從政府主導(dǎo)到參與式發(fā)展:中國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的路徑選擇*

許遠(yuǎn)旺 盧璐

從政府主導(dǎo)到參與式發(fā)展:中國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的路徑選擇*

許遠(yuǎn)旺 盧璐

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是新時(shí)期推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)重大的惠民工程和制度創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，政府扮演了積極能動(dòng)者和行動(dòng)主體的角色，起到了動(dòng)員、組織、引導(dǎo)、規(guī)劃和推動(dòng)的重要作用。這種政府主導(dǎo)型的社區(qū)建設(shè)推進(jìn)機(jī)制與方式對(duì)于動(dòng)員全社會(huì)關(guān)心、支持、參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)各種生產(chǎn)要素向農(nóng)村社區(qū)空間合理聚集和配置，具有一定的積極意義及合理性，但同時(shí)也存在一定的限度。未來(lái)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)之路應(yīng)走參與式社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，尊重農(nóng)民在家園建設(shè)中的主體地位，實(shí)現(xiàn)政府理性與農(nóng)民理性的有機(jī)銜接與良性互動(dòng)。

政府主導(dǎo);參與式發(fā)展;農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

黨的十七大報(bào)告提出要“把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”以來(lái)，各地紛紛響應(yīng)并積極行動(dòng)，大力推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)及人居環(huán)境得到明顯改善。作為新時(shí)期推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)重大的惠民工程和制度創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在實(shí)踐中沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可循，在社區(qū)建設(shè)推進(jìn)機(jī)制和方式等方面存在較大的改進(jìn)空間。本文擬對(duì)當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)方式和實(shí)施機(jī)制進(jìn)行考察，分析利弊得失，并就農(nóng)村社區(qū)的后續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略以及路徑優(yōu)化提出相關(guān)政策建議和對(duì)策參考。

一、當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)方式

20世紀(jì)20—30年代，為改變農(nóng)村每況愈下的局面，中華大地掀起了一場(chǎng)鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)是在一些民間團(tuán)體和社會(huì)有識(shí)之士的倡導(dǎo)和推動(dòng)下開(kāi)展起來(lái)的，他們希望通過(guò)組織農(nóng)民合作、開(kāi)展農(nóng)民識(shí)字教育以及推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，推動(dòng)鄉(xiāng)村的復(fù)興和發(fā)展，并在改造鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)上致力實(shí)現(xiàn)“改造中國(guó)”及“民族再造”的目標(biāo)，尋求中國(guó)救亡和民族復(fù)興之路。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，黨和政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中更加注重民生和社會(huì)建設(shè)，積極推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，促進(jìn)鄉(xiāng)村及整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。為此，國(guó)家號(hào)召推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。與鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)主要是由知識(shí)分子和民間團(tuán)體推動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)所不同的是，在我國(guó)目前的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，為引導(dǎo)和促進(jìn)各種生產(chǎn)要素向農(nóng)村社區(qū)空間積聚和配置，國(guó)家主要采取了行政動(dòng)員的方式，號(hào)召政府部門(mén)和社會(huì)各界通過(guò)知識(shí)、資本、技術(shù)、信息、勞動(dòng)等不同形式參與和支持農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。具體而言，當(dāng)前政府推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要包括以下幾種方式。

1.干部包村

為有效推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，各實(shí)驗(yàn)區(qū)自上而下成立了由黨政正職或副職任組長(zhǎng)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作進(jìn)行統(tǒng)一部署和規(guī)劃。各試點(diǎn)地區(qū)也相應(yīng)成立農(nóng)村社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)協(xié)調(diào)小組，形成上下聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。在具體推進(jìn)方式上，實(shí)行干部包村制，要求包村干部發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，積極為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)地區(qū)聯(lián)系各種項(xiàng)目和資金，爭(zhēng)取國(guó)家惠農(nóng)政策的支持。從湖北省鐘祥市的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，湖北省鐘祥市實(shí)行民主管理示范村、整治后進(jìn)村、新農(nóng)村建設(shè)村、整村推進(jìn)扶貧村四村合一方式推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，通過(guò)選派優(yōu)秀機(jī)關(guān)干部成立工作隊(duì)進(jìn)駐到村，合力抓好村級(jí)民主管理，促進(jìn)村級(jí)民主管理工作水平的提升及農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

2.部門(mén)包村

從各地情況來(lái)看，部門(mén)包村主要采取兩種形式:一是明確各職能部門(mén)在新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的職責(zé)分工，發(fā)揮各部門(mén)優(yōu)勢(shì)，做到分工負(fù)責(zé)、各司其職。如民政部門(mén)作為牽頭單位主要負(fù)責(zé)上下溝通、協(xié)調(diào)各方以及試點(diǎn)實(shí)施意見(jiàn)、工作方案的制訂等工作，公路、交通、土地、水利部門(mén)負(fù)責(zé)“村村通”及土地整治、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)等工作，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)提供社區(qū)教育、醫(yī)療衛(wèi)生站點(diǎn)建設(shè)、計(jì)劃生育、群眾看病、傳染病防治等相關(guān)服務(wù)，公安、信息部門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)村社區(qū)警務(wù)室及治安防控體系建設(shè)，文化、宣傳、廣電部門(mén)負(fù)責(zé)“農(nóng)家書(shū)屋工程”、“電影下鄉(xiāng)”工程，商務(wù)和供銷部門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)資店和農(nóng)家超市建設(shè)工程等。二是通過(guò)部門(mén)幫扶形式，建立部門(mén)與試點(diǎn)村對(duì)口幫扶和聯(lián)系機(jī)制，實(shí)行部門(mén)包村責(zé)任制。如江蘇省靖江市為整合力量推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作，專門(mén)制訂出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展市直機(jī)關(guān)和事業(yè)單位掛鉤幫扶農(nóng)村社區(qū)建設(shè)活動(dòng)的通知》，要求各個(gè)掛鉤幫扶單位按照“資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠互利、共駐共建、促進(jìn)發(fā)展”的原則，以99個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位為重點(diǎn)，以完善農(nóng)村社區(qū)服務(wù)平臺(tái)為目標(biāo)，幫助所掛鉤的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)好符合全市統(tǒng)一規(guī)范要求的社區(qū)服務(wù)中心，通過(guò)社會(huì)各界的共同參與，形成共建農(nóng)村社區(qū)的工作合力。

3.結(jié)對(duì)幫扶

為形成農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的合力，全國(guó)各試點(diǎn)省、市還在政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以及城鄉(xiāng)社區(qū)組織之間廣泛開(kāi)展“結(jié)對(duì)幫扶”活動(dòng)。江西是全國(guó)較早開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)的省份。為引導(dǎo)社會(huì)資源流向農(nóng)村社區(qū)，密切城鄉(xiāng)之間的交流與聯(lián)系，從2004年開(kāi)始，江西省就積極組織城市社區(qū)、機(jī)關(guān)、學(xué)校、企事業(yè)單位與農(nóng)村社區(qū)開(kāi)展對(duì)接互動(dòng)活動(dòng)，在經(jīng)濟(jì)、文化、管理和服務(wù)等方面進(jìn)行廣泛交流與合作，形成城鄉(xiāng)互促共建機(jī)制，達(dá)到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同提高的效果。江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)通過(guò)開(kāi)展“千企聯(lián)百村，共建新農(nóng)村”活動(dòng)，充分發(fā)揮企業(yè)在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的積極作用，動(dòng)員全區(qū)工商企業(yè)致富思源、回報(bào)家鄉(xiāng)、反哺社會(huì)，引導(dǎo)千家企業(yè)與行政村結(jié)對(duì)共建，幫助聯(lián)系解決各村在發(fā)展過(guò)程中遇到的各種困難和問(wèn)題。千企聯(lián)百村是以村級(jí)骨干企業(yè)為主，其他各類企業(yè)為輔，采取就地就近結(jié)對(duì)、自助自愿結(jié)對(duì)和政府牽線結(jié)對(duì)的村企結(jié)對(duì)方式，由一個(gè)或幾個(gè)企業(yè)幫助經(jīng)濟(jì)薄弱村圍繞“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的總體要求，共同謀劃發(fā)展思路，帶動(dòng)一方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)和諧。

此外，各地還鼓勵(lì)和引導(dǎo)駐村機(jī)關(guān)、學(xué)校和企事業(yè)單位發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，積極參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，為農(nóng)民群眾提供力所能及的服務(wù)，實(shí)行資源共享、共駐共建，共同建設(shè)農(nóng)村社區(qū)。積極爭(zhēng)取本村“能人”和在外工作人員對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的支持，鼓勵(lì)他們捐資興辦農(nóng)村社區(qū)公益事業(yè)也是各地推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的有效形式。

二、政府主導(dǎo)型推進(jìn)機(jī)制的影響與后果

從當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過(guò)程與機(jī)制來(lái)看，各級(jí)政府在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中扮演了積極能動(dòng)者和行動(dòng)主體的角色，起到了動(dòng)員、組織、引導(dǎo)、規(guī)劃和推動(dòng)的重要作用。首先，為有效推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，各實(shí)驗(yàn)區(qū)都成立了相應(yīng)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在實(shí)踐中形成“黨政領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥、民政部門(mén)牽頭、相關(guān)部門(mén)配合、社會(huì)力量參與、層層負(fù)責(zé)落實(shí)”的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。其次，在社區(qū)建設(shè)投入方面，實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)機(jī)制，在加大財(cái)政支農(nóng)和惠補(bǔ)力度的同時(shí)，充分發(fā)揮政府投入的“引子”作用，整合社會(huì)閑散資金捆綁使用。各實(shí)驗(yàn)區(qū)均籌集和安排了專項(xiàng)的社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)，一些地方進(jìn)一步要求將社區(qū)建設(shè)的經(jīng)費(fèi)納入政府財(cái)政預(yù)算渠道，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平逐年提高經(jīng)費(fèi)預(yù)算數(shù)量和比例，以逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)投入的常規(guī)化、規(guī)范化和制度化。再次，為保證社區(qū)發(fā)展各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，各試點(diǎn)地區(qū)還將目標(biāo)責(zé)任制引入社區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)中，將社區(qū)創(chuàng)建達(dá)標(biāo)任務(wù)納入干部年度考核項(xiàng)目及政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，一些地方還進(jìn)一步將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)納入到當(dāng)?shù)啬甓冉?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及政府為民辦實(shí)事工程、民心工程。此外，各試點(diǎn)地區(qū)還充分進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，鼓勵(lì)、引導(dǎo)和組織大中專院校、科研院所、廠礦企業(yè)、致富能人和鄉(xiāng)村精英通過(guò)知識(shí)、技術(shù)、資本、信息等方式參與到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中來(lái)，動(dòng)員和倡導(dǎo)通過(guò)部門(mén)對(duì)口幫扶、城鄉(xiāng)社區(qū)結(jié)對(duì)、街村共建、村企共建等不同形式的幫扶和對(duì)口支援活動(dòng)，密切城鄉(xiāng)之間的交流與聯(lián)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化進(jìn)程。

可以看出，目前我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是政府主導(dǎo)下的規(guī)劃性變遷過(guò)程，無(wú)論是從試點(diǎn)啟動(dòng)、宣傳發(fā)動(dòng)，還是到社區(qū)規(guī)劃及具體組織實(shí)施等，政府均發(fā)揮著主導(dǎo)和重要的推動(dòng)作用。這與國(guó)外社區(qū)建設(shè)的情況有所不同。從國(guó)外的情況看，國(guó)外社區(qū)建設(shè)主要是指社區(qū)發(fā)展運(yùn)動(dòng)。它是二戰(zhàn)后聯(lián)合國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家為加快新興落后農(nóng)業(yè)國(guó)家及其鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展而采取的一項(xiàng)共同的政府行動(dòng)，各國(guó)政府在社區(qū)發(fā)展的浪潮中均起到了重要的組織、規(guī)劃和推動(dòng)作用，是推進(jìn)社區(qū)發(fā)展運(yùn)動(dòng)的基本動(dòng)力和行為主體。在發(fā)揮政府作用的同時(shí)，各種社會(huì)團(tuán)體、志愿組織、私人機(jī)構(gòu)、社區(qū)互助組織等行為主體也在國(guó)外社區(qū)發(fā)展運(yùn)動(dòng)中扮演了重要角色。國(guó)外社區(qū)發(fā)展從根本上說(shuō)是通過(guò)當(dāng)?shù)鼐用瘛⑸鐣?huì)組織與政府機(jī)構(gòu)的通力合作而達(dá)到一定社區(qū)及社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的活動(dòng)。相比較國(guó)外的社區(qū)建設(shè)而言，在我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)過(guò)程中，政府的主導(dǎo)性和規(guī)劃性作用更為明顯。

長(zhǎng)期以來(lái)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下，社會(huì)資源被優(yōu)先配置和運(yùn)用于工業(yè)和大中城市，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的支持和投入非常有限，公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間的配置存在供給不足、享受不均等問(wèn)題。農(nóng)村長(zhǎng)期處于低度發(fā)展的狀態(tài)，城鄉(xiāng)社會(huì)差距不斷擴(kuò)大。通過(guò)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，有利于逐步實(shí)現(xiàn)促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)均衡發(fā)展的公共政策，加大國(guó)家對(duì)農(nóng)村的公共投入和財(cái)政支持，引導(dǎo)社會(huì)資源向農(nóng)村積聚和配置，從而改善農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施及人居環(huán)境，提高農(nóng)村社區(qū)福利水平。尤其是對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)以農(nóng)業(yè)和農(nóng)民為主體的國(guó)家而言，由于鄉(xiāng)村改造的復(fù)雜性和艱巨性，政府主導(dǎo)型的社區(qū)發(fā)展方式無(wú)疑有利于發(fā)揮集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，有效凝聚全社會(huì)的意志和資源，形成推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的合力，從而保證社區(qū)發(fā)展各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政府作為一種公共權(quán)力組織，在社會(huì)資源的配置及投入優(yōu)先次序上具有權(quán)威性和導(dǎo)向性。因此，政府主導(dǎo)型的社區(qū)推進(jìn)機(jī)制在一定程度上有其積極意義及合理性。但是，從目前我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐來(lái)看，政府主導(dǎo)的社區(qū)建設(shè)方式還存在一些明顯的弊端。

首先，自上而下的動(dòng)員型鄉(xiāng)村建設(shè)機(jī)制存在一定的限度。雖然各試點(diǎn)地區(qū)在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)依靠農(nóng)村內(nèi)部力量、整合社區(qū)資源推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，尤其是注重發(fā)揮有識(shí)之士和鄉(xiāng)村能人在社區(qū)建設(shè)中的積極作用，但是從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，這種社區(qū)內(nèi)發(fā)的機(jī)制作用有限，自上而下的行政動(dòng)員仍是當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)機(jī)制。這種動(dòng)員型的鄉(xiāng)村建設(shè)機(jī)制受到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)處于試點(diǎn)階段的制約，各種制度和機(jī)制建設(shè)滯后，從而影響到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的進(jìn)展及成效。例如，目前國(guó)家還沒(méi)有出臺(tái)一部統(tǒng)一的關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn);各級(jí)政府在社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入上并沒(méi)有作出明確規(guī)定，尤其是沒(méi)有確定各級(jí)、各部門(mén)的財(cái)政分?jǐn)偙壤爸С鲐?zé)任，導(dǎo)致社區(qū)經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，“化緣型”投入及“拆東墻補(bǔ)西墻”現(xiàn)象突出，影響并制約了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的進(jìn)程。

其次，受政府理性和部門(mén)利益影響，農(nóng)民群眾在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的主體地位難以獲得切實(shí)保障。農(nóng)民群眾不僅是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的直接受益者，也是推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體和基本依靠力量。因此，一切事關(guān)社區(qū)發(fā)展的規(guī)劃和決策必須經(jīng)過(guò)社區(qū)居民或社區(qū)成員代表大會(huì)討論通過(guò)，以充分發(fā)揮社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性和主動(dòng)性，切實(shí)尊重并保障農(nóng)村社區(qū)居民在社區(qū)建設(shè)中的主體地位。但是，在當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，存在著重有形建設(shè)而輕無(wú)形建設(shè)、“見(jiàn)物不見(jiàn)人”的傾向。在政府自上而下的推動(dòng)下，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)所形成的是運(yùn)動(dòng)式的鄉(xiāng)村建設(shè)體制和機(jī)制。在這種運(yùn)動(dòng)式鄉(xiāng)村建設(shè)體制下，一些地方搞大拆大建工程，大規(guī)模組建農(nóng)民新村，認(rèn)為社區(qū)建設(shè)就是“拆舊房、建新房”，這不僅浪費(fèi)了人力、物力和財(cái)力，而且破壞了鄰里社會(huì)資本結(jié)構(gòu)。一些地方大力推進(jìn)遷村騰地、撤村并組工程，對(duì)農(nóng)民住房樣式、面積、風(fēng)格統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一施工，導(dǎo)致了“一刀切”的鄉(xiāng)村建設(shè)模式。還有一些地方甚至在政府理性和部門(mén)利益驅(qū)使下利用社區(qū)開(kāi)發(fā)的名義下鄉(xiāng)“圈地”，通過(guò)權(quán)力與資本結(jié)盟的方式，侵害農(nóng)民土地利益及合法權(quán)利，這在實(shí)踐中已經(jīng)引起新的社會(huì)矛盾和沖突，不利于農(nóng)村社區(qū)的和諧與穩(wěn)定。

再次，村民參與有限與不足，不利于社區(qū)建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的培育以及鄉(xiāng)村社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。從社區(qū)發(fā)展的要素或精神來(lái)看，它實(shí)際上包括兩個(gè)過(guò)程:一是政府或其他組織與機(jī)構(gòu)以物質(zhì)或資金等形式自上而下、由外向內(nèi)幫助和支持社區(qū)發(fā)展;二是社區(qū)居民或社區(qū)組織發(fā)揚(yáng)自力更生精神，充分發(fā)揮社區(qū)居民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，培養(yǎng)社區(qū)“自立、互助、合作”精神，達(dá)到增強(qiáng)社區(qū)自治及可持續(xù)發(fā)展的能力與目標(biāo)。可以看出，社區(qū)居民參與對(duì)社區(qū)發(fā)展具有重要意義。20世紀(jì)20—30年代那場(chǎng)由知識(shí)分子和社會(huì)團(tuán)體發(fā)動(dòng)的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)在后期正是因?yàn)榍趾α宿r(nóng)民的主體地位而最終失去農(nóng)民群眾的同情和參與，從而出現(xiàn)了“號(hào)稱鄉(xiāng)村運(yùn)動(dòng)而鄉(xiāng)村不動(dòng)”的結(jié)局。從現(xiàn)實(shí)情況看，我國(guó)近年來(lái)鄉(xiāng)村地區(qū)人口大量外流，“中青外出搞錢(qián)，老小在家種田”，這種狀況對(duì)社區(qū)參與構(gòu)成了客觀限制與現(xiàn)實(shí)障礙。同時(shí)，在自上而下的政府主導(dǎo)型鄉(xiāng)村建設(shè)機(jī)制下，群眾自下而上的參與渠道與機(jī)制沒(méi)有建立起來(lái)，農(nóng)村社區(qū)及其居民處于被動(dòng)“建設(shè)”和被“改造”的境地，這在一定程度上抑制了社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性與主動(dòng)性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本上來(lái)說(shuō)，社區(qū)居民在農(nóng)村家園建設(shè)中的主人翁精神和作用得不到發(fā)揮，不利于社區(qū)建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的建立及鄉(xiāng)村社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

三、參與式發(fā)展:農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的范式轉(zhuǎn)換與路徑選擇

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的最終目標(biāo)和根本任務(wù)在于通過(guò)社區(qū)建設(shè)培養(yǎng)村民的友愛(ài)、互助、合作精神，增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)自組織和再生產(chǎn)能力。從國(guó)外社區(qū)發(fā)展的歷史和經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公民參與是社區(qū)發(fā)展的核心。1956年聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)理事會(huì)年度報(bào)告指出:“社區(qū)發(fā)展一詞，業(yè)經(jīng)國(guó)際通用，指一種過(guò)程，即由人民以自己的努力，與政府聯(lián)合一致，去改革社區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化環(huán)境，把社區(qū)與整個(gè)國(guó)家的生活合為一體，俾其對(duì)國(guó)家的進(jìn)步克盡最大的貢獻(xiàn)。此一復(fù)合的過(guò)程包括兩種要素:即由人民自己的參與、盡可能靠自己創(chuàng)造以努力改善其生活水準(zhǔn)，由政府以技術(shù)或其他服務(wù)以促進(jìn)其發(fā)揮更有效的自助、自發(fā)與互助?！雹倏梢?jiàn)，農(nóng)村社區(qū)發(fā)展是一個(gè)雙向的互動(dòng)和合作過(guò)程，在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，必須強(qiáng)調(diào)農(nóng)村社區(qū)居民自下而上的參與，注重培育社區(qū)居民的公民參與精神和社區(qū)自治能力。

20世紀(jì)40—60年代，社區(qū)參與在發(fā)展中國(guó)家的扶貧和發(fā)展運(yùn)動(dòng)中得到廣泛運(yùn)用。為解決新興農(nóng)業(yè)國(guó)家和地區(qū)的貧困、疾病、失業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢等一系列問(wèn)題，聯(lián)合國(guó)倡導(dǎo)社區(qū)發(fā)展計(jì)劃，建立社區(qū)福利中心，開(kāi)展以社區(qū)為單位的社區(qū)發(fā)展運(yùn)動(dòng)，由政府有關(guān)機(jī)構(gòu)同社區(qū)內(nèi)的民間團(tuán)體、合作組織、互助組織等通力合作，發(fā)動(dòng)全體居民自發(fā)投身于社區(qū)建設(shè)事業(yè)。在此過(guò)程中，國(guó)際社會(huì)逐步形成了參與式發(fā)展的思想與理念。參與式發(fā)展理念是在對(duì)傳統(tǒng)發(fā)展觀念和方式總結(jié)和反思的基礎(chǔ)上形成的，它認(rèn)為社區(qū)發(fā)展不僅是經(jīng)濟(jì)單向度的發(fā)展，而且是包括社區(qū)參與、居民自治、社區(qū)認(rèn)同與族群和諧等在內(nèi)的綜合性發(fā)展;社區(qū)發(fā)展不單純是自上而下的外部干預(yù)、介入及社區(qū)動(dòng)員過(guò)程，更重要的是自下而上的參與和賦權(quán)于民的過(guò)程。在某種意義上說(shuō)，社區(qū)發(fā)展的過(guò)程也是社區(qū)參與的過(guò)程。因此，在推動(dòng)社區(qū)發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)充分了解和尊重地方性知識(shí)及當(dāng)?shù)鼐用褚庖?jiàn)，培育社區(qū)參與和自治能力，引導(dǎo)社區(qū)居民從自身需求出發(fā)，找出和分析自身存在的問(wèn)題，并根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源狀況和現(xiàn)實(shí)條件解決發(fā)展面臨的各種困難和問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)參與式發(fā)展。參與式發(fā)展模式不僅實(shí)現(xiàn)了發(fā)展范式的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新，而且創(chuàng)立了一套行之有效的操作工具和程序來(lái)增強(qiáng)社區(qū)成員、弱勢(shì)群體在社區(qū)發(fā)展中的發(fā)言權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，保障居民參與社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目的決策、實(shí)施、利益分配、監(jiān)督與評(píng)估的全過(guò)程，有效維護(hù)社區(qū)成員的權(quán)利及利益。從根本上說(shuō)，參與式發(fā)展實(shí)質(zhì)上是一種以人為本的發(fā)展模式，強(qiáng)調(diào)社區(qū)居民在社區(qū)發(fā)展中的主體性，注重發(fā)揮當(dāng)?shù)鼐用竦闹魅宋叹?，推?dòng)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。隨著實(shí)踐效果和影響的擴(kuò)大，參與式發(fā)展逐步成為世界各個(gè)國(guó)家和地區(qū)推進(jìn)社區(qū)發(fā)展的普遍性模式。

20世紀(jì)80—90年代，參與式發(fā)展的理念被引入中國(guó)，它最先由世界銀行、聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織運(yùn)用于我國(guó)云南、貴州、四川等地區(qū)的農(nóng)村扶貧及生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目，隨后擴(kuò)展到農(nóng)村能源、衛(wèi)生保健、農(nóng)村水利、婦女、教育等領(lǐng)域。由此看來(lái)，參與式發(fā)展的理論與實(shí)踐與農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展息息相關(guān)。從當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的路徑來(lái)看，對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)而言，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的改造和建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的歷史任務(wù)，發(fā)揮政府的主導(dǎo)性作用無(wú)疑有利于推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但是，由于我國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、風(fēng)土人情及地域差異性極大，各地農(nóng)村社區(qū)建設(shè)面臨的困難和問(wèn)題也千差萬(wàn)別。為保證農(nóng)村社區(qū)建設(shè)這一惠民工程的順利進(jìn)行，必須堅(jiān)持從各地實(shí)際出發(fā)，充分尊重農(nóng)民意愿和首創(chuàng)精神，依靠農(nóng)民自身推進(jìn)鄉(xiāng)村的發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，積極推行參與式農(nóng)村社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，保障農(nóng)民在社區(qū)建設(shè)中的主體地位。為此，宜從以下幾個(gè)方面做進(jìn)一步努力。

第一，賦權(quán)于民，確保農(nóng)民在社區(qū)建設(shè)中的主體地位落到實(shí)處。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的根本目的在于通過(guò)改進(jìn)鄉(xiāng)村服務(wù)設(shè)施及人居環(huán)境，讓農(nóng)民享受基本公共服務(wù)的平等權(quán)利，提高社區(qū)居民生活福祉。因此，必須尊重農(nóng)民群眾在家園建設(shè)中的主體地位，堅(jiān)持一切從農(nóng)民需求出發(fā)，保障農(nóng)民在社區(qū)規(guī)劃及社區(qū)發(fā)展計(jì)劃中的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。要通過(guò)社區(qū)論壇、社區(qū)聽(tīng)證會(huì)、社區(qū)公證、“一事一議”等方式和形式，使農(nóng)民參與到各項(xiàng)社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目的全過(guò)程，在社區(qū)建設(shè)過(guò)程中做到一切發(fā)展為了農(nóng)民，一切發(fā)展依靠農(nóng)民，讓農(nóng)民真正享有發(fā)展的成果。

第二，重視農(nóng)民的教育和培訓(xùn)，培養(yǎng)和塑造新型農(nóng)民。推行參與式農(nóng)村社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，提高農(nóng)民的素質(zhì)和能力是重要一環(huán)。歷史上各種鄉(xiāng)村改造及農(nóng)村建設(shè)方案難以善始善終，往往以失敗和流產(chǎn)而告終，其中一個(gè)重要的原因就在于戴著“有色眼鏡”對(duì)待鄉(xiāng)村建設(shè)的主體。農(nóng)民群眾主體地位缺失，常常被作為被動(dòng)的改造對(duì)象，這導(dǎo)致了農(nóng)民群眾以“弱者的武器”對(duì)各種鄉(xiāng)建計(jì)劃和方案冷眼旁觀，甚至消極抵制和反抗。新時(shí)期農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)汲取歷史教訓(xùn)，切實(shí)樹(shù)立農(nóng)民群眾的主體地位，要引導(dǎo)農(nóng)民學(xué)會(huì)分析和解決問(wèn)題，了解社區(qū)地理、民情、發(fā)展概貌，找出制約社區(qū)發(fā)展的瓶頸因素，并根據(jù)當(dāng)?shù)貤l件整合社區(qū)資源，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)。為此，必須改變當(dāng)前的“輸血式”農(nóng)村社區(qū)建設(shè)方式，在進(jìn)一步加大各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村的投入和支持力度的同時(shí)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行教育和培訓(xùn)，提高其社區(qū)參與和自治能力，引導(dǎo)社區(qū)居民從自身需求出發(fā)，開(kāi)展項(xiàng)目論證和社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，合理分配各種物質(zhì)和資金，全面參與到農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的全過(guò)程，從而增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)自身的“造血”功能和可持續(xù)發(fā)展能力。

第三，提高農(nóng)民的組織化程度，保障農(nóng)民合法權(quán)益。從歷史角度來(lái)看，黨和政府正是通過(guò)動(dòng)員和組織農(nóng)民取得了革命斗爭(zhēng)的勝利。以毛澤東同志為首的共產(chǎn)黨人在鄉(xiāng)村動(dòng)員、領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行鄉(xiāng)村革命的過(guò)程中，提倡農(nóng)民合作，開(kāi)展農(nóng)業(yè)互助，通過(guò)合作社的形式把農(nóng)民組織起來(lái)。②農(nóng)業(yè)合作化對(duì)改善當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況，維護(hù)農(nóng)民利益起到了重要作用。在新時(shí)期，隨著農(nóng)村改革及市場(chǎng)化的發(fā)展，社區(qū)組織分化明顯，人們的個(gè)體性、獨(dú)立性、流動(dòng)性增強(qiáng)，需求日益多元化。為滿足人們的需求，必須培育農(nóng)民新型合作組織，發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織，增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)組織的服務(wù)功能。提高農(nóng)民的組織化程度，不僅有利于更好地滿足農(nóng)民群眾在經(jīng)濟(jì)和文化等領(lǐng)域的多樣化服務(wù)需求，而且也利于在農(nóng)民組織的基礎(chǔ)上重新實(shí)現(xiàn)社區(qū)整合，發(fā)揮各種農(nóng)民合作組織和民間團(tuán)體在維護(hù)農(nóng)民利益、推進(jìn)社區(qū)建設(shè)中的積極作用。

第四，開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)社會(huì)工作和志愿服務(wù)活動(dòng)，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)，為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)補(bǔ)充“新鮮血液”。從當(dāng)前形勢(shì)來(lái)看，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不僅要解決“為誰(shuí)而建”的問(wèn)題，而且要解決“由誰(shuí)而建”的難題。隨著鄉(xiāng)村人口的大量外流，社區(qū)建設(shè)受到了客觀制約與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。尤其是隨著人們需求的多元化及社區(qū)社會(huì)事務(wù)的增多，農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)工作的專業(yè)性和技術(shù)性日漸增強(qiáng)，對(duì)相關(guān)人員的素質(zhì)和能力提出了較高的要求。為適應(yīng)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的新形勢(shì)、新任務(wù)和新要求，在依托既有的組織資源和優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，必須積極探索和開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)工作和志愿服務(wù)活動(dòng)，在農(nóng)村設(shè)立社會(huì)工作站，設(shè)置社會(huì)工作崗位，按照公開(kāi)招聘、競(jìng)爭(zhēng)上崗的方式，選拔社區(qū)工作人員。通過(guò)“志愿服務(wù)西部計(jì)劃”、“一村一名大學(xué)生計(jì)劃”、大學(xué)生支教等形式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)高校畢業(yè)生到農(nóng)村應(yīng)聘社會(huì)工作崗位，充實(shí)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的力量。與此同時(shí)，應(yīng)動(dòng)員和組織農(nóng)村黨員、有一技之長(zhǎng)的公益人士積極參加社區(qū)志愿服務(wù)活動(dòng)，為社會(huì)力量和民間組織赴農(nóng)村開(kāi)展志愿服務(wù)創(chuàng)造有利條件，從而形成推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的強(qiáng)大合力。

注釋

①徐震:《社區(qū)與社區(qū)發(fā)展》，正中書(shū)局，1984年，第151—152頁(yè)。②項(xiàng)繼權(quán):《中國(guó)農(nóng)村建設(shè):百年探索及路徑轉(zhuǎn)換》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第2期。

責(zé)任編輯:海玉

C912.82

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2010—11—04

教育部重大攻關(guān)項(xiàng)目《新農(nóng)村建設(shè)中的社區(qū)建設(shè)研究》(07JZD0024)，教育部人文社科一般項(xiàng)目《新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村社會(huì)公共生活發(fā)展機(jī)制研究》(09YJC810033)，華中師范大學(xué)桂子學(xué)者項(xiàng)目《中國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)研究》。

許遠(yuǎn)旺，男，華中師范大學(xué)管理學(xué)院博士后(武漢430079)。

盧璐，女，華中師范大學(xué)管理學(xué)院博士生(武漢430079)。