中國環(huán)境政策存在的問題和對策

И．?。裁琢瓮?王冠軍

(圣彼得堡國立大學(xué)國際關(guān)系系，圣彼得堡192242)

中國環(huán)境政策存在的問題和對策

И．А．什米廖娃 王冠軍

(圣彼得堡國立大學(xué)國際關(guān)系系，圣彼得堡192242)

本文簡要回顧了自1949年新中國成立到現(xiàn)在中國環(huán)境政策的發(fā)展歷程，分析了每一個階段環(huán)境政策的內(nèi)容和特點(diǎn)，探討了當(dāng)前中國環(huán)境政策存在的問題，并對如何完善環(huán)境政策，如何有效執(zhí)行環(huán)境政策提出了自己的建議。

中國;環(huán)境政策;執(zhí)行問題;環(huán)境優(yōu)先

環(huán)境問題是當(dāng)今中國面臨的最嚴(yán)重的問題之一。生態(tài)環(huán)境問題如果處理不好，將嚴(yán)重影響中國民眾的生存環(huán)境和中國的可持續(xù)發(fā)展。從新中國成立到現(xiàn)在，中國環(huán)境政策的發(fā)展已經(jīng)經(jīng)歷了60多年的歷程。和其他發(fā)展中國家甚至一些發(fā)達(dá)國家相比，中國在環(huán)境政策建設(shè)和環(huán)境治理方面取得了很大的成就，但是，遺憾的是，仍然沒有能夠阻擋住中國環(huán)境持續(xù)惡化的進(jìn)程［1］。環(huán)境狀況的優(yōu)劣是檢驗(yàn)一個國家環(huán)境政策和環(huán)境治理工作效果的重要標(biāo)準(zhǔn)。探討中國環(huán)境政策存在哪些問題，以及如何解決這些問題，對于改善中國的環(huán)境狀況和保證中國的可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。

1 中國環(huán)境政策的發(fā)展

從新中國1949年成立到現(xiàn)在，中國的環(huán)境政策發(fā)展可以分為三個階段。

1949年到20世紀(jì)70年代初期以前是第一個階段，這個階段中國已經(jīng)存在了嚴(yán)重的環(huán)境問題，但是由于對環(huán)境問題缺乏認(rèn)識和國內(nèi)政治大環(huán)境的影響，中國環(huán)境政策發(fā)展非常緩慢，只是剛剛起步。當(dāng)時(shí)還沒有用法律規(guī)定環(huán)境政策，環(huán)境政策大多規(guī)定在各種政府法規(guī)和共產(chǎn)黨的政策性文件中。環(huán)境保護(hù)政策比較零星分散，內(nèi)容比較原則和粗糙，指導(dǎo)性內(nèi)容多，可操作的內(nèi)容少［2］。

1972－1992年，是中國環(huán)境政策發(fā)展的第二個階段。中國環(huán)境保護(hù)政策的基本地位、戰(zhàn)略目標(biāo)和步驟、制度框架等都得到基本確立，相關(guān)環(huán)境立法已基本完善，開始形成一個相對嚴(yán)密和完整政策體系，從而奠定了其后中國環(huán)境保護(hù)政策發(fā)展的基礎(chǔ)。但是本階段環(huán)境保護(hù)工作還是以防止環(huán)境污染為標(biāo)志的，以行政控制干預(yù)為主，對于運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、民間力量，市場機(jī)制來保護(hù)環(huán)境的力度不夠。

1992年至今，中國環(huán)境保護(hù)政策進(jìn)入第三個發(fā)展階段，也就是可持續(xù)發(fā)展等理念指導(dǎo)下進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的時(shí)期。環(huán)境問題得到進(jìn)一步重視，關(guān)于環(huán)境保護(hù)方面的法律、法規(guī)和規(guī)范性文件大量出臺，使中國環(huán)境政策的總量大大增加，質(zhì)量明顯提高。大量早期的環(huán)境政策得到修訂，更符合中國現(xiàn)有的環(huán)境狀況。環(huán)境政策的指導(dǎo)思想、基本理念得到升華，可持續(xù)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展理念，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)進(jìn)行，環(huán)境安全、生態(tài)文明、環(huán)境治理要依靠法治等這些理論和原則成為中國當(dāng)代環(huán)境政策的重要指導(dǎo)思想和理論依據(jù)。另外，環(huán)境保護(hù)公眾參與、環(huán)境信息公開、環(huán)境損害賠償?shù)痊F(xiàn)代化的環(huán)境治理制度也開始建立［2］。

2 中國環(huán)境政策存在的問題

中國的環(huán)境政策自從1972年第一次聯(lián)合國人類環(huán)境會議以來，發(fā)展進(jìn)程基本上是和國際社會同步的。從環(huán)境的治理理念到環(huán)境法律、法規(guī)等政策的制定，基本上能夠跟進(jìn)世界主流。1992年，在聯(lián)合國人類和發(fā)展會議上通過了包括《21世紀(jì)議程》在內(nèi)的5個體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、貫徹可持續(xù)發(fā)展的文件，為了和這次會議的精神和要求相呼應(yīng)，中國立刻著手制定了《中國21世紀(jì)議程》，成為這次會議之后第一個制定《21世紀(jì)議程》的國家。另外，也不能說中國政府對環(huán)境治理工作不夠重視，一系列的環(huán)境法律法規(guī)和規(guī)范性文件都顯示了中國要治理環(huán)境的決心。1983年中國就把環(huán)境保護(hù)確定為一項(xiàng)基本國策。

但是，直到今天，中國的環(huán)境問題依然嚴(yán)重。局部改善、整體情況繼續(xù)惡化，是當(dāng)今中國環(huán)境的現(xiàn)狀。環(huán)境問題具有國際性，中國已經(jīng)成為世界重要的污染源之一，中國的環(huán)境問題已經(jīng)影響到世界整體環(huán)境安全，特別是對周邊國家已經(jīng)造成了一些影響。是什么原因?qū)е逻@種狀況的產(chǎn)生呢?探索中國的環(huán)境政策和環(huán)境保護(hù)工作到底存在著怎樣的問題，對于當(dāng)今的中國以及全世界都具有重大的意義。

由于中國的環(huán)境政策起步比較晚，自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和環(huán)境問題又具有很大的特殊性，所以中國的環(huán)境政策不可避免地還存在這樣那樣的缺陷。比如，到目前為止，中國在環(huán)境政策方面還存在著一些空白，需要進(jìn)一步完善，如環(huán)境保險(xiǎn)制度;還有，雖然中國的環(huán)境政策體系很大，但是很多法律、法規(guī)規(guī)定的過于粗略，不夠細(xì)致，操作性差;另外，在中國，環(huán)境教育方面還存在著很大的問題，中國的民眾整體環(huán)保意識還比較低下，環(huán)境保護(hù)一直認(rèn)為只是政府的一項(xiàng)職能，和普通民眾沒有多大關(guān)系，中國的環(huán)保工作缺乏民間力量的參與和推動。

但是，這些問題都不是最主要的，最大問題是環(huán)境政策在現(xiàn)實(shí)中往往不能得到很好的執(zhí)行，中國環(huán)境政策在執(zhí)行中總是受到方方面面的影響。具體分析，主要受以下幾個方面的影響:

2．1 受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)相互關(guān)系的影響

中國一再強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)進(jìn)行，但是由于中國所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，在現(xiàn)實(shí)中往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先，發(fā)展仍然是中國社會的首要任務(wù)。這種制度與事實(shí)上的矛盾嚴(yán)重制約著環(huán)境政策的執(zhí)行效果。當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境問題出現(xiàn)沖突時(shí)，過多是考慮經(jīng)濟(jì)利益。中國當(dāng)前的首要目標(biāo)還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，怎么讓環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展真正協(xié)調(diào)起來是當(dāng)前需要解決的問題［1］?？梢哉f，改革開放以來，中國環(huán)境保護(hù)工作一直再為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路。環(huán)境優(yōu)先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)要協(xié)調(diào)進(jìn)行，這些原則在面對現(xiàn)實(shí)問題時(shí)，往往變成了個口號，很少去認(rèn)真對待，這種情況在地方政府層面表現(xiàn)更為明顯。比如，中國1978年實(shí)施改革開放以來，大量外資企業(yè)進(jìn)駐中國。當(dāng)時(shí)中國為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，給予這些外資企業(yè)生產(chǎn)各類優(yōu)惠待遇，外資企業(yè)的生產(chǎn)類型幾乎不受什么限制，很多企業(yè)往往是高污染和對生態(tài)破壞嚴(yán)重的企業(yè)。這些企業(yè)給中國帶來一部分利益的同時(shí)，卻嚴(yán)重地破壞了中國的生態(tài)環(huán)境。并且這些生態(tài)破壞導(dǎo)致的后果非常嚴(yán)重，需要許多年的治理和恢復(fù)。

中國部分地區(qū)落后的生產(chǎn)方式加上環(huán)境政策執(zhí)行不力也使中國的環(huán)境問題變得更加嚴(yán)重。很多地方性的企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)非常落后，高投入，低產(chǎn)出。這些企業(yè)在消耗和浪費(fèi)大量的資源的同時(shí)出給環(huán)境和生態(tài)帶來了嚴(yán)重的危害，從長遠(yuǎn)看，這是得不償失的。但是這些企業(yè)一般代表著地方政府的利益，地方領(lǐng)導(dǎo)的政績要靠GDP的增長來體現(xiàn)，地方政府稅收的很大部分要靠這些企業(yè)，所以地方政府在行使環(huán)境保護(hù)管理職能的時(shí)候就會為利益讓步。

2．2 中國環(huán)境管理體制缺陷的影響

環(huán)境保護(hù)部門沒有賦予關(guān)閉污染企業(yè)的權(quán)力，只有處罰權(quán)。但是處罰權(quán)的行使往往起不到實(shí)質(zhì)的作用，因?yàn)橛袝r(shí)候企業(yè)承擔(dān)的污染罰款，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于污染造成的損失，企業(yè)的污染成本非常低。因此，有些企業(yè)寧愿繳納罰款，也不愿意投入資金引入先進(jìn)的污染處理設(shè)備，因?yàn)檫@樣會減少企業(yè)的收益和降低企業(yè)的競爭力［2］。中國的環(huán)境管理體制的另一個問題是，環(huán)境保護(hù)工作涉及到環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等多個部門，他們都有執(zhí)行環(huán)境法律、法規(guī)的相應(yīng)權(quán)力。由于部分之間分工不明確，又缺乏相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，在執(zhí)行環(huán)境政策的時(shí)候?yàn)榱瞬块T利益，往往配合不是很好，工作中相互推諉，使政府的環(huán)境保護(hù)工作效率低下，不能及時(shí)地處理環(huán)境污染事件。

2．3 受到國家資金投入的影響

環(huán)境治理國家資金投入不足，仍是各地普遍存在的問題。環(huán)境資金投入不足導(dǎo)致環(huán)境治理的速度趕不上環(huán)境污染的速度。中國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年計(jì)劃時(shí)期(2006－2010)期間，環(huán)境保護(hù)資金投入只占GDP的1．35%。環(huán)境保護(hù)資金投入不足，導(dǎo)致環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，環(huán)境保護(hù)隊(duì)伍自身建設(shè)難以跟上形勢需要，環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置滯后，缺乏有效的手段解決環(huán)境污染問題。在中國有3 000多個機(jī)構(gòu)的4萬多人負(fù)責(zé)追蹤環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)等政策的執(zhí)行情況，但是要檢查全國數(shù)十萬個企業(yè)和建筑工地，調(diào)查成千上萬個污染案件，上述機(jī)構(gòu)和人員是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的［3］。更為嚴(yán)重的的是，國家每年的環(huán)境保護(hù)資金投入，還遭到地方政府各種形式的挪用。據(jù)審計(jì)部門報(bào)告，2008年，河南省擠占挪用排污費(fèi)1．37億元，廣東省有6個市13個項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金2 069．6萬元被挪用，用于鎮(zhèn)政府綜合樓建設(shè)和其他項(xiàng)目等支出［4］。還有專家認(rèn)為，中國環(huán)境保護(hù)資金被挪用的比例達(dá)到總投入的40%［5］。所以說，要想改善中國生態(tài)環(huán)境，除了國家資金投入以外，還需要制度保障這些錢真正用在治理環(huán)境問題上。

2．4 受到地方經(jīng)濟(jì)利益的制約

在中國，地方環(huán)境管理機(jī)構(gòu)除接受上級環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)外，還同時(shí)是地方政府的分支機(jī)構(gòu)，地方環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)往往需要地方政府來保障。環(huán)境政策執(zhí)行的時(shí)候也嚴(yán)重受這種體系的干擾，環(huán)境保護(hù)部門的工作很大程度上是受制于地方政府，沒有地方政府的許可和同意，他們很難展開對污染企業(yè)的調(diào)查和處罰，企業(yè)在地方政府的保護(hù)下也千方百計(jì)地不配合環(huán)境保護(hù)部門的工作［6］。地方領(lǐng)導(dǎo)為維護(hù)本地利益和自己的政績往往抵觸環(huán)境治理工作，給環(huán)境保護(hù)部門下達(dá)這樣那樣違反環(huán)境保護(hù)政策的命令和指示。所以環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)在執(zhí)行環(huán)境政策的時(shí)候，很多情況下是根據(jù)地方政府，特別是地方領(lǐng)導(dǎo)的意見。這使環(huán)境政策的執(zhí)行往往是服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，缺乏獨(dú)立性。

3 結(jié)論和建議

由以上多方面的原因?qū)е轮袊沫h(huán)境政策執(zhí)行不是很理想。環(huán)境政策構(gòu)建本身是一方面，政策被很好地執(zhí)行才是最重要的。中國不缺環(huán)境法律、法規(guī)和制度，缺的是很好的執(zhí)行。中國環(huán)境問題已經(jīng)不容再忽視，種種跡象表明，中國環(huán)境問題已經(jīng)達(dá)到生態(tài)可承受的極限，如果再不下決心治理，將嚴(yán)重影響中國的可持續(xù)發(fā)展，嚴(yán)重威脅著中國民眾的生命和健康，還對子孫后代的生存環(huán)境造成長遠(yuǎn)的影響。不能維護(hù)好中國良好的生態(tài)環(huán)境，不能真正找到解決環(huán)境問題的方法，就不能說中國發(fā)展取得了真正的成功。［6］在全球化背景下，中國環(huán)境問題越來越引起國際社會的關(guān)注，中國環(huán)境問題不再是一國內(nèi)部問題，中國環(huán)境的持續(xù)惡化不但對周邊國家?guī)碛绊?，對世界環(huán)境也將造成重大影響。同時(shí)國內(nèi)環(huán)境的持續(xù)惡化，也對中國的國際形象造成損害，對中國的環(huán)境外交工作帶來很大的壓力。

要有效治理中國的環(huán)境問題，首先，要真正改變現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，真正做到環(huán)境優(yōu)先，要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)中間找到一個平衡點(diǎn)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展在生態(tài)可承受的限度內(nèi)進(jìn)行;另外，還要進(jìn)一步完善環(huán)境法律、法規(guī)等政策，并且把這些政策嚴(yán)格執(zhí)行;中國的環(huán)境保護(hù)還要鼓勵民間力量的參與，政府要加強(qiáng)環(huán)境教育，提高中國民眾的環(huán)境保護(hù)意識，鼓勵環(huán)境非政府組織在環(huán)境問題研究和環(huán)境監(jiān)督方面起到更大的作用;最后，中國的環(huán)境治理還要依賴于國際社會的幫助，大力引進(jìn)國際先進(jìn)技術(shù)的環(huán)境保護(hù)設(shè)備，爭取更多的國際環(huán)境保護(hù)援助資金，加強(qiáng)同周邊國家的環(huán)境合作。

(編輯:劉照勝)

［1］B．H．瑪拉嬈娃著．世界環(huán)境政治和國際環(huán)境合作［M］．沃羅涅日:沃羅涅日州國立大學(xué)印刷中心出版，2007:96．

［2］蔡守秋著．環(huán)境政策學(xué)［M］．北京:科學(xué)出版社，2009．

［3］Б．Н．庫濟(jì)克 М．Л．季塔連科著．馮育民等譯．2050年:中國—俄羅斯共同發(fā)展戰(zhàn)略［M］．北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007．

［4］人民日報(bào)評論:環(huán)保資金挪用的隱憂［EB/OL］．http://opin ion．people．com．cn/GB/40604/9757352．html．

［5］910億治理環(huán)境污染，擠一擠水分有40%［EB/OL］．http://env．people．com．cn/．

［6］И А 弗樂梅根娜．中國的環(huán)境問題［J］．國家記載，2008，(3):8．

The Problems of China’s Environmental Policy and Measures

И．?。甋hmeleva WANG Guan-jun
(School of International relations，Saint Petersburg State University，St．Petersbury 192242)

The paper addresses the three stages in the development of PRC government environmental policy during the past sixty years starting from year 1949．Specifics of each stage，strategies，policy and environmental legislation are discussed in detail．The paper is concluded by an analysis of currently existing problems with implementation of the environmental policy，the authors put forward suggestions for its improvement and ways to solve soaring environmental problems of China．

China;environmental policy;problems of implementation;environment as priority

X021

A

1002－2104(2011)03專－0340－04

2011-03-17

И．?。裁琢瓮?，副教授，博導(dǎo)，主要研究方向?yàn)樯鷳B(tài)心理學(xué)、國際環(huán)境合作。

王冠軍，博士生，主要研究方向?yàn)橹卸黻P(guān)系、國際環(huán)境合作和中國環(huán)境政策。