我國環(huán)境治理中政府激勵(lì)不足原因分析及應(yīng)對(duì)舉措*

范俊玉

我國環(huán)境治理中政府激勵(lì)不足原因分析及應(yīng)對(duì)舉措*

范俊玉

在我國生態(tài)環(huán)境治理中，政府發(fā)揮著重要的主導(dǎo)性作用。然而，在政府的環(huán)境治理中還存在著許多激勵(lì)不足問題，表現(xiàn)在因片面追求經(jīng)濟(jì)利益的發(fā)展觀和政績觀、政府的壟斷地位以及環(huán)境管理體制問題等造成的激勵(lì)不足。針對(duì)此，需要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，從增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)、樹立正確的政績觀、加強(qiáng)政府的環(huán)保績效考核、進(jìn)行環(huán)境管理體制的改革創(chuàng)新以及促進(jìn)公眾參與等方面著手應(yīng)對(duì)。

環(huán)境治理;政府;激勵(lì)不足;應(yīng)對(duì)舉措

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國各種生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯。環(huán)境問題關(guān)乎我國每一個(gè)公民生存和發(fā)展的切身利益，關(guān)乎國家和民族的長遠(yuǎn)發(fā)展，需要全社會(huì)各主體的積極參與。各級(jí)政府無疑應(yīng)承擔(dān)環(huán)境治理的主要責(zé)任。改革開放以來，我國政府對(duì)生態(tài)環(huán)境問題日益重視，在取得不少成就的同時(shí)，也存在著種種失靈現(xiàn)象，其中突出的表現(xiàn)就是一些地方存在著政府環(huán)境治理激勵(lì)不足問題。在環(huán)境治理中，政府如果不積極作為發(fā)揮其應(yīng)有的作用，不僅會(huì)嚴(yán)重影響政府自身的形象，而且會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生比一般社會(huì)主體環(huán)境破壞行為更大的危害。本文擬就我國環(huán)境治理中的政府激勵(lì)不足問題及原因進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上提出應(yīng)對(duì)舉措。

一、我國環(huán)境治理中政府激勵(lì)不足及原因分析

1.片面追求經(jīng)濟(jì)利益的發(fā)展觀和政績觀造成政府環(huán)境治理激勵(lì)不足

對(duì)于一個(gè)國家來說，經(jīng)濟(jì)對(duì)社會(huì)各領(lǐng)域的發(fā)展起著決定性、基礎(chǔ)性的作用，致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、為人民謀福祉是政府應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。改革開放以后，我國作為一個(gè)發(fā)展中國家，首先需要解決的是發(fā)展生產(chǎn)力、提高人民群眾生活水平、增強(qiáng)國家綜合國力的問題。因此，各級(jí)政府都以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，積極促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速增長。但是，我國目前存在著片面追求經(jīng)濟(jì)利益、把經(jīng)濟(jì)發(fā)展甚至社會(huì)發(fā)展僅歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)在數(shù)量上的增長的現(xiàn)象。一些地方以GDP為單一的激勵(lì)指標(biāo)來衡量其他一切工作，并以此作為各級(jí)干部的政績考核，這必然會(huì)帶來資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的失衡狀態(tài)。

對(duì)于不同層級(jí)的政府來說，其環(huán)保激勵(lì)的程度存在一定的差異。一般來說，中央政府代表國家的整體利益，不存在類似地方政府面臨的環(huán)境外部性，加上國際壓力等因素，其在環(huán)保激勵(lì)上往往高于地方政府，會(huì)更傾向于從全局和長遠(yuǎn)的角度考慮環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系。我國的情況也是如此。無論是在環(huán)保意識(shí)、發(fā)展戰(zhàn)略、機(jī)構(gòu)設(shè)置上，還是環(huán)境立法上，中央政府在環(huán)境治理中作出了很多努力。但是，這并不能說明中央政府在任何條件下都處于激勵(lì)充足的狀態(tài)，環(huán)境治理中存在的種種“政府失靈”問題也與中央政府有著或多或少的關(guān)系。中央政府面臨的是整個(gè)國家的發(fā)展任務(wù)，國家在發(fā)展中所取得的成績，是其保持政治合法性的重要基礎(chǔ)。當(dāng)政府和廣大公民都具有較低的環(huán)境意識(shí)，對(duì)環(huán)境保護(hù)的重要性認(rèn)識(shí)不夠，或認(rèn)為可以“先污染，后治理”時(shí)，中央政府可能會(huì)形成在經(jīng)濟(jì)增長上的強(qiáng)激勵(lì)和環(huán)境保護(hù)上的弱激勵(lì)。這種環(huán)境保護(hù)上的弱激勵(lì)在面臨來自地方政府的壓力時(shí)，很容易出現(xiàn)在環(huán)境問題上“說起來重要、做起來次要、遇困難不要”的情況，從而導(dǎo)致一些體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的環(huán)保政策和制度難以得到有效的實(shí)行。

與中央政府相比，地方政府更容易存在環(huán)境保護(hù)激勵(lì)不足問題。以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派認(rèn)為，政府及其官員也是“經(jīng)濟(jì)人”，有自身的利益追求，并在主觀上努力使自身利益最大化。政府雖然是公共利益的代表，但他們所追求的自身利益與社會(huì)公共利益卻是不可能完全一致的，有時(shí)會(huì)偏離社會(huì)公共利益目標(biāo)。地方政府往往考慮更多的是地方利益。這種地方利益，不僅包括所轄地區(qū)民眾的利益，也包括地方政府自身的利益以及地方官員的利益。為了追求地方利益，特別是政府自身的利益，一些地方政府不惜以破壞環(huán)境、浪費(fèi)資源為代價(jià)來片面追求GDP的增長。片面的發(fā)展觀、政績觀以及不完善的干部考核制度使得一些地方官員把“發(fā)展是硬道理”基本等同于“GDP是硬道理”，把政績基本等同于經(jīng)濟(jì)業(yè)績。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，增加財(cái)政收入和就業(yè)，一些地方政府在環(huán)保制度的執(zhí)行上走過場，通過降低環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行招商引資，引進(jìn)一些環(huán)境污染型、能源高耗型的產(chǎn)業(yè)，對(duì)一些污染企業(yè)實(shí)行地方保護(hù)主義，對(duì)企業(yè)的環(huán)境破壞行為采取睜一只眼、閉一只眼的態(tài)度，有時(shí)甚至?xí)蓴_環(huán)境執(zhí)法部門對(duì)企業(yè)的環(huán)境監(jiān)督和檢查，表現(xiàn)出為了眼前的經(jīng)濟(jì)利益而忽視長遠(yuǎn)、全局利益的短視、自私傾向。

2.政府壟斷地位造成政府環(huán)境治理激勵(lì)不足

由于生態(tài)環(huán)境外部性等因素的影響，市場機(jī)制在環(huán)境保護(hù)和環(huán)境資源配置領(lǐng)域存在著種種失靈問題。這為政府干預(yù)以及環(huán)境公共物品的供給提供了依據(jù)。政府在環(huán)境公共物品供給中的壟斷地位使其具有一些自身難以克服的弱點(diǎn)，從而造成政府環(huán)境治理激勵(lì)不足問題。

(1)壟斷使政府缺乏競爭意識(shí)和競爭機(jī)制，缺乏提高環(huán)境治理效率的動(dòng)力和壓力。由于無須面臨激烈的競爭，政府作為壟斷性的公共物品供給者，無需承受優(yōu)勝劣汰的壓力，這必然使政府供給效率低下?！凹词顾鼈兊托蔬\(yùn)作，仍能持續(xù)生存下去，造成了‘X低效率’……也就是說，由于沒有競爭的對(duì)手，官僚機(jī)構(gòu)就可能過分投資，生產(chǎn)出多于社會(huì)需要的公共物品，如不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大機(jī)構(gòu)、增加雇員、提高薪金和辦公費(fèi)用，從而造成大量的浪費(fèi)?！雹?/p>

(2)壟斷造成資源的浪費(fèi)以及環(huán)境公共物品供給質(zhì)量的低劣。在環(huán)境治理中，由于沒有企業(yè)追求最大化利潤和最小化成本的動(dòng)機(jī)，政府往往容易忽視社會(huì)公眾的環(huán)境需求，缺乏對(duì)社會(huì)的回應(yīng)能力，缺乏對(duì)種種環(huán)境問題的實(shí)質(zhì)性分析，難以提出切實(shí)可行的創(chuàng)新性舉措，使得環(huán)境物品供給質(zhì)量的下降。

(3)壟斷帶來政府官員在環(huán)境治理中的懶政現(xiàn)象。在環(huán)境治理中，政府及其官員掌握大量的治理資源。由于缺乏競爭機(jī)制，為避免錯(cuò)誤或失誤，政府官員往往傾向于不積極作為。只要環(huán)境問題沒有嚴(yán)重到一定的程度，官員們“多一事不如少一事”的心態(tài)比較普遍，這使得政府環(huán)境治理的效果大打折扣。

3.環(huán)境管理體制造成政府環(huán)境治理激勵(lì)不足

目前，我國環(huán)境保護(hù)實(shí)行由各級(jí)政府對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)、環(huán)保行政主管部門實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理、各有關(guān)部門實(shí)施監(jiān)督管理的管理體制。在這一體制中，地方政府和上級(jí)環(huán)保部門對(duì)地方環(huán)保部門實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)”。地方環(huán)保部門在縱向的“條條”關(guān)系中受上級(jí)環(huán)保部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)的同時(shí)，在橫向的“塊塊”關(guān)系中受地方政府的行政指導(dǎo)。這樣的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制使地方環(huán)保部門的財(cái)權(quán)和人事權(quán)都受控于地方政府，其環(huán)境治理行為必然也受其制約。如果地方政府貫徹科學(xué)發(fā)展觀，地方環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)管就會(huì)得到地方政府的大力支持。如果地方政府貫徹錯(cuò)誤而片面的發(fā)展觀和政績觀，地方環(huán)保部門的環(huán)境治理行為則很容易受到地方政府的干擾和阻撓。事實(shí)上，我國許多地方環(huán)保部門都處在依法行政與向地方政府妥協(xié)的兩難境地。在一些地方政府壓力與自身利益的雙重夾擊下，一些地方環(huán)保部門的官員和工作人員往往采取妥協(xié)辦法，對(duì)一些企業(yè)的環(huán)境破壞行為視而不見，有時(shí)甚至還會(huì)包庇作假。

此外，我國環(huán)境管理體制還存在環(huán)境保護(hù)各部門之間的協(xié)調(diào)和利益關(guān)系問題。環(huán)保工作除了由環(huán)保局對(duì)轄區(qū)內(nèi)實(shí)施綜合管理外，還有許多其他分管部門，如土地、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、漁政等依法對(duì)某一類自然資源保護(hù)或某一類污染源防治進(jìn)行監(jiān)督管理工作。環(huán)保局和這些分管部門之間僅存在不同的職能分工，不存在行政上的隸屬關(guān)系和執(zhí)法上的監(jiān)督關(guān)系，它們的執(zhí)法地位是平等的。這種環(huán)境治理中的權(quán)力劃分很容易造成政出多門、互相扯皮、有利則爭、無利則推的局面。環(huán)境保護(hù)各部門出于部門利益和各自目標(biāo)的考慮，往往很難達(dá)成協(xié)調(diào)與合作的共識(shí)，在制度、政策的制定上各自為政，這就為環(huán)境治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)帶來困難。

二、政府環(huán)境治理激勵(lì)不足的應(yīng)對(duì)舉措

鑒于政府在生態(tài)環(huán)境治理上的重大責(zé)任，政府在環(huán)境治理上的激勵(lì)不足會(huì)極大影響我國環(huán)境治理的成效與廣大民眾生存和發(fā)展的切身利益。因此，我們應(yīng)充分重視，從以下四個(gè)方面予以積極應(yīng)對(duì)。

1.以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)

觀念是行動(dòng)的先導(dǎo)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理必須觀念先行。只有在正確觀念的指導(dǎo)下才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的最終目標(biāo)。在新時(shí)期，科學(xué)發(fā)展觀是我們黨指導(dǎo)我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重大戰(zhàn)略思想，是黨面對(duì)生態(tài)環(huán)境危機(jī)的政治解答，是引領(lǐng)我國生態(tài)環(huán)境治理的行動(dòng)綱領(lǐng)，是修正傳統(tǒng)的片面追求經(jīng)濟(jì)增長發(fā)展觀、最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的可靠保證。因此，各級(jí)政府及其官員應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，從我國的國情出發(fā)，將生態(tài)環(huán)境與政治結(jié)合起來，從政治的高度增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，從政治的角度加強(qiáng)環(huán)境治理。

(1)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)?，F(xiàn)代政治是政黨政治。在我國，中國共產(chǎn)黨作為全國人民根本利益和意志的集中體現(xiàn)者，是唯一合法的執(zhí)政黨，其領(lǐng)導(dǎo)地位體現(xiàn)在政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)上。通過黨的總攬全局、協(xié)調(diào)各方，人民意志得以集中體現(xiàn)，一些涉及全局性和人民根本利益的重大問題得以有效解決。在我國的政府管理過程中，黨通過網(wǎng)絡(luò)化的組織體系使其路線、方針、政策得以迅速貫徹。因此，在環(huán)境治理中，我們必須充分發(fā)揮黨作為權(quán)力中心的作用，加強(qiáng)黨對(duì)各級(jí)政府部門的領(lǐng)導(dǎo)，使科學(xué)發(fā)展觀成為全面指導(dǎo)政府行為的自覺意識(shí)。

(2)以培訓(xùn)、講座形式對(duì)各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行環(huán)境保護(hù)教育。應(yīng)充分發(fā)揮各級(jí)黨校和行政院校的優(yōu)勢(shì)，把環(huán)境保護(hù)教育作為必修課程，利用課堂對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)和教育。通過學(xué)習(xí)，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部了解我國生態(tài)環(huán)境的基本狀況，增強(qiáng)對(duì)環(huán)保重要性的認(rèn)識(shí)和理解，掌握一些基本的環(huán)境專業(yè)知識(shí)和環(huán)保政策法規(guī)，提高環(huán)境與發(fā)展的綜合決策能力，使其在實(shí)踐中自覺謀求經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(3)通過電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、期刊等各類媒體在全社會(huì)加強(qiáng)環(huán)境宣傳教育力度。在環(huán)境治理中，政府由于其主導(dǎo)性地位，應(yīng)承擔(dān)起對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行環(huán)保宣傳教育的任務(wù)。以環(huán)境保護(hù)的良好社會(huì)輿論氛圍來督導(dǎo)、促進(jìn)政府及其官員環(huán)保意識(shí)的提高。來自社會(huì)公眾、記者、環(huán)保專家以及環(huán)境非政府組織的成員等對(duì)環(huán)境的多方關(guān)注，也會(huì)對(duì)政府造成一定影響，使其增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)。

2.樹立正確政績觀，加強(qiáng)政府環(huán)?？冃Э己?/h3>

政績觀是政府領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)政績的總體認(rèn)識(shí)和看法，包括對(duì)“什么是政績”、“為誰樹政績”、“如何樹政績”等問題的認(rèn)識(shí)。政績是領(lǐng)導(dǎo)干部從政的重要目標(biāo)，政績觀是價(jià)值導(dǎo)向。領(lǐng)導(dǎo)干部的工作方向、施政行為直接受政績觀的影響。

政績觀與發(fā)展觀緊密相聯(lián)，樹立正確的政績觀需要有科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，正確的政績觀首先要符合“以人為本”的要求，要把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益作為最高的價(jià)值追求。領(lǐng)導(dǎo)干部不是為了一己私利、個(gè)人職位的升遷而是為了人民的利益去創(chuàng)造政績，要切實(shí)牢記并堅(jiān)持“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，樹立全心全意為人民服務(wù)的政績觀，不做損害人民根本利益的政績。正確的政績觀還要符合“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的發(fā)展要求。政府的政績要體現(xiàn)在全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展上。那種只看經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而不看社會(huì)、人文、環(huán)境等指標(biāo)，只看當(dāng)前發(fā)展不看可持續(xù)發(fā)展的政績觀不符合科學(xué)發(fā)展觀的要求，經(jīng)不起實(shí)踐、人民和歷史的檢驗(yàn)。

在樹立正確的政績觀的基礎(chǔ)上，必須把環(huán)保納入政績考核體系，加強(qiáng)對(duì)政府的環(huán)?？冃Э己?。應(yīng)改變將單純的GDP增長作為核心指標(biāo)的做法，研究探索并建立綠色GDP核算體系。GDP作為國民經(jīng)濟(jì)核算體系中的核心指標(biāo)，雖然在世界上得到公認(rèn)并被普遍應(yīng)用，但是在資源和環(huán)境方面已顯示出明顯的局限性和片面性，它沒有體現(xiàn)出在經(jīng)濟(jì)增長過程中環(huán)境污染和資源消耗的成本。綠色GDP是對(duì)傳統(tǒng)GDP的一種調(diào)整，是從國民生產(chǎn)總值中減去環(huán)境和資源成本后的總值。綠色GDP和傳統(tǒng)GDP之間的差數(shù)越大，也就是環(huán)境和資源成本被扣除得越多，對(duì)環(huán)境保護(hù)的警醒作用也就越大。因此，建立綠色GDP核算體系，可以克服傳統(tǒng)GDP指標(biāo)的缺陷，也更有利于我們將經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約統(tǒng)一起來，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。胡錦濤同志在2004年的中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)指出:“要研究綠色國民經(jīng)濟(jì)核算方法，探索將發(fā)展過程中的資源消耗、環(huán)境損失和環(huán)境效益納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的評(píng)價(jià)體系，建立和維護(hù)人與自然相對(duì)平衡的關(guān)系?！雹谒€指出，“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都要按照科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀的要求來謀劃和領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展工作”③，要“盡快把人口資源環(huán)境指標(biāo)納入干部考核體系”④。這些論斷，對(duì)我國健全政績考核體系、加強(qiáng)政府的環(huán)保績效考核具有重要的指導(dǎo)意義。加強(qiáng)環(huán)保績效考核，不僅需要加大力量研究并采用綠色GDP的衡量指標(biāo)，形成衡量選擇政府官員更全面的標(biāo)準(zhǔn)，還需要將公眾的環(huán)境質(zhì)量滿意度、空氣質(zhì)量變化、水質(zhì)變化、森林覆蓋增長率、環(huán)保投資增減率、群眾性環(huán)境訴求事件發(fā)生數(shù)量等指標(biāo)納入政府官員考核標(biāo)準(zhǔn)。此外，還應(yīng)將各地方政府對(duì)中央政府各項(xiàng)環(huán)保法規(guī)政策的落實(shí)情況納入政府官員考核標(biāo)準(zhǔn)?？傊?，政府環(huán)?？冃Э己酥笜?biāo)的設(shè)置應(yīng)盡可能科學(xué)、全面、合理，具有可操作性，并注意體現(xiàn)不同地區(qū)之間的差異性。

需要指出的是，對(duì)政府官員進(jìn)行環(huán)?？冃Э己瞬皇悄康?，而是手段。考核結(jié)果應(yīng)與官員的任免及獎(jiǎng)懲密切掛鉤。對(duì)于政府官員來說，其個(gè)人的政治前途和升遷是其努力奮斗的目標(biāo)和動(dòng)力。只有當(dāng)環(huán)?？冃Э己说慕Y(jié)果能真正影響官員的任免和獎(jiǎng)懲，考核指標(biāo)才會(huì)真正成為“硬指標(biāo)”，考核本身也才能對(duì)官員的施政行為產(chǎn)生有效的激勵(lì)作用。

3.加強(qiáng)政府環(huán)境管理體制改革與創(chuàng)新

加強(qiáng)環(huán)境治理，必須加快政府環(huán)境管理體制改革與創(chuàng)新的步伐。一國環(huán)境管理體制的設(shè)置是否合理、順暢關(guān)系著該國環(huán)境治理的成敗，環(huán)境管理體制是環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)舉措得以順利實(shí)施的重要保障。2001年，世界銀行建議中國政府在實(shí)施環(huán)境可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，必須在三個(gè)主要領(lǐng)域采取具體行動(dòng)，其中第一個(gè)就是“處理環(huán)境問題的體制安排”，要求改革和加強(qiáng)中國的環(huán)境保護(hù)管理體制。⑤目前，面對(duì)我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及環(huán)境問題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，我國政府環(huán)境管理體制的改革與創(chuàng)新至關(guān)重要。

(1)要完善“條塊結(jié)合”的環(huán)境管理體制。在地方環(huán)保部門的“條塊”關(guān)系中，由于當(dāng)?shù)卣畬?duì)地方環(huán)保局的控制較大，因此，改革的方向應(yīng)是“削弱橫向塊塊關(guān)系，增強(qiáng)縱向條條關(guān)系”。⑥地方環(huán)保局及其成員處于地方政府轄區(qū)內(nèi)，其“位子”和“票子”受地方政府制約。因此，在這兩方面要注意削弱地方環(huán)保局對(duì)地方政府的依賴。同時(shí)，要加強(qiáng)上級(jí)環(huán)保部門對(duì)下級(jí)環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)力度。目前比較可行的措施是實(shí)行垂直管理。目前有學(xué)者對(duì)垂直管理特別是中央統(tǒng)一的垂直管理持保留態(tài)度，認(rèn)為垂直管理可能是一劑過于簡單的藥方。⑦筆者認(rèn)為，由于我國地域遼闊，地區(qū)差異較大，實(shí)行中央統(tǒng)一的垂直管理，不利于地方政府在環(huán)境治理中積極性的發(fā)揮，也無法使其對(duì)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，其有效性值得商榷。但考慮到實(shí)行垂直管理在使地方環(huán)保部門脫離地方政府的依賴、增強(qiáng)其獨(dú)立性方面具有明顯效果，可以嘗試在省、市級(jí)以下實(shí)行垂直管理，以解決地方環(huán)保部門執(zhí)法難的問題。此外，還必須合理劃分中央和地方的環(huán)境事權(quán)，通過立法對(duì)國家環(huán)境保護(hù)行政主管部門和地方政府的權(quán)力與責(zé)任加以明確界定。這種界定既要注意擴(kuò)大環(huán)保部門的職責(zé)權(quán)力，又要注意發(fā)揮地方政府環(huán)保的主動(dòng)性和積極性。

(2)要規(guī)范部門職能和權(quán)限，構(gòu)建部門間協(xié)調(diào)合作機(jī)制。針對(duì)我國資源和環(huán)境管理各部門職能重復(fù)和交叉的問題，可以將分散于林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、建設(shè)等部門中的環(huán)境管理職能集中起來，統(tǒng)一歸環(huán)境保護(hù)行政主管部門行使。要從法律上明確界定統(tǒng)管部門和各分管部門的職能和權(quán)限，擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理的權(quán)力，其他分管部門則實(shí)施輔助性管理。此外，針對(duì)各部門追求部門利益、各自為政、互相扯皮問題，還需要構(gòu)建部門間環(huán)境管理協(xié)調(diào)合作機(jī)制，通過建立跨部門、高級(jí)別、具權(quán)威性的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)各部門環(huán)境保護(hù)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，抑制部門之間的利益沖突，促進(jìn)各部門在環(huán)境和資源保護(hù)中的合作。

(3)建立跨區(qū)域和流域的環(huán)境綜合治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。許多生態(tài)環(huán)境問題，如水污染、酸雨、生物多樣性減少等問題都不是限定在某一行政轄區(qū)范圍內(nèi)，而相關(guān)的地方政府又缺乏治理環(huán)境的動(dòng)力。因此，解決這類問題的重要措施之一就是要建立統(tǒng)一的跨區(qū)域和流域的環(huán)境綜合治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)要努力化解地區(qū)間的矛盾，遏制地方保護(hù)主義，處理環(huán)境突發(fā)事件，及時(shí)通報(bào)環(huán)境信息，加強(qiáng)同級(jí)地方政府間在環(huán)境治理中的互動(dòng)與合作，對(duì)跨區(qū)域和流域的資源環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理。在設(shè)置跨區(qū)域和流域的環(huán)境綜合治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)時(shí)，要注意對(duì)其地位、職能、能力建設(shè)、立法支持及經(jīng)費(fèi)支持等方面予以保障，以使其能真正發(fā)揮跨區(qū)域和流域的協(xié)調(diào)治理作用。2006年以來，我國已成立華東、華南、西北、西南、東北和華北六個(gè)環(huán)境保護(hù)督查中心作為環(huán)境保護(hù)部派出的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在各所轄區(qū)域內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。目前，各環(huán)境保護(hù)督查中心的運(yùn)作已在一定程度上顯示出我國在跨區(qū)域和流域環(huán)境綜合協(xié)調(diào)治理方面的效果。

4.促進(jìn)公眾參與，大力發(fā)展環(huán)境非政府組織

加強(qiáng)對(duì)政府環(huán)境治理的激勵(lì)，不僅需要來自政府內(nèi)部的動(dòng)力，還需要來自綠色公民社會(huì)的動(dòng)力支持。在我國，促進(jìn)環(huán)境治理中的公眾參與、使環(huán)境治理主體多元化，具有重要意義。它不僅可以達(dá)成公眾和政府對(duì)環(huán)境的合作共治，解決政府在環(huán)境治理中很多做不好或做不了的事情，同時(shí)也可以形成和政府環(huán)境治理的競爭態(tài)勢(shì)，促使政府積極作為。

環(huán)境治理公眾參與的主體可以包括企業(yè)、公民個(gè)體和環(huán)境非政府組織等。環(huán)境非政府組織是公眾參與環(huán)境治理的有效組織形式。與企業(yè)相比，環(huán)境非政府組織在應(yīng)然狀態(tài)不具有企業(yè)的逐利本性。與公民個(gè)體的環(huán)境參與相比，環(huán)境非政府組織的活動(dòng)更具有組織性、穩(wěn)定性和有序性，其發(fā)揮的作用也更大。個(gè)人的力量總是有限的，而一旦人們形成一個(gè)組織或團(tuán)體，其活動(dòng)影響力就會(huì)大增。與其他一些會(huì)員互益型的非政府組織相比，環(huán)境非政府組織在其組織活動(dòng)中更具有鮮明而強(qiáng)烈的環(huán)境公益性追求的特征。因此，在與政府的關(guān)系上，環(huán)境非政府組織與其他公眾相比擁有更多的環(huán)保專業(yè)人才、志愿者及環(huán)境信息與技術(shù)，也更有能力對(duì)政府的環(huán)境行為施加影響。當(dāng)政府在環(huán)境治理中背離其環(huán)境公益目標(biāo)，出現(xiàn)“政府失靈”時(shí)，環(huán)境非政府組織可以秉持明確而單一的環(huán)境價(jià)值理念，提出代表社會(huì)公眾的環(huán)境要求，不斷給偏離環(huán)境目標(biāo)的政府施加壓力，促使政府承擔(dān)應(yīng)有的環(huán)境責(zé)任。在政府的環(huán)境決策過程中，環(huán)境非政府組織可以積極參與討論、進(jìn)行協(xié)商和博弈，并以自己的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)為政府提出可行性的政策建議，促進(jìn)政府環(huán)境決策的科學(xué)化和民主化。對(duì)政府的環(huán)境行政執(zhí)法及其他的環(huán)境行為，環(huán)境非政府組織也可以憑借專業(yè)優(yōu)勢(shì)和廣泛的群眾基礎(chǔ)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和制約，保證政府的環(huán)境制度和政策得到良好的執(zhí)行。大力發(fā)展環(huán)境非政府組織，促進(jìn)其發(fā)揮更大的作用，已成為世界各國的共識(shí)。

近年來，我國的環(huán)境非政府組織得到了快速發(fā)展。但與西方一些發(fā)達(dá)國家相比，我國環(huán)境非政府組織無論是在數(shù)量上還是在規(guī)模上都有較大差距，其中真正由民間發(fā)起的環(huán)保組織更少。大多數(shù)環(huán)境非政府組織都面臨著經(jīng)費(fèi)緊張問題，組織的獨(dú)立性、專業(yè)性及活動(dòng)的影響力都有待進(jìn)一步增強(qiáng)。此外，我國的環(huán)境非政府組織還面臨著管理體制上的障礙，這極大地影響了組織的發(fā)展。因此，要大力發(fā)展我國的環(huán)境非政府組織，促進(jìn)公眾參與，首先要對(duì)社團(tuán)登記注冊(cè)的管理體制進(jìn)行改革，要放寬條件，特別是要取消對(duì)組織人員和資金的限制，保障公民的依法結(jié)社權(quán)利，為環(huán)境非政府組織營造較大的發(fā)展空間。對(duì)一些經(jīng)費(fèi)緊缺、資金難以全部自籌的環(huán)境非政府組織，政府可給予一定的資金支持，但要注意保持其獨(dú)立性，尊重其獨(dú)立開展活動(dòng)的權(quán)利。政府還可以為環(huán)境非政府組織開展活動(dòng)提供各種便利條件，對(duì)環(huán)保組織人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，提高其組織活動(dòng)的能力和水平。對(duì)各類環(huán)境非政府組織的參與行為，政府有關(guān)部門要給予大力支持，加大彼此溝通、合作的力度，共同促進(jìn)我國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。

綜上所述，政府作為環(huán)境治理的最重要主體，在日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題面前，應(yīng)承擔(dān)起應(yīng)有的環(huán)境責(zé)任，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到環(huán)境治理激勵(lì)不足問題的危害性，從多方著手加強(qiáng)對(duì)政府環(huán)境治理行為的激勵(lì)，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)公眾的環(huán)境利益中發(fā)揮更大的積極作用。

注釋

①陳振明:《公共管理學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社，2005年，第223頁。②③④胡錦濤:《在中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2004年4月5日。⑤世界銀行:《中國:空氣、土地和水——新千年的環(huán)境優(yōu)先領(lǐng)域》，中國環(huán)境科學(xué)出版社，2001年，第130頁。⑥曾賢剛:《地方政府環(huán)境管理體制分析》，《教學(xué)與研究》2009年第1期。⑦杜萬平:《對(duì)我國環(huán)境部門實(shí)行垂直管理的思考》，《中國行政管理》2006年第3期。

責(zé)任編輯:海玉

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國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目《應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件的政府協(xié)調(diào)研究》(08＆ZD010)、江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究基金項(xiàng)目《政治學(xué)視閾中的生態(tài)環(huán)境治理研究——以昆山為個(gè)案》(2010SJB810005)的階段性成果。

范俊玉，女，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，政治學(xué)理論博士(蘇州215021)。