我國國家助學(xué)貸款模式設(shè)計研究*

宋振

我國國家助學(xué)貸款模式設(shè)計研究*

宋振

國家助學(xué)貸款作為資助高校家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的主要渠道，自1999年啟動以來，一直是各級政府和教育、財政等有關(guān)部門強力推進(jìn)的政策措施。近年來，我國在國家助學(xué)貸款工作方面不斷探索，形成不同的國家助學(xué)貸款模式。國家助學(xué)貸款基于國家助學(xué)貸款的性質(zhì)和基本要求具有三種模式。一是高校國家助學(xué)貸款模式，二是生源地信用助學(xué)貸款模式，三是政府擔(dān)保模式。這三種模式各有其優(yōu)勢，同時在實施過程中也存在各自不同的障礙。

國家助學(xué)貸款;性質(zhì)界定;模式設(shè)計

一、我國國家助學(xué)貸款性質(zhì)界定

國家助學(xué)貸款作為一種高等教育個人融資的手段，同時也是一種政府直接干預(yù)的公共經(jīng)濟政策，一直受到世界上許多國家政府的重視。要保證我國國家助學(xué)貸款模式的合理設(shè)計及實施，有必要對國家助學(xué)貸款的性質(zhì)予以界定。具體而言，國家助學(xué)貸款的性質(zhì)既不是單純的政策性貸款，也不是一般的商業(yè)貸款，而應(yīng)屬于政策性商業(yè)貸款。

1.國家助學(xué)貸款不是單純的政策性貸款

所謂政策性貸款是指在政府的支持與鼓勵下，以國家信用為基礎(chǔ)，運用種種特殊融資手段，嚴(yán)格按照國家法規(guī)所限制的業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營對象以及優(yōu)惠利率，直接或間接地為貫徹國家特定經(jīng)濟和社會發(fā)展政策而開辦的金融業(yè)務(wù)。目前，我國國家助學(xué)貸款實施主體不是政策性貸款銀行，執(zhí)行正常的市場利率，其經(jīng)營風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險具有非政策性。由此可見，國家助學(xué)貸款是商業(yè)銀行以高校學(xué)生為貸款對象發(fā)放的貸款，是以財政貼息、大學(xué)生信用為特點的貸款，具有政策性特征，卻并不是單純的政策性貸款。

2.國家助學(xué)貸款不是一般的商業(yè)性貸款

國家助學(xué)貸款包含助學(xué)和貸款兩個方面，貸款說明了國家助學(xué)貸款的商業(yè)性，而助學(xué)則說明了其性質(zhì)不同于一般的商業(yè)性貸款，而是屬于國家主導(dǎo)、政策性很強的一種貸款，是由政府出面倡導(dǎo)、貼息資助，并和學(xué)校、銀行三方共同推動、惠及困難學(xué)生的重要舉措。

3.國家助學(xué)貸款是政策性商業(yè)性貸款

把國家助學(xué)貸款界定為政策性商業(yè)貸款，一方面表明國家助學(xué)貸款的首要功能是助學(xué)，通過助學(xué)，既可以提高我國整體教育水平和大學(xué)生素質(zhì)，又可以保持社會穩(wěn)定，推動我國社會經(jīng)濟的和諧發(fā)展;另一方面說明它是商業(yè)貸款，符合全球教育發(fā)展趨勢及高等教育成本分擔(dān)的理念，可以緩解一定時期內(nèi)我國經(jīng)濟發(fā)展水平較低、財政支出困難的現(xiàn)狀。

二、我國國家助學(xué)貸款模式設(shè)計要求

根據(jù)對國家助學(xué)貸款性質(zhì)的界定及國外發(fā)達(dá)及發(fā)展中國家在實施國家助學(xué)貸款方面的經(jīng)驗與教訓(xùn)，總結(jié)我國助學(xué)貸款的實踐經(jīng)歷，未來國家助學(xué)貸款可行性發(fā)展模式設(shè)計必須滿足如下基本要求。

1.責(zé)任清晰，管理到位

目前我國國家助學(xué)貸款陷入困境的原因之一在于各利益方不清楚自己的責(zé)任和義務(wù)。因此，應(yīng)使各利益相關(guān)方明確其在國家助學(xué)貸款中的具體責(zé)任，從而做到有效管理。鑒于我國國家助學(xué)貸款的性質(zhì)為政策性商業(yè)貸款，政府部門或代表政府部門的相關(guān)主管機構(gòu)應(yīng)該負(fù)擔(dān)主要管理責(zé)任，相關(guān)金融貸款機構(gòu)應(yīng)積極參與國家助學(xué)貸款的實施，高等院校作為國家助學(xué)貸款主要受益方之一應(yīng)該積極參與管理。

2.解決管理難度大、管理成本高、風(fēng)險大的問題

目前，國家助學(xué)貸款政策實施陷入到“貸款難—還貸難—貸款更難”的“怪圈”。其中一個主要的原因就是作為市場經(jīng)濟主體的商業(yè)銀行發(fā)放助學(xué)貸款成本高且風(fēng)險大。因此，新的模式設(shè)計必須符合金融機構(gòu)市場風(fēng)險最小化原則。一方面，國家從財政上給予學(xué)生在校期間免交貸款利息的政策優(yōu)惠，以減輕學(xué)生在校期間的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，防范商業(yè)銀行的貸款風(fēng)險;另一方面，應(yīng)建立國家助學(xué)貸款風(fēng)險補償機制，該機制的實施應(yīng)注意既強調(diào)國家助學(xué)貸款的政策性因素，也考慮銀行貸款的商業(yè)性行為。

3.建立激勵約束機制，調(diào)動有關(guān)各方管理的積極性

目前國家助學(xué)貸款管理面臨著難度大、成本高、風(fēng)險大等難題。因貸款學(xué)生需求與供給失衡以及程序多、素質(zhì)不一而造成的管理難度加大，因單位學(xué)生貸款成本高而帶來的管理成本高，因?qū)W生還貸能力低而造成的風(fēng)險加大等，這些都使商業(yè)銀行和各高校難以積極參與國家助學(xué)貸款。因此，新的助學(xué)貸款模式必須建立激勵約束機制，既要解決銀行管理難度大、成本高問題，也要考慮各方參與積極性低問題。

4.建立高效快捷的信息管理系統(tǒng)

國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)具有貸款群體龐大、單筆貸款額度小、申請發(fā)放時間集中以及管理主體多、學(xué)生畢業(yè)后流動性大、信息變化大等特點。因此，僅靠銀行現(xiàn)有系統(tǒng)無法滿足管理的需要。為了更好地為貸款學(xué)生服務(wù)，實現(xiàn)國家助學(xué)貸款工作的信息化、透明化、規(guī)范化，必須建立高效快捷、能滿足管理各方需求的信息管理系統(tǒng)，建立集貸款申請、審批、審核、統(tǒng)計、查詢、相關(guān)報表和憑證打印、合同簽訂、貸款本息回收和貸款信息管理為一體的綜合信息管理系統(tǒng)。

三、國家助學(xué)貸款模式設(shè)計

按上述基本要求以及國家助學(xué)貸款工作開展的情況，我國國家助學(xué)貸款可以設(shè)計為以下三種模式。

1.高校國家助學(xué)貸款模式

高校國家助學(xué)貸款模式也可以稱為就學(xué)地國家助學(xué)貸款模式，主要是指貸款學(xué)生可以在所就讀的高校所在地申請和獲得國家助學(xué)貸款。

(1)明確高校承擔(dān)主要管理責(zé)任。高校國家助學(xué)貸款模式要明確高校在國家助學(xué)貸款中承擔(dān)主要管理責(zé)任，各級政府機關(guān)提供財政貼息補貼和風(fēng)險補償金、并協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方，銀行根據(jù)高校貧困生需求提供貸款。這種貸款模式以高校承擔(dān)主要管理責(zé)任具有理論上的可行性:第一，國家助學(xué)貸款為政策性商業(yè)貸款，高校作為政府舉辦的事業(yè)單位可以代表國家承擔(dān)政策性管理職能。第二，高校有管理的積極性。高校是國家助學(xué)貸款的受益者，貧困生的貸款主要是用來繳納學(xué)費、解決欠費問題的，避免因大學(xué)生欠費所導(dǎo)致的高校運營困難。因此，高校有責(zé)任承擔(dān)國家助學(xué)貸款的管理職能。第三，高校有管理的優(yōu)勢。高校作為管理主體，具有完整的學(xué)生工作管理體系，可以利用校、院(系)、班三級結(jié)構(gòu)集中對學(xué)生進(jìn)行信息傳達(dá)和信用教育，并通過各任課教師、輔導(dǎo)員及班干部與畢業(yè)貸款學(xué)生進(jìn)行感情聯(lián)系，貸后管理的渠道較多。第四，高校作為管理主體可以提高學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量和綜合素質(zhì)。國家助學(xué)貸款在實施過程中既涉及金融知識，又涉及社會關(guān)系和知識。通過國家助學(xué)貸款工作，高校既可以培養(yǎng)相關(guān)學(xué)生的理財能力和金融常識理解能力，也可以培養(yǎng)學(xué)生的誠信能力及社會感恩意識，實現(xiàn)高校教書育人的主要職責(zé)和目標(biāo)。

(2)完善補償機制。新的國家助學(xué)貸款模式必須建立助學(xué)貸款風(fēng)險補償專項資金，風(fēng)險補償金比例可以根據(jù)不同區(qū)域、不同時間當(dāng)年貸款發(fā)生額的一定比例確定。對于風(fēng)險補貼金的承擔(dān)，可以統(tǒng)一由中央財政承擔(dān)，也可以統(tǒng)一由各地方承擔(dān)或中央與地方分擔(dān)。同時，各高校應(yīng)該承擔(dān)一定比例的風(fēng)險補償金。

(3)建立激勵約束機制。為了調(diào)動各方管理的積極性和主動性，應(yīng)建立將風(fēng)險補償金支付與管理績效掛鉤的激勵約束機制。這種激勵約束機制的基本思路是對風(fēng)險補償金按學(xué)校進(jìn)行分戶管理。當(dāng)不良率低于最高風(fēng)險補償金時，將實際不良率與風(fēng)險補償金之間的差額作為對高校的獎勵返還給高校。如果不良貸款超過風(fēng)險補償金部分時，由銀行、政府部門和高校按一定比例進(jìn)行分擔(dān)，從而促使銀行、政府部門和高校三方為降低違約風(fēng)險而共同努力做好貸后管理。

(4)建立信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)信息在高校、經(jīng)辦銀行等有關(guān)部門的共享。國家助學(xué)貸款涉及到主管部門、高校、金融機構(gòu)、學(xué)生及相應(yīng)管理部門，需要為各利益相關(guān)主體提供各種信息，涉及的貸款學(xué)生數(shù)量多、業(yè)務(wù)量大、時間跨度長，需要對這些信息進(jìn)行審核、批準(zhǔn)、梳理。因此，需要建立一個包括高校、主管機關(guān)、金融機構(gòu)、學(xué)生等主體在內(nèi)的，可以集申請、審核、審批、放款及還款等內(nèi)容為一體的綜合信息管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)不僅要滿足國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)管理的要求，又要實現(xiàn)與中國人民銀行個人信用信息系統(tǒng)、教育部等有關(guān)部門信息系統(tǒng)相關(guān)數(shù)據(jù)的銜接。

2.生源地信用助學(xué)貸款模式

生源地信用助學(xué)貸款是指由政府主導(dǎo)、財政貼息、財政給予銀行一定風(fēng)險補償金，銀行、教育行政部門共同操作的，幫助新考入高校的和在高校就讀的家庭經(jīng)濟困難學(xué)生支付在校學(xué)習(xí)期間所需的學(xué)費、住宿費的銀行貸款。生源地信用助學(xué)貸款由學(xué)生和其合法監(jiān)護(hù)人共同向家庭所在地的金融機構(gòu)申請辦理，不需要擔(dān)?；虻盅?，但需要承諾按期還款，并承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任。

(1)明確縣級教育部門承擔(dān)主要管理責(zé)任。生源地國家助學(xué)貸款模式明確縣級學(xué)生資助管理部門在國家助學(xué)貸款中承擔(dān)的主要管理責(zé)任，各高校主要承擔(dān)協(xié)助作用，各級政府機關(guān)的主要責(zé)任是提供財政貼息補貼和風(fēng)險補償金、并協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方，銀行的主要責(zé)任是根據(jù)高校貧困生需求提供貸款。生源地信用助學(xué)貸款以生源地縣級學(xué)生資助管理機構(gòu)承擔(dān)主要管理責(zé)任具有理論上的可行性:第一，生源地信用助學(xué)貸款為政策性商業(yè)貸款，縣級學(xué)生資助管理機構(gòu)完全可以代表國家承擔(dān)政策性管理職能;第二，生源地縣級學(xué)生資助管理機構(gòu)具有管理優(yōu)勢。生源地縣級學(xué)生資助管理中心作為學(xué)生管理者，對于學(xué)生基本情況有較多的了解，對貧困生學(xué)生家庭經(jīng)濟狀況、助學(xué)貸款需求等信息可以更科學(xué)、準(zhǔn)確地進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定。在貸后管理方面，可以更好地建立與貸款學(xué)生家庭的聯(lián)系制度，跟蹤了解貸款學(xué)生的家庭經(jīng)濟狀況變化情況，通過各種渠道加強貸款的回收力度，降低風(fēng)險。第三，地方政府有管理的責(zé)任。生源地縣級學(xué)生資助管理機構(gòu)作為地方政府的職能部門，是國家助學(xué)貸款的利益相關(guān)者，貧困生獲得貸款可以提高當(dāng)?shù)厣龑W(xué)率，提高當(dāng)?shù)厥芙逃?，從而形成促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的良好氛圍。

(2)完善補償機制。生源地信用助學(xué)貸款模式同樣必須建立助學(xué)貸款風(fēng)險補償專項資金，風(fēng)險補償金比例可以根據(jù)不同區(qū)域、不同時間當(dāng)年貸款發(fā)生額的一定比例確定。與高校國家助學(xué)貸款模式所不同的是，對于風(fēng)險補貼金的承擔(dān)，可以統(tǒng)一由中央財政承擔(dān)，也可以統(tǒng)一由各地方承擔(dān)，各高校不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，而主要由生源地縣級學(xué)生資助管理機構(gòu)來確定和管理風(fēng)險補償金。

(3)建立激勵約束機制。生源地信用助學(xué)貸款模式同樣應(yīng)建立將風(fēng)險補償金的支付與管理績效掛鉤的激勵約束機制。在這種激勵約束機制中各方所承擔(dān)的責(zé)任與權(quán)力如何劃分問題仍需要做進(jìn)一步的研究。

(4)建立信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)信息在縣級資助機構(gòu)、高校、銀行等有關(guān)部門的共享。生源地信用助學(xué)貸款涉及到縣級資助機構(gòu)、高校、銀行等有關(guān)部門，需要為各利益相關(guān)主體提供各種信息，因此，建立一個包括縣級資助機構(gòu)、高校、銀行等有關(guān)部門等主體在內(nèi)的，集申請、審核、審批、放款及還款等內(nèi)容為一體的綜合信息管理系統(tǒng)十分必要。

3.政府擔(dān)保模式

政府擔(dān)保模式主要是指在國家助學(xué)貸款中，由商業(yè)銀行提供貸款，由政府直接或委托相應(yīng)擔(dān)保機構(gòu)來作為國家助學(xué)貸款的擔(dān)保者。其機理如下:國家助學(xué)貸款中商業(yè)銀行出資借貸，高校的主要職責(zé)是確認(rèn)學(xué)生是否符合貸款的條件，并將有關(guān)信息資料送給銀行及政府相關(guān)機構(gòu)，政府負(fù)責(zé)提供貼息，并且作為國家助學(xué)貸款中貸款學(xué)生的擔(dān)保人，或者成立政府擔(dān)保機構(gòu)為商業(yè)銀行提供貸款進(jìn)行擔(dān)保。

(1)政府(或其擔(dān)保機構(gòu))承擔(dān)主要管理責(zé)任。在這種模式下，政府可以建立相應(yīng)部門或委托其他性質(zhì)擔(dān)保機構(gòu)作為國家助學(xué)貸款的管理部門，其符合國家助學(xué)貸款政策性內(nèi)涵。另外，政府也可以通過其他方式如建立貸后管理公司來負(fù)責(zé)貸后管理，把貸前和貸中管理委托高?；蚱渌鄳?yīng)機構(gòu)來承擔(dān)。

(2)財政給予風(fēng)險補貼，建立激勵機制。由于國家助學(xué)貸款額度小、借貸學(xué)生畢業(yè)后流動性大，貸款成本高、風(fēng)險大等問題一直存在，因此，政府要在財政上給予風(fēng)險補貼，并且建立相應(yīng)的激勵機制，使相應(yīng)的利益主體具有積極參與管理的積極性，從而保證國家助學(xué)貸款的順利開展。

從上述分析中可以看出，高校助學(xué)貸款、生源地信用助學(xué)貸款、政府擔(dān)保助學(xué)貸款三種模式具有明確管理主體、建立激勵機制、建立風(fēng)險補償金、建立信息管理系統(tǒng)等共同特征。但是，三種模式也有各自的優(yōu)勢與實施的障礙。優(yōu)勢部分在上文中已多有闡述。就實施的障礙來看，高校國家助學(xué)貸款模式主要存在貸款的發(fā)放、管理集中在高校從而導(dǎo)致管理工作量較大的問題。而生源地信用助學(xué)貸款模式存在的問題主要體現(xiàn)在:一是專門工作機構(gòu)和專職工作隊伍建設(shè)難度較大，風(fēng)險管理能力不足，風(fēng)險控制難度大。我國的國情是基層單位機構(gòu)和人員超編嚴(yán)重，新增機構(gòu)和編制較為困難。同時，縣級資助中心相對于高校和商業(yè)銀行來說，管理隊伍建設(shè)、管理知識及專業(yè)的金融知識、風(fēng)險意識等方面都處于劣勢，風(fēng)險管理能力相對較差。二是工作持續(xù)開展的難度較大。高校開辦國家助學(xué)貸款工作除執(zhí)行國家政策、確保大學(xué)生順利入學(xué)和完成學(xué)業(yè)外，還可以解決大量的欠費和學(xué)校的財務(wù)困難等問題，有一定的積極性和主動性。而地方政府或教育部門在編制、經(jīng)費都十分緊張的情況下，要投入大量的人力物力，在學(xué)生畢業(yè)后還要長時間承擔(dān)大量的貸后管理任務(wù)，任務(wù)重且與地方的直接利益關(guān)系較少，從而造成工作難以持續(xù)開展。三是貸后管理難度大。學(xué)生獲得貸款后，分赴全國各地高校就讀，地方資助管理部門很難進(jìn)行對學(xué)生信用教育等大量的貸后管理工作，學(xué)生畢業(yè)后地方資助管理部門同高校一樣面臨著與借款學(xué)生聯(lián)系困難的問題。政府主管(擔(dān)保)國家助學(xué)貸款模式也存在一些問題。一是貸款的市場行為受到削弱，政策行為放大;二是利益相關(guān)方其他受益者并沒有承擔(dān)其相應(yīng)的責(zé)任;三是加大了國家財政負(fù)擔(dān)，不符合我國高等教育成本分擔(dān)的基本原則。因此，我國國家助學(xué)貸款模式在進(jìn)一步推行的過程中存在著一些障礙。這表明我國的國家助學(xué)貸款仍處于模式探索階段，需要在實踐過程中不斷探索并加以完善。

［1］戴曉明，宋富強.河南省國家助學(xué)貸款模式分析［J］.鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)，2005，(6).

［2］何建中.國外助學(xué)貸款的理論研究和實踐探索及對我國的啟示［J］.上海經(jīng)濟研究，2008，(4).

［3］黃敬寶.國家助學(xué)貸款模式:政策性與商業(yè)性的矛盾與整合［J］.金融與經(jīng)濟，2006，(1).

責(zé)任編輯:隨園

G647

A

1003—0751(2011)01—0138—03

2010—11—10

教育部人文社會科學(xué)研究項目《國家助學(xué)貸款模式的國際比較》(08JA880063)的階段性成果。

宋振，男，天津大學(xué)管理學(xué)院博士生，河南省學(xué)生資助管理中心主任，高級會計師(鄭州450008)。