，科學(xué)管理、立足保護(hù)、適度開發(fā)是遺產(chǎn)管理體系的基本框架。國(guó)家立法部門應(yīng)盡早制定和出臺(tái)《世界遺產(chǎn)保護(hù)法》，以利于有效地保護(hù)我國(guó)豐富的遺產(chǎn)資源。世界上許多國(guó)家都將遺產(chǎn)作為公益性、非贏利性事業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)，制定了嚴(yán)格的管理措施，這一點(diǎn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。我國(guó)的遺產(chǎn)管理應(yīng)與世界先進(jìn)管理接軌，作為遺產(chǎn)管理者應(yīng)關(guān)注世界遺產(chǎn)領(lǐng)域最新動(dòng)態(tài)、全球戰(zhàn)略和發(fā)展趨勢(shì)。

3．2 遺產(chǎn)保護(hù)

自然遺產(chǎn)分區(qū)(核心區(qū)和緩沖區(qū))保護(hù)，保護(hù)生態(tài)平衡、森林植被、生物多樣性、濕地、地質(zhì)遺跡、自然景觀和人文景觀。遺產(chǎn)地應(yīng)完善自然災(zāi)害預(yù)測(cè)系統(tǒng)，對(duì)遺產(chǎn)地的地質(zhì)災(zāi)害、生態(tài)環(huán)境、地震、洪災(zāi)等進(jìn)行預(yù)測(cè)和處理。世界自然遺產(chǎn)地應(yīng)嚴(yán)禁修建違章建筑，包括賓館、飯店、電梯、索道等，對(duì)已修建的違章建筑應(yīng)逐漸拆除;對(duì)于登山困難的老弱病殘游客可利用滑竿登頂，這樣游人即可以觀賞沿途景觀，又可以保護(hù)景區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

3．3 遺產(chǎn)教育

世界遺產(chǎn)教育是認(rèn)識(shí)和保護(hù)世界遺產(chǎn)的重要途徑，在我國(guó)的高等院校應(yīng)設(shè)置世界遺產(chǎn)保護(hù)和管理的相關(guān)課程，使世界遺產(chǎn)教育形成體系化和規(guī)?；?，完善世界遺產(chǎn)學(xué)科體系，培養(yǎng)遺產(chǎn)地專業(yè)管理人才。世界遺產(chǎn)教育是全社會(huì)共同關(guān)注的議題，充分發(fā)揮新聞媒體的作用，通過(guò)書刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種方式進(jìn)行遺產(chǎn)教育;此外，還可以通過(guò)講座、展覽、論壇等形式進(jìn)行世界遺產(chǎn)宣傳和交流。

3．4 申遺戰(zhàn)略

申報(bào)世界遺產(chǎn)的目的一是保護(hù);二是發(fā)展，世界遺產(chǎn)申報(bào)工作也是世界遺產(chǎn)戰(zhàn)略管理研究的一個(gè)重要內(nèi)容。聯(lián)合(捆綁)申遺不僅提高成功率，而且可以讓盡可能多的遺產(chǎn)地列入到《世界遺產(chǎn)名錄》，有利于世界遺產(chǎn)地的保護(hù)、展示和可持續(xù)發(fā)展。此外，世界遺產(chǎn)擴(kuò)展項(xiàng)目的申報(bào)不僅可以完善已有的世界遺產(chǎn)項(xiàng)目，而且還可以增加遺產(chǎn)地的數(shù)量，促進(jìn)世界遺產(chǎn)的發(fā)展。

3．5 保護(hù)基金

世界遺產(chǎn)是全人類共同的財(cái)富，世界遺產(chǎn)的保護(hù)要依靠全社會(huì)關(guān)注和參與，設(shè)立世界遺產(chǎn)保護(hù)基金，基金的來(lái)源可以是政府財(cái)政投入、社會(huì)、個(gè)人捐贈(zèng)、遺產(chǎn)地經(jīng)營(yíng)收入等多種渠道籌集，建立多元化資金籌集機(jī)制。這些基金將用于遺產(chǎn)地保護(hù)、人員培訓(xùn)、科學(xué)研究、學(xué)術(shù)交流、宣傳教育等方面。

3．6 遺產(chǎn)旅游

世界遺產(chǎn)地為旅游業(yè)發(fā)展提供了極其珍貴的資源，世界遺產(chǎn)地對(duì)游客產(chǎn)生的吸引力是其他旅游地所無(wú)法比擬的［13］。世界遺產(chǎn)資源是中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的重要資源基礎(chǔ)，是市場(chǎng)拓展的重要品牌，是發(fā)展全國(guó)旅游、帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，有序開展遺產(chǎn)地的科考旅游、生態(tài)旅游和文化旅游等，是世界遺產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容之一。

4 結(jié)論

遺產(chǎn)地是自然－文化－社會(huì)復(fù)合系統(tǒng)。自然遺產(chǎn)集地球演化、生態(tài)、生物多樣性等為一體，是不可再生的資源。這些資源具有經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益，協(xié)調(diào)好遺產(chǎn)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，對(duì)于保持遺產(chǎn)地可持續(xù)發(fā)展和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的意義和作用。遺產(chǎn)戰(zhàn)略管理作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要政府部門、管理部門、當(dāng)?shù)鼐用窈吐糜握吖餐瑓⑴c，建立符合遺產(chǎn)地可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)管理體系，實(shí)施世界遺產(chǎn)可持發(fā)展戰(zhàn)略。我國(guó)的世界遺產(chǎn)戰(zhàn)略管理應(yīng)結(jié)合本國(guó)的國(guó)情與國(guó)際遺產(chǎn)管理接軌，在管理體制、法規(guī)建設(shè)、遺產(chǎn)保護(hù)、人才培養(yǎng)、遺產(chǎn)教育、國(guó)際交流等方面逐漸改進(jìn)和完善，以促進(jìn)世界遺產(chǎn)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

(編輯:李 琪)

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