加快河南經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的財(cái)政政策研究*

林憲齋

加快河南經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的財(cái)政政策研究*

林憲齋

在河南省當(dāng)前加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中，財(cái)政政策作為政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、實(shí)施宏觀調(diào)控的基本政策手段之一，發(fā)揮著導(dǎo)向、驅(qū)動(dòng)和協(xié)調(diào)控制等重要作用。為推動(dòng)河南經(jīng)濟(jì)建設(shè)又好又快發(fā)展，必須加快公共財(cái)政建設(shè)，不斷健全財(cái)政職能，注重通過(guò)完善政策體系和制度創(chuàng)新，尤其是要著力支持消除體制性機(jī)制性障礙，加速推進(jìn)河南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式;轉(zhuǎn)變;財(cái)政政策

財(cái)政政策主要通過(guò)稅收、補(bǔ)貼、赤字、國(guó)債、收入分配和轉(zhuǎn)移支付等手段對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行調(diào)節(jié)，是政府進(jìn)行反經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)、熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的重要工具，也是財(cái)政有效履行配置資源、公平分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)等職能的主要手段。在當(dāng)前宏觀背景下，要促進(jìn)河南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，財(cái)政政策將起到不可替代的作用。從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，認(rèn)真研究在“后危機(jī)時(shí)代”推進(jìn)河南經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的財(cái)政政策具有重要意義。

一、財(cái)政政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的作用機(jī)理

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的根本途徑。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變對(duì)財(cái)政政策目標(biāo)提出了更高的要求，而財(cái)政政策作為政府配置資源和宏觀調(diào)控的主要手段，可以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的過(guò)程中通過(guò)發(fā)揮導(dǎo)向、驅(qū)動(dòng)和協(xié)調(diào)控制等作用從而起到積極效應(yīng)。

第一，導(dǎo)向作用。財(cái)政政策的導(dǎo)向作用就是通過(guò)調(diào)整物質(zhì)利益進(jìn)而對(duì)個(gè)人和企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為的調(diào)節(jié)來(lái)引導(dǎo)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。具體來(lái)說(shuō)，就是指財(cái)政政策通過(guò)收支規(guī)模、結(jié)構(gòu)和方向等政策調(diào)整引導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的行為，牽引社會(huì)資本的合理投向，引導(dǎo)資源合理配置，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)低成本、高效率的增長(zhǎng)。通過(guò)財(cái)政政策的實(shí)施或適時(shí)調(diào)整，財(cái)政可以從預(yù)算支出和完善政府間財(cái)政關(guān)系等方面主動(dòng)發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要導(dǎo)向性作用，促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)低投入、高效率增長(zhǎng)的目的。

第二，驅(qū)動(dòng)作用。財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的驅(qū)動(dòng)作用體現(xiàn)在總量驅(qū)動(dòng)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化驅(qū)動(dòng)兩個(gè)方面。總量驅(qū)動(dòng)是指財(cái)政政策通過(guò)調(diào)控措施的實(shí)施來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的適度、穩(wěn)定、持續(xù)增長(zhǎng)。即根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì)和需要，通過(guò)實(shí)施相機(jī)抉擇的財(cái)政政策(擴(kuò)張性、緊縮性和預(yù)算平衡的財(cái)政政策)，有效調(diào)控社會(huì)總供給和總需求，發(fā)揮政策“汲取”能力，以驅(qū)動(dòng)宏觀經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長(zhǎng)，防止出現(xiàn)大起大落，并通過(guò)財(cái)政改革推動(dòng)相關(guān)體制和制度的完善，建立促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。結(jié)構(gòu)優(yōu)化驅(qū)動(dòng)是財(cái)政政策功能的最突出的領(lǐng)域，因?yàn)樨?cái)政調(diào)控最重要的功能就是結(jié)構(gòu)性調(diào)整功能，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)構(gòu)性特征從一定程度上反映著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效果，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)總量持續(xù)、穩(wěn)定、健康增長(zhǎng)的保障。財(cái)政政策可以通過(guò)預(yù)算政策和稅收政策來(lái)實(shí)現(xiàn)這種驅(qū)動(dòng)作用。

第三，協(xié)調(diào)控制作用。財(cái)政政策的協(xié)調(diào)作用是指對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的某些失衡狀態(tài)的制約和調(diào)節(jié)能力，它可以協(xié)調(diào)地區(qū)之間、行業(yè)之間、部門(mén)之間、階層之間的利益關(guān)系。財(cái)政政策的控制作用是指政府通過(guò)調(diào)節(jié)企業(yè)和居民的經(jīng)濟(jì)行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的有效控制。在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中，財(cái)政政策的協(xié)調(diào)作用體現(xiàn)在可以通過(guò)與貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)重大比例關(guān)系的協(xié)調(diào)、平衡，并促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，為經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)集約型增長(zhǎng)創(chuàng)造條件。同時(shí)，財(cái)政政策的控制作用體現(xiàn)在可以通過(guò)某些指導(dǎo)性原則、制度、標(biāo)準(zhǔn)等的設(shè)定，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)行有效約束和制衡。例如財(cái)政通過(guò)績(jī)效考評(píng)，對(duì)各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)行事前、事中和事后的控制，防止無(wú)效和低效的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，最大限度地發(fā)揮資金使用效率，從而盡可能地壓縮和限制粗放型增長(zhǎng)方式的空間。

二、河南現(xiàn)有財(cái)政政策對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的效應(yīng)分析

自1992年以來(lái)，河南省根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化和宏觀調(diào)控的特定任務(wù)，先后實(shí)施了適度從緊的財(cái)政政策、具有擴(kuò)張?zhí)卣鞯姆e極財(cái)政政策和趨于中性的穩(wěn)健財(cái)政政策，有力地促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展。2008年10月份后，再次實(shí)施積極的財(cái)政政策，對(duì)化解金融危機(jī)影響、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展發(fā)揮了積極效應(yīng)。

1.河南省現(xiàn)行積極財(cái)政政策的特點(diǎn)

財(cái)政政策是政府實(shí)施宏觀調(diào)控的重要工具之一。2009年，中央提出要把保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)工作的首要任務(wù)，圍繞擴(kuò)內(nèi)需、保增長(zhǎng)，調(diào)結(jié)構(gòu)、上水平，抓改革、增活力，重民生、促和諧的要求，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，著重抓好五個(gè)方面的工作:擴(kuò)大政府公共投資，著力加強(qiáng)重點(diǎn)建設(shè);推進(jìn)稅費(fèi)改革，實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅;提高低收入群體收入，大力促進(jìn)消費(fèi)需求;進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，保障和改善民生;大力支持科技創(chuàng)新和節(jié)能減排，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

根據(jù)國(guó)內(nèi)外、省內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化，河南省也以科學(xué)態(tài)度、過(guò)硬措施和積極的財(cái)政政策，認(rèn)真落實(shí)黨中央和國(guó)務(wù)院有關(guān)擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)增長(zhǎng)精神，加大投資力度，重點(diǎn)投向重要基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和重大民生，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)。首先，2009年以來(lái)，河南省抓住國(guó)家增加國(guó)債和基本建設(shè)投入的機(jī)遇，加大投資力度，用于支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展、大中型水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程和生態(tài)旅游公路建設(shè)等。其次，河南出臺(tái)多項(xiàng)舉措，進(jìn)一步促進(jìn)和改善民生。積極促進(jìn)全民創(chuàng)業(yè)，認(rèn)真落實(shí)和完善小額擔(dān)保貸款獎(jiǎng)勵(lì)等支持自主創(chuàng)業(yè)和自謀職業(yè)財(cái)政政策;進(jìn)一步提高農(nóng)民收入，大幅度增加對(duì)農(nóng)民的農(nóng)資綜合直補(bǔ)、糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼等補(bǔ)貼規(guī)模，擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍;提高社保對(duì)象待遇水平，及時(shí)兌現(xiàn)提高部分優(yōu)撫對(duì)象補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)困難奶農(nóng)救助補(bǔ)貼、對(duì)困難群眾社會(huì)救助、高校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生臨時(shí)生活補(bǔ)貼;逐步提高城鄉(xiāng)低保補(bǔ)助水平、企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，并向特殊調(diào)整對(duì)象傾斜;加大對(duì)困難市縣轉(zhuǎn)移支付力度，推動(dòng)縣級(jí)財(cái)政向“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”轉(zhuǎn)變，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化;增加教育等社會(huì)事業(yè)發(fā)展投入，繼續(xù)提高新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保參保率，逐步提高醫(yī)療補(bǔ)償待遇。再次，河南省認(rèn)真落實(shí)促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展稅費(fèi)優(yōu)惠政策，對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房建設(shè)免繳城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、人防異地建設(shè)費(fèi)等行政事業(yè)性收費(fèi)和勞保統(tǒng)籌等政府性基金。最后，河南大力支持建立完善中小企業(yè)信用擔(dān)保體系。

總體上看，2009年河南省財(cái)政預(yù)算執(zhí)行以下幾個(gè)特點(diǎn):一是財(cái)政收入穩(wěn)步回升。隨著省委、省政府應(yīng)對(duì)危機(jī)一攬子計(jì)劃政策效應(yīng)的逐步顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回暖態(tài)勢(shì)日益明顯，帶動(dòng)財(cái)政收入穩(wěn)步回升。二是財(cái)政支出增加較多。全省一般預(yù)算支出比上年增加621億元，增支額為歷年最高。三是支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。在收支矛盾突出的情況下，各級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌安排各類資金，集中財(cái)力保障重點(diǎn)支出，支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。全省教育支出增長(zhǎng)18%，增支80.1億元;科學(xué)技術(shù)支出增長(zhǎng)13.9%，增支4.2億元;農(nóng)林水事務(wù)支出增長(zhǎng)35.3%，增支93.7億元;醫(yī)療衛(wèi)生支出增長(zhǎng)51.2%，增支74.5億元;社會(huì)保障與就業(yè)支出增長(zhǎng)22%，增支72.7億元;環(huán)境保護(hù)支出增長(zhǎng)20.9%，增支15.9億元;交通運(yùn)輸支出增長(zhǎng)225.7%，增支123.3億元。以上重點(diǎn)支出增支額占財(cái)政總增支額的74.7%。四是加大補(bǔ)助力度，基層保障能力進(jìn)一步增強(qiáng)。從一般預(yù)算支出看，省級(jí)完成545.6億元，增長(zhǎng)29%;省轄市本級(jí)和市轄區(qū)完成939.9億元，增長(zhǎng)24.7%;108個(gè)縣(市)完成1417.1億元，增長(zhǎng)28.2%。省市縣財(cái)政收支增幅大體相當(dāng)，呈現(xiàn)協(xié)調(diào)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。同時(shí)，108個(gè)縣(市)平均一般預(yù)算收入和支出規(guī)模分別達(dá)到4.1億元和13.1億元，比上年增加0.4億元和2.9億元，基層保障能力進(jìn)一步增強(qiáng)。

2.現(xiàn)行財(cái)政政策對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的積極效應(yīng)

當(dāng)前的積極財(cái)政政策不是單純的經(jīng)濟(jì)政策，而是涵蓋了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、改革這些內(nèi)容的一項(xiàng)綜合性公共政策。從經(jīng)濟(jì)視角來(lái)看，積極財(cái)政政策的作用在于擴(kuò)大社會(huì)有效需求，維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。從社會(huì)視角看，積極財(cái)政政策的作用就是調(diào)整和改善社會(huì)利益結(jié)構(gòu)，維持社會(huì)穩(wěn)定。從本質(zhì)上看，河南省當(dāng)前的積極財(cái)政政策也正是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的政策，目前，積極財(cái)政政策的效應(yīng)已逐步顯現(xiàn)。

從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)際情況看，在積極財(cái)政政策支持下，宏觀經(jīng)濟(jì)急速下滑的趨勢(shì)已得到抑制，整體經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升。2009年，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)好于預(yù)期，河南省生產(chǎn)總值19367億元，比上年增長(zhǎng)10.7%;地方財(cái)政一般預(yù)算收入1126億元、支出2903億元，分別增長(zhǎng)11.6%和27.2%;全社會(huì)固定資產(chǎn)投資13705億元，增長(zhǎng)30.6%;社會(huì)消費(fèi)品零售總額6746億元，增長(zhǎng)19.1%。持續(xù)發(fā)展態(tài)勢(shì)向好。“一個(gè)載體、三個(gè)體系”建設(shè)深入展開(kāi)，一批重大產(chǎn)業(yè)升級(jí)、自主創(chuàng)新和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目加快推進(jìn)。規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)2377億元，增長(zhǎng)10.7%;規(guī)模以上高技術(shù)企業(yè)工業(yè)增加值增長(zhǎng)18.5%。城鎮(zhèn)化率達(dá)到37.7%，提高1.7個(gè)百分點(diǎn)。25項(xiàng)成果獲國(guó)家科技進(jìn)步獎(jiǎng)。專利授權(quán)量首次超萬(wàn)件。

從社會(huì)發(fā)展看，由于公共支出的使用很多是用于社會(huì)建設(shè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等民生建設(shè)方面，民生得到一定程度的改善，社會(huì)穩(wěn)定性并未因金融危機(jī)的沖擊而產(chǎn)生大的變化，社會(huì)大局和諧穩(wěn)定。2009年，河南城鎮(zhèn)新增就業(yè)116.8萬(wàn)人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率3.5%，低于調(diào)控目標(biāo)1.1個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入14372元，農(nóng)民人均純收入4807元，分別實(shí)際增長(zhǎng)9.9%和7.5%。教育、醫(yī)療等公共服務(wù)保障水平進(jìn)一步提高。從改革層面看，一系列改革措施在穩(wěn)步推進(jìn)，制度性建設(shè)也在加快。

三、河南現(xiàn)行財(cái)政政策實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

盡管現(xiàn)行財(cái)政政策對(duì)河南省轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式發(fā)揮了積極的效應(yīng)，但是，積極的財(cái)政政策也不能只看即期效應(yīng)。從解決最具全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的本質(zhì)問(wèn)題出發(fā)，河南財(cái)政政策在實(shí)施過(guò)程中仍然存在著一些問(wèn)題，制約著財(cái)政政策在促進(jìn)河南經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中效應(yīng)的發(fā)揮。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1.對(duì)消費(fèi)需求和民間投資的帶動(dòng)作用不強(qiáng)

作為全國(guó)第一人口大省，河南省消費(fèi)潛力巨大，然而一直存在著高儲(chǔ)蓄、低消費(fèi)的問(wèn)題。2009年末，河南省金融機(jī)構(gòu)人民幣各項(xiàng)存款余額19175.06億元，比上年末增長(zhǎng)25.7%，其中，城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款余額11207.40億元，增長(zhǎng)17.8%。究其原因，造成儲(chǔ)蓄率高增長(zhǎng)的根本原因并非居民收入快速增加，一個(gè)重要原因就是社會(huì)保障體系的不完善，公共財(cái)政的實(shí)施，對(duì)居民消費(fèi)需求的帶動(dòng)不夠。社會(huì)保障體制的不健全，居民對(duì)未來(lái)預(yù)期不確立、不樂(lè)觀，有消費(fèi)愿望但不敢消費(fèi)，寧可少花錢，多積蓄，以備來(lái)日之需。此外，從財(cái)政資金投資對(duì)民間投資的拉動(dòng)來(lái)看，由于一些地方存在著把財(cái)政資金介入微觀領(lǐng)域，擠兌民間資本發(fā)展空間的問(wèn)題，即與民爭(zhēng)食，產(chǎn)生了公共財(cái)政“擠出效應(yīng)”，公共財(cái)政資金投資對(duì)民間投資拉動(dòng)不夠。

2.財(cái)政投資管理有待加強(qiáng)

近年來(lái)，河南加大財(cái)政投資力度，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，發(fā)揮了重要作用。但同時(shí)，在投資領(lǐng)域也存在著低水平重復(fù)建設(shè)以及因決策失誤、管理不善、官僚主義等原因造成的效益低下和嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)等問(wèn)題。第一，投資項(xiàng)目缺乏科學(xué)詳實(shí)的論證，造成“邊設(shè)計(jì)、邊報(bào)批、邊施工”的現(xiàn)象，設(shè)計(jì)變更多，時(shí)常出現(xiàn)“概算超預(yù)算，預(yù)算超決算”的情況。第二，投資項(xiàng)目“一哄而上”，債務(wù)規(guī)模急劇增加。一些投資主體存在強(qiáng)烈的投資“饑渴”和投資沖動(dòng)，沒(méi)有做到量力而行，攤子過(guò)大，戰(zhàn)線太長(zhǎng)。資金使用不但存在“撒胡椒面”現(xiàn)象，也存在“卯吃寅糧”現(xiàn)象，造成債務(wù)規(guī)模急劇增加，潛在著巨大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。第三，招投標(biāo)活動(dòng)存在較多的不規(guī)范行為。主要有推行招投標(biāo)的力度不夠，不少單位不愿意或想方設(shè)法規(guī)避招標(biāo);招標(biāo)投標(biāo)程序規(guī)定不一;招投標(biāo)中的不正當(dāng)交易和腐敗現(xiàn)象較為嚴(yán)重;政企不分，對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)的行政干預(yù)等。第四，工程質(zhì)量總體上說(shuō)是好的，但“胡子工程”、“豆腐渣工程”時(shí)有出現(xiàn)，存在的問(wèn)題有的還相當(dāng)嚴(yán)重。第五，基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理弱化。

3.政府財(cái)政職能轉(zhuǎn)變不到位

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善，河南政府職能進(jìn)行了很大調(diào)整，但仍不到位。如何解決當(dāng)前政府職能“缺位”和“越位”的問(wèn)題，已成為影響政府行政成本規(guī)模合理性的突出問(wèn)題。政府承擔(dān)的職能過(guò)多，原來(lái)所承擔(dān)的多種職能沒(méi)有完全退出，如大中型項(xiàng)目的建設(shè)投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、住房、市場(chǎng)供需總量與結(jié)構(gòu)的調(diào)控等;同時(shí)，又增加了許多新的職能，社會(huì)職能得到強(qiáng)化，如調(diào)節(jié)分配關(guān)系、建設(shè)社會(huì)保障體系以及發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)等，以及推進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)的任務(wù)，如市場(chǎng)培育、監(jiān)督與管理及法制建設(shè)等。由此導(dǎo)致了行政管理支出的不斷增加。政府職能范圍決定財(cái)政供給范圍，由于政府職能范圍過(guò)寬，造成了財(cái)政供給范圍過(guò)寬，進(jìn)而導(dǎo)致行政成本的擴(kuò)張。

4.政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)滯后

政府為彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)就是政府的“產(chǎn)出”，政府用行政管理費(fèi)所購(gòu)買的商品和服務(wù)等構(gòu)成政府“投入”。這種“投入”和“產(chǎn)出”應(yīng)該是對(duì)等的。如果投入過(guò)少，政府所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)不足，影響政府效能;如果投入過(guò)多，產(chǎn)出過(guò)少，必然造成行政成本過(guò)高，行政資源浪費(fèi)。行政績(jī)效評(píng)價(jià)操作困難，由于政府部門(mén)所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是一種“非市場(chǎng)產(chǎn)出”，政府產(chǎn)出一般不進(jìn)入交易過(guò)程，行政績(jī)效要綜合考慮有形的和無(wú)形的、直接的和間接的、眼前的和長(zhǎng)遠(yuǎn)的相關(guān)因素，難以用市場(chǎng)價(jià)格來(lái)衡量政府行政成本。正因?yàn)樾姓杀静灰诇y(cè)量，容易放松人們對(duì)行政成本的重視程度，因而導(dǎo)致政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)滯后。

四、河南經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的財(cái)政政策選擇

在當(dāng)前宏觀背景下，要促進(jìn)河南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，財(cái)政政策仍將起到不可替代的重大作用。積極的財(cái)政政策，將在繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、拉動(dòng)國(guó)內(nèi)需求上發(fā)揮直接作用;對(duì)不同產(chǎn)業(yè)的有差別的財(cái)稅誘導(dǎo)政策，將對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施起到載體作用;財(cái)政政策在河南省加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中將繼續(xù)起到重要的推動(dòng)作用;財(cái)政支出向社會(huì)保障和改善民生傾斜，對(duì)貫徹科學(xué)發(fā)展觀起著積極作用;財(cái)政政策對(duì)促進(jìn)節(jié)能減排、生態(tài)環(huán)保也將起到重要作用。為此，河南省財(cái)政要不斷加大對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、自主創(chuàng)新體系建設(shè)、擴(kuò)大內(nèi)需、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式等方面的支持力度，進(jìn)一步完善財(cái)政體制機(jī)制，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的步伐。

1.推進(jìn)河南產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的財(cái)政政策

推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，著力構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為載體，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、工業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)相互支撐、互動(dòng)發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，形成三次產(chǎn)業(yè)有機(jī)結(jié)合、相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的局面，是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重要抓手和治本之策。第一，在工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整領(lǐng)域，積極推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型;探索運(yùn)用貼息貸款等財(cái)政補(bǔ)貼方法扶持戰(zhàn)略支撐產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等發(fā)展;運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方式帶動(dòng)社會(huì)投資進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè);運(yùn)用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、遞減性補(bǔ)貼等多種財(cái)政手段促進(jìn)節(jié)能減排、淘汰落后產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)河南省工業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。第二，在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整領(lǐng)域，增加省級(jí)財(cái)政對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，建立主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償制度，支持國(guó)家糧食生產(chǎn)核心區(qū)建設(shè);健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，逐年較大幅度增加農(nóng)民種糧補(bǔ)貼;健全農(nóng)業(yè)投入保障制度;創(chuàng)新投資機(jī)制，采取財(cái)政以獎(jiǎng)代補(bǔ)等形式，鼓勵(lì)和支持農(nóng)民開(kāi)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。第三，在服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整領(lǐng)域，積極落實(shí)國(guó)家扶持服務(wù)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策;鼓勵(lì)制造業(yè)企業(yè)把制造環(huán)節(jié)和服務(wù)環(huán)節(jié)分離;調(diào)整服務(wù)業(yè)價(jià)格政策;加大對(duì)服務(wù)業(yè)發(fā)展的財(cái)政補(bǔ)貼支持，引導(dǎo)社會(huì)資金對(duì)服務(wù)業(yè)的投入;鼓勵(lì)服務(wù)領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新。

2.推進(jìn)河南自主創(chuàng)新和科技進(jìn)步的財(cái)政政策

加快自主創(chuàng)新體系建設(shè)，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的根本途徑，要加快科技創(chuàng)新，大幅度提高自主創(chuàng)新能力，推動(dòng)科學(xué)技術(shù)跨越式發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由資源依賴型向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型轉(zhuǎn)變，由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)創(chuàng)新型河南。第一，建立財(cái)政性科技投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。各級(jí)政府都要把科技投入作為預(yù)算保障的重點(diǎn)，財(cái)政科技投入增幅要明顯高于財(cái)政經(jīng)常性收入增幅。財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出占財(cái)政支出的比例逐年提高。引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)資金投向科學(xué)研究與技術(shù)開(kāi)發(fā)，形成多元化、多渠道的科技投入體系，使全社會(huì)研發(fā)投入占生產(chǎn)總值的比例逐年明顯提高。第二，擴(kuò)大政府扶持企業(yè)自主創(chuàng)新資金份額，著力提高企業(yè)創(chuàng)新能力。第三，繼續(xù)實(shí)施重大科技專項(xiàng)，提高重點(diǎn)領(lǐng)域的自主創(chuàng)新能力。第四，積極運(yùn)用政府采購(gòu)?fù)七M(jìn)自主創(chuàng)新。第五，推進(jìn)科技創(chuàng)新基地和科技基礎(chǔ)條件平臺(tái)建設(shè)。

3.推進(jìn)河南擴(kuò)大內(nèi)需的財(cái)政政策

探索建立依靠?jī)?nèi)需特別是消費(fèi)需求的不斷擴(kuò)大來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由“投資拉動(dòng)為主”逐步向“內(nèi)需驅(qū)動(dòng)、消費(fèi)支撐、均衡發(fā)展”的模式轉(zhuǎn)變。第一，調(diào)整投資結(jié)構(gòu)。河南省要在加大投資力度的同時(shí)，注重調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，省財(cái)政建設(shè)資金重點(diǎn)投省級(jí)重大公益性項(xiàng)目、對(duì)全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有全局性和戰(zhàn)略性的非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等。第二，改善擴(kuò)大內(nèi)需的環(huán)境。調(diào)整國(guó)民收入分配格局，增加財(cái)政補(bǔ)助規(guī)模，增加居民收入特別是農(nóng)民和城市低收入群體收入;運(yùn)用財(cái)稅政策，改善企業(yè)投資環(huán)境;財(cái)政支出向保障和改善民生傾斜。第三，引導(dǎo)社會(huì)投資。消除制約社會(huì)投資的體制性障礙;對(duì)培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重大高新技術(shù)和技術(shù)改造項(xiàng)目，政府通過(guò)補(bǔ)助、貼息或政策引導(dǎo)使企業(yè)成為投資和創(chuàng)新主體;加快壟斷領(lǐng)域的對(duì)內(nèi)開(kāi)放步伐，有效發(fā)揮社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他領(lǐng)域的作用。

4.推進(jìn)河南城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的財(cái)政政策

以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距為目標(biāo)，以公共基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共服務(wù)體系向農(nóng)村輻射為重點(diǎn)，堅(jiān)持以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的方針，加快形成“體制統(tǒng)一、規(guī)劃統(tǒng)籌、資源共享、利益共得”的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。第一，明確財(cái)政支農(nóng)的重點(diǎn)領(lǐng)域，建立長(zhǎng)期、穩(wěn)定、有效的財(cái)政支持“三農(nóng)”發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生工程建設(shè)，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件;支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展;支持龍頭企業(yè)做大做強(qiáng);支持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，提高農(nóng)民素質(zhì)和組織化程度。第二，進(jìn)一步完善財(cái)政支農(nóng)體系。要整合財(cái)政支農(nóng)資金，拓寬支農(nóng)資金渠道，完善轉(zhuǎn)移支付制度，加快農(nóng)村公共財(cái)政改革步伐。第三，發(fā)揮財(cái)政政策的杠桿作用，通過(guò)補(bǔ)助、貼息、獎(jiǎng)勵(lì)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、稅收等政策手段，吸引社會(huì)資本、金融資本投入新農(nóng)村建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政支持和市場(chǎng)調(diào)節(jié)有效配合。第四，繼續(xù)對(duì)試點(diǎn)市實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)，適度加大以獎(jiǎng)代補(bǔ)力度，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)。

5.推進(jìn)河南區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)政政策

圍繞“一極兩圈三層”架構(gòu)，加快中原城市群發(fā)展，繼續(xù)支持黃淮4市及豫北、豫西豫西南5市突出特色、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、加快發(fā)展，形成與中原城市群核心層、緊密層良性互動(dòng)的發(fā)展局面。第一，綜合運(yùn)用政府投資、貼息等財(cái)政手段支持中原城市群的發(fā)展，從加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)入手，支持產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)，加快中原城市群的融合，進(jìn)而推進(jìn)中原城市群城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革發(fā)展。第二，加大轉(zhuǎn)移支付和政策投資力度，推動(dòng)黃淮四市、豫北、豫西豫西南地區(qū)開(kāi)放開(kāi)發(fā)。第三，以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，推進(jìn)形成主體功能區(qū)。第四，規(guī)范、健全省對(duì)市縣一般轉(zhuǎn)移支付辦法，促進(jìn)財(cái)力配置向人均支出水平低的地區(qū)傾斜，有效縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。

6.推進(jìn)河南“低碳”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政政策

發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，有利于河南省改變高消耗、高排放、低效益的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，緩解經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源環(huán)境之間的尖銳矛盾，促進(jìn)河南省轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和建設(shè)生態(tài)大省。第一，建立多元化的環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約資金投入機(jī)制，加大對(duì)污染防治、生態(tài)保護(hù)等資金投入。第二，支持發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和綠色經(jīng)濟(jì)，通過(guò)直接補(bǔ)貼、財(cái)政貼息，政策性銀行提供低息優(yōu)惠貸款等形式，重點(diǎn)扶持清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和節(jié)能降耗的示范和技術(shù)推廣項(xiàng)目，以鼓勵(lì)和帶動(dòng)企業(yè)參與資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)。第三，深化環(huán)境資源有償使用制度改革，讓企業(yè)承擔(dān)資源和環(huán)境的真實(shí)成本，從根本上建立起企業(yè)珍惜資源、保護(hù)環(huán)境的長(zhǎng)效機(jī)制。第四，調(diào)整和完善環(huán)境資源稅費(fèi)制度，重點(diǎn)推進(jìn)礦產(chǎn)資源價(jià)格、水價(jià)、電價(jià)、石油和天然氣價(jià)格改革，將污染治理、生態(tài)保護(hù)、安全生產(chǎn)等成本納入價(jià)格構(gòu)成因素。第五，建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，把生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境保護(hù)、耕地保護(hù)等納入轉(zhuǎn)移支付因素，促進(jìn)不同功能地區(qū)圍繞各自功能發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

［1］轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的財(cái)政政策研究課題組.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的財(cái)政政策研究［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2006，(58).

［2］張國(guó)盛，郝向宏，于國(guó)君.芻議財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的基本思路［J］.地方財(cái)政研究，2009，(4).

［3］劉麗，王志宏.我國(guó)財(cái)政體制存在的問(wèn)題與財(cái)政政策選擇［J］.商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2009，(7).

［4］郭庚茂.河南省人民政府2010年政府工作報(bào)告［N］.河南日?qǐng)?bào)，2010—02—02.

責(zé)任編輯:曉立

F127

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1003—0751(2011)01—0078—05

2010—10—10

河南省重點(diǎn)軟科學(xué)項(xiàng)目《推動(dòng)河南經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變政策研究》(102400410001)和2010年河南省社會(huì)科學(xué)院重點(diǎn)課題《新時(shí)期河南轉(zhuǎn)型發(fā)展研究》(10A02)。

林憲齋，男，中共河南省社會(huì)科學(xué)院黨委書(shū)記，研究員(鄭州450002)。