公共財(cái)政制度建設(shè)與我國地方服務(wù)型政府構(gòu)建

黃杰

公共財(cái)政制度建設(shè)與我國地方服務(wù)型政府構(gòu)建

黃杰

隨著20世紀(jì)90年代以來市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和公民社會(huì)的不斷成長(zhǎng)，我國各級(jí)政府都面臨著職能和角色等方面的轉(zhuǎn)型，這一轉(zhuǎn)型的基本方向和目標(biāo)就是構(gòu)建服務(wù)型政府。而建設(shè)一個(gè)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的公共財(cái)政制度是化解這些困境和推動(dòng)地方服務(wù)型政府構(gòu)建的重要突破口，具體的現(xiàn)實(shí)路徑是:改革、完善分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度;構(gòu)建合理的地方政府公共支出的基本結(jié)構(gòu);進(jìn)一步規(guī)范和完善地方政府的預(yù)算制度。

地方服務(wù)型政府;公共財(cái)政制度;公共產(chǎn)品

20世紀(jì)90年代以來，隨著現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)和自主的公民社會(huì)力量的不斷發(fā)育，我國各級(jí)地方政府都面臨著職能、責(zé)任和角色等方面的轉(zhuǎn)型。事實(shí)上，“20世紀(jì)70年代末以來，在先后歷經(jīng)以政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)為重心的改革階段和以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹匦牡母母镫A段之后，我國的行政改革在探索中于世紀(jì)之交邁入了以政府治理模式變革為重心的改革新階段，明確提出構(gòu)建服務(wù)型政府”①。這是當(dāng)前我國各級(jí)地方政府改革和轉(zhuǎn)型的基本方向。一般認(rèn)為，服務(wù)型政府的基本職能就是為社會(huì)供給公共產(chǎn)品，而公共產(chǎn)品供給的基礎(chǔ)就是公共財(cái)政，所以，在公共財(cái)政視野下探索我國地方服務(wù)型政府構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)路徑是可行的。

一、政府轉(zhuǎn)型和公共產(chǎn)品供給:建設(shè)公共財(cái)政制度的邏輯

21世紀(jì)初期的中國正處在一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)大轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期。在這一時(shí)期，各級(jí)地方政府在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中扮演著不可替代的關(guān)鍵角色，能否為整個(gè)社會(huì)提供有效的公共產(chǎn)品至關(guān)重要。而現(xiàn)有的政府難以完全履行這一職責(zé)。所以，政府轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行、刻不容緩。當(dāng)前同推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型相銜接的是財(cái)政體制改革，它在某種意義上已經(jīng)成為中國政府轉(zhuǎn)型進(jìn)程中不可或缺的重要內(nèi)容?？疾煺D(zhuǎn)型和公共財(cái)政之間的密切關(guān)系，可成為探討服務(wù)型政府構(gòu)建的有益嘗試。

(一)政府轉(zhuǎn)型:構(gòu)建以公共產(chǎn)品供給為主要職能的服務(wù)型政府

經(jīng)過30年的改革開放，我國已基本形成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但是各級(jí)政府職能的“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”等現(xiàn)象依然不同程度地存在，政府在許多領(lǐng)域依然承擔(dān)著多重角色，集裁判員與運(yùn)動(dòng)員于一身。19世紀(jì)80年代以來中國在政治體制方面的許多改革，直接或間接地促成了公民社會(huì)的興起和成長(zhǎng)。這些自主性力量的興起和成長(zhǎng)成為政府職能轉(zhuǎn)變的重要外部推動(dòng)因素。在這樣的大背景下，改革全能型政府構(gòu)建服務(wù)型政府就成為各級(jí)政府不可回避的現(xiàn)實(shí)課題。服務(wù)型政府同全能型政府的最為根本的不同點(diǎn)就在于它是“在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府”②。它為整個(gè)社會(huì)提供有效而充足的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。這一職能的履行集中體現(xiàn)著政府“公共性”的性質(zhì)，這也是服務(wù)型政府的本質(zhì)屬性所在。

(二)政府公共產(chǎn)品供給的基礎(chǔ):公共財(cái)政

公共產(chǎn)品供給的職能直接體現(xiàn)了現(xiàn)代政府公共性的基本性質(zhì)，所以，如何提供有效的公共產(chǎn)品就成為評(píng)價(jià)一個(gè)政府公共性的重要標(biāo)準(zhǔn)。從某種角度看，推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型、構(gòu)建服務(wù)型政府，可以從政府提供公共產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量和范圍等方面來推行。這就必須考慮到政府公共產(chǎn)品供給職能如何履行的問題。從國家治理角度看，“建立一個(gè)有能力而且負(fù)責(zé)的國家，是現(xiàn)代國家建設(shè)的基本目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，需要在很多方面進(jìn)行制度建設(shè)，重構(gòu)國家治理制度。在這過程中，財(cái)政制度無疑是一個(gè)非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。因?yàn)闊o論是什么性質(zhì)的國家，其活動(dòng)都離不開財(cái)政支撐”③。從某種意義上說，國家(政府)所有的職能都是財(cái)政職能，沒有公共財(cái)政的有效支撐，現(xiàn)代國家(政府)的各種職能就難以真正有效履行。無疑，現(xiàn)代服務(wù)型政府職能調(diào)整的方向就是以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為主。政府職能調(diào)整是公共財(cái)政確立的前提，而公共財(cái)政又是政府提供公共產(chǎn)品的物質(zhì)基礎(chǔ)。所以，建設(shè)公共財(cái)政對(duì)于政府公共產(chǎn)品供給職能的有效履行至關(guān)重要。

“歸根結(jié)底，公共財(cái)政是一種財(cái)政制度安排。只不過，與以往不同，它是一種以滿足社會(huì)公共需要(而非滿足其他需要)為主旨的財(cái)政制度安排?！雹芄藏?cái)政在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中都占有重要地位，它不僅僅是一種簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)制度，而且是一個(gè)現(xiàn)代國家重要的政治制度。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府向公民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而公民則向政府納稅，這本質(zhì)上是一種交易關(guān)系和契約關(guān)系。公共財(cái)政所構(gòu)建起的政府與公民的這種契約關(guān)系，為在公共財(cái)政視野下推動(dòng)服務(wù)型政府的構(gòu)建提供了重要的理論支點(diǎn)。

二、當(dāng)前地方服務(wù)型政府構(gòu)建進(jìn)程中的財(cái)政困境

當(dāng)前，我國許多地方政府都在積極推進(jìn)服務(wù)型政府的構(gòu)建，取得了許多進(jìn)展，但也存在著政府公共產(chǎn)品供給職能難以有效履行等問題。產(chǎn)生上述問題的重要根源在于地方政府面臨的諸多財(cái)政困境。這一困境的存在影響了公共財(cái)政制度的建立，進(jìn)而又嚴(yán)重影響到地方服務(wù)型政府構(gòu)建的進(jìn)度。這種“財(cái)政困境”主要體現(xiàn)在下面四個(gè)方面。

(一)分稅制改革內(nèi)在的局限性使得現(xiàn)有財(cái)政體制具有過渡性質(zhì)

1994年我國開始實(shí)行的分稅制改革首要意義就是確立了中央財(cái)政的優(yōu)先和主導(dǎo)地位，極大地改變了之前“放權(quán)讓利”改革導(dǎo)致的國家財(cái)力極度分散、“強(qiáng)地方、弱中央”的局面，從而從根本上增強(qiáng)了中央進(jìn)行宏觀調(diào)控等方面的國家能力。分稅制改革從根本上說是成功的，但是從分稅制實(shí)行以來的情況看，該制度也存在一些局限性:一是中央政府與地方政府的事權(quán)劃分不夠清楚，收支范圍的劃分不合理，沒有妥善地解決好地方分權(quán)問題;二是企業(yè)所得稅仍按企業(yè)被管轄的行政隸屬關(guān)系在政府之間劃分收入，不是真正的“分稅制”;三是稅制結(jié)構(gòu)不合理，在地方政府的收入中，“共享稅”收入所占的比重太高，不利于地方之間的公平競(jìng)爭(zhēng);四是財(cái)力向中央集中與地方政府支出責(zé)任加大同時(shí)并存，“中央請(qǐng)客、地方買單”的現(xiàn)象層出不窮;五是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在不規(guī)范等問題尚需進(jìn)一步健全。⑤分稅制改革是在中國市場(chǎng)化開始初期進(jìn)行的一次嘗試性改革，在現(xiàn)在看來具有較強(qiáng)的過渡性質(zhì)，它在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善的過程中將其內(nèi)在潛力幾乎發(fā)揮到了極致，對(duì)分稅制進(jìn)行深化改革勢(shì)在必行。

(二)財(cái)政支出“缺位”和“越位”等問題并存，使得公共性難以凸顯

從制度上講，財(cái)政收入是取之于民的，當(dāng)然就要用之于民。所以考察財(cái)政支出的領(lǐng)域和范圍是評(píng)價(jià)一個(gè)政府公共服務(wù)性程度的重要標(biāo)準(zhǔn)，這集中體現(xiàn)了一個(gè)政府對(duì)公共資源配置的方向和態(tài)度。當(dāng)前中國各級(jí)地方政府的財(cái)政支出總體上在不斷趨于規(guī)范化和制度化。但是，也必須客觀地看到存在的問題。一方面是“越位”現(xiàn)象。主要是指職能相近的政府部門重復(fù)建設(shè)，同時(shí)政府介入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的開支比重偏高，甚至存在著與民爭(zhēng)利的問題，這樣政府就會(huì)產(chǎn)生機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下和負(fù)擔(dān)沉重等一系列嚴(yán)重問題。另一方面是嚴(yán)重的“缺位”現(xiàn)象。主要是指政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力不強(qiáng)，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、公共交通和社會(huì)保障等方面投入不足。政府財(cái)政支出“越位”占用了過多財(cái)政資源，反而使得政府本應(yīng)該大量支出的范圍和對(duì)象出現(xiàn)財(cái)政缺口。這與公共財(cái)政的運(yùn)行機(jī)理相悖，導(dǎo)致政府公共服務(wù)職能難以有效履行，從而嚴(yán)重地影響到政府的公共性程度和服務(wù)水平。

(三)現(xiàn)行的財(cái)政制度缺乏法治化的管理，制度化程度低

一個(gè)好的制度要想有效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來，除了人和環(huán)境等重要因素之外，起決定性作用的就是法治化的管理和制度化的約束?？陀^地講，當(dāng)前許多地方的財(cái)政制度在法治化和制度化方面都存在嚴(yán)重問題。地方政府依然是經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，其財(cái)政支出活動(dòng)主要根據(jù)地方主要領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人決斷和偏好而定，而不是遵守嚴(yán)格的規(guī)范性和法律性程序。這樣就必然會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政管理的混亂，使得財(cái)政資源難以發(fā)揮其公共產(chǎn)品供給的基本作用。產(chǎn)生上述問題的一個(gè)根本原因，是財(cái)政制度缺乏有效的監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制。這首先歸結(jié)為法治化管理制度的缺乏，具體又集中地體現(xiàn)在現(xiàn)代預(yù)算制度方面存在著嚴(yán)重問題。一般認(rèn)為，現(xiàn)代預(yù)算必須是經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的、政府機(jī)關(guān)在一定時(shí)期的財(cái)政收支計(jì)劃。沒有在法治基礎(chǔ)上建立起一個(gè)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的預(yù)算制度，我國公共財(cái)政制度和服務(wù)型政府的構(gòu)建都會(huì)受到嚴(yán)重的影響，甚至難以從根本上建立起來。

(四)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度不完善，影響了基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

我國各級(jí)政府在1994年分稅制財(cái)政體制改革的基礎(chǔ)上逐步建立起了轉(zhuǎn)移支付制度。這一制度本質(zhì)上體現(xiàn)的是非市場(chǎng)性的分配關(guān)系，可以調(diào)節(jié)和平衡各級(jí)預(yù)算主體之間的財(cái)政收支，保障地方政府為社會(huì)提供最基本的公共產(chǎn)品?？陀^地講，該制度對(duì)于緩解地方財(cái)政困境發(fā)揮了一定的積極作用。“在假設(shè)不同地方政府行政效率和財(cái)政支出效率完全相同的前提下，轉(zhuǎn)移支付制度的根本目的是實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的公共服務(wù)均等化。但我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度存在的種種缺陷，直接導(dǎo)致了其在整體上不具有均等化效應(yīng)?！雹捱@里的“種種缺陷”主要體現(xiàn)在四個(gè)方面:一是現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度缺乏一個(gè)總體的具有權(quán)威性的法律規(guī)范;二是中央政府賦予了轉(zhuǎn)移支付體制過多且往往相互沖突的功能與目標(biāo)，在目標(biāo)無法兼顧的情況下，均等目標(biāo)有意無意地被置于相對(duì)次要的地位;三是轉(zhuǎn)移支付資金的分配辦法不規(guī)范、不公開和不透明;四是政府間的事權(quán)關(guān)系劃分不清，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的分配和使用產(chǎn)生不利影響。上述種種缺陷的解決，需要從法律和制度層面的全面改革開始。

三、建設(shè)公共財(cái)政制度:地方服務(wù)型政府構(gòu)建的制度基礎(chǔ)

一般認(rèn)為，真正合格的服務(wù)型政府必須是一個(gè)公正、透明、廉潔、高效、負(fù)責(zé)和民主的政府，也必須是一個(gè)實(shí)施公共財(cái)政的政府?？陀^而言，制度變革是一個(gè)系統(tǒng)性的過程，任何一項(xiàng)改革都需要其他相應(yīng)的制度變革加以配合。在當(dāng)代中國，如果不打破部門利益的桎梏，不找到地方政府改革的真正突破口，服務(wù)型政府的構(gòu)建就難以取得最終成功。筆者認(rèn)為:建設(shè)一個(gè)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的公共財(cái)政制度是當(dāng)前地方服務(wù)型政府構(gòu)建的重要突破口，因?yàn)樗梢詾榈胤椒?wù)型政府的構(gòu)建提供堅(jiān)實(shí)有效的制度基礎(chǔ)。

(一)改革、完善分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)一步規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系

客觀而言，現(xiàn)行分稅制制度設(shè)計(jì)的內(nèi)在缺陷使得其弊端在運(yùn)行中日趨凸顯，有研究者提出進(jìn)行分稅制改革和完善的基本思路:積極穩(wěn)妥地以減少財(cái)政層級(jí)的扁平化改革為前提，在省以下實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)和貫徹分稅制，打造與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所必然要求的統(tǒng)一市場(chǎng)相匹配、與各級(jí)政府事權(quán)能夠良好呼應(yīng)的“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)稅基，一級(jí)預(yù)算”的制度安排，并加快健全完善中央、省兩級(jí)自上而下的規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度體系。⑦無疑，這為分稅制的進(jìn)一步改革和完善指明了方向?，F(xiàn)在問題的關(guān)鍵是，在實(shí)踐中應(yīng)該采取何種可行的措施去保障該制度真正有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

第一，事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合、以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分各級(jí)政府的收支范圍以及管理權(quán)限，這是建立完善、規(guī)范、責(zé)權(quán)明晰的分級(jí)財(cái)政體制的核心。建立適合我國國情的稅制制度，應(yīng)堅(jiān)持責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的原則，既要維護(hù)中央財(cái)政的主體地位，又要保證地方政府有足夠的和相對(duì)穩(wěn)定的收入來源。因此，在保證中央統(tǒng)一立法和加強(qiáng)監(jiān)管的前提下，可以適當(dāng)下放部分稅收征收和調(diào)節(jié)的權(quán)力，以便改善地方財(cái)政狀況，從而建立起真正的地方財(cái)政。只有地方財(cái)政具有穩(wěn)定可靠的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治保障，地方政府職能的轉(zhuǎn)變、服務(wù)型政府的構(gòu)建才具有實(shí)質(zhì)性的可行性。

第二，在處理好中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的同時(shí)，還要合理劃分省以下各級(jí)政府財(cái)政收入，確保各級(jí)政府特別是縣、鄉(xiāng)一級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)有相應(yīng)的財(cái)力保障。要逐步擴(kuò)大“省管縣”的范圍。省級(jí)財(cái)政在體制補(bǔ)助、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、專項(xiàng)補(bǔ)助、資金調(diào)度等方面充分保證縣級(jí)財(cái)政在財(cái)權(quán)與事權(quán)上的統(tǒng)一。要積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革，推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”管理方式。就縱向而言，公共財(cái)政制度的建構(gòu)是一個(gè)緊密關(guān)聯(lián)的制度體系，從中央到地方、省與縣、縣與鄉(xiāng)等不同的政府之間都存在著重要的財(cái)政分配關(guān)系。協(xié)調(diào)和處理好這些關(guān)系至關(guān)重要，因?yàn)閺母旧现v，它對(duì)促進(jìn)地方服務(wù)型政府的構(gòu)建具有重要的經(jīng)濟(jì)政治意義。

第三，要逐步建立科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。一方面，中央政府應(yīng)承擔(dān)起全國性的、具有范圍規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的公共服務(wù)的職能，切實(shí)促進(jìn)公共產(chǎn)品配置的均等化。這又必須建立在財(cái)政均等化的基礎(chǔ)上。要想系統(tǒng)地推進(jìn)財(cái)政均等化目標(biāo)，“必須對(duì)地方轄區(qū)的財(cái)政能力和支出需求進(jìn)行切實(shí)的計(jì)量，以此作為公式化轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)。更一般地講，需要一個(gè)更具再分配功能的轉(zhuǎn)移支付體制。”⑧這里的經(jīng)濟(jì)政治邏輯就是:通過轉(zhuǎn)移支付制度引導(dǎo)、約束和控制地方政府的行為，最終保障財(cái)政均等化和公共服務(wù)均等化的逐步實(shí)現(xiàn)。另一方面，要進(jìn)一步有效地整合各項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配、使用、績(jī)效評(píng)價(jià)全過程的監(jiān)管制度。

(二)構(gòu)建合理的地方政府公共支出的基本結(jié)構(gòu)

構(gòu)建一個(gè)合理的政府公共支出的基本結(jié)構(gòu)，可從兩方面進(jìn)行嘗試。

一是調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，必須做好“加減法”，遏制政府對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的大量支出和自身支出的不合理增長(zhǎng)，切實(shí)提高公共消費(fèi)品支出在政府支出中的比重。這就需要，一方面，要加大改革力度，改變國家財(cái)政包攬過多的支出局面，加大對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等方面的資金保障力度。各級(jí)黨委要有效運(yùn)用非正式預(yù)算權(quán)力對(duì)地方政府的預(yù)算進(jìn)行戰(zhàn)略性的規(guī)劃，保障公共財(cái)政的使用合理、到位和效益最大化。另一方面，要采取綜合治理的措施，逐步控制公務(wù)人員和公共部門工作經(jīng)費(fèi)的不斷膨脹趨勢(shì)，通過經(jīng)濟(jì)和法治等手段鼓勵(lì)和支持政府開展節(jié)約日常開支的活動(dòng)。要強(qiáng)化成本意識(shí)，樹立政府管理的效益觀念;規(guī)范決策行為，降低政府決策成本;引進(jìn)績(jī)效管理，用經(jīng)濟(jì)手段減小政府成本;改革考核制度，把政府成本作為重要的考核指標(biāo)。

二是地方政府必須進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)公共性開支，將資金的支持對(duì)象轉(zhuǎn)向教科文衛(wèi)、社會(huì)保障以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。我們知道，中國各級(jí)政府大部分公共支出用于政府投資。同時(shí)，政府的行政支出所占比重較高，約為預(yù)算內(nèi)支出的五分之一，其中大部分用于地方政府。相反，中國的公共支出中只有相對(duì)較小的部分用于滿足人們的基本福利和發(fā)展需要，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科學(xué)研究和社會(huì)保障。⑨從某種意義上講，正是地方政府在公共產(chǎn)品供給上的嚴(yán)重不足，不能有效滿足甚至損害了某些主體的利益，才導(dǎo)致了轉(zhuǎn)型期中國的各種社會(huì)矛盾和利益沖突。所以，各級(jí)地方政府在社會(huì)公共品開支方面要采取現(xiàn)實(shí)可行的辦法。教育方面:要研究建立規(guī)范的教育成本補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)一步完善高校獎(jiǎng)學(xué)金、學(xué)生貸款和減免學(xué)費(fèi)制度，要繼續(xù)鼓勵(lì)社會(huì)集資和捐資助學(xué)活動(dòng)等。醫(yī)療衛(wèi)生方面:要重點(diǎn)抓好加快推進(jìn)基本醫(yī)療保障制度構(gòu)建;初步建立國家基本藥物制度;健全基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系;促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化;推進(jìn)公立醫(yī)院改革試點(diǎn)。社會(huì)保障方面:當(dāng)前和今后一段時(shí)間改革的重點(diǎn)是完善養(yǎng)老保障、失業(yè)救濟(jì)以及城市居民最低生活保障，這是社會(huì)保障的三道防線，必須不斷加大財(cái)政力度進(jìn)行支持?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面:地方政府必須用足財(cái)政資源，加大資金投入。只有這樣，地方政府的公共性和為人民服務(wù)的屬性才會(huì)得以真正體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)。

(三)進(jìn)一步規(guī)范和完善地方政府的預(yù)算制度

要實(shí)現(xiàn)地方預(yù)算改革的最終目標(biāo)，必須綜合考慮各方面的問題，而最為關(guān)鍵的是，預(yù)算參與者之間的權(quán)力與責(zé)任關(guān)系需要進(jìn)一步理順并合理化。⑩這告訴我們，當(dāng)前中國預(yù)算改革的關(guān)鍵在于預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革、規(guī)范和完善。

第一，在思考采取怎樣的改革措施和路徑之前，必須清楚地認(rèn)識(shí)到當(dāng)前中國地方政府預(yù)算改革的目的何在。從現(xiàn)實(shí)情況來看，建立公共預(yù)算有兩個(gè)具體目的:一是要用公共預(yù)算的辦法將各級(jí)政府“看管”起來，使他們能夠更好地為人民服務(wù)，對(duì)老百姓負(fù)責(zé)任，建立對(duì)老百姓負(fù)責(zé)的責(zé)任政府;二是要用社會(huì)監(jiān)督的辦法，利用公共預(yù)算實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的目的。也就是說，當(dāng)前的政府預(yù)算改革必須追循民主、負(fù)責(zé)、權(quán)力制衡等現(xiàn)代國家的基本制度精神，只有這樣才能保證預(yù)算改革的大方向不會(huì)錯(cuò)。

第二，構(gòu)建一個(gè)科學(xué)有效的預(yù)算制度必須從基礎(chǔ)性的權(quán)力結(jié)構(gòu)和關(guān)系調(diào)整開始?！澳壳邦A(yù)算改革的重點(diǎn)是行政控制而不是政治控制。然而，政治控制問題對(duì)于落實(shí)預(yù)算的公共責(zé)任來說是至關(guān)重要的。中國的預(yù)算改革應(yīng)該適時(shí)地加強(qiáng)人大的預(yù)算監(jiān)督，推進(jìn)預(yù)算民主。”[11]這實(shí)際上就是要求積極落實(shí)和發(fā)揮各級(jí)人民代表大會(huì)的預(yù)算監(jiān)督作用，從程序上和制度上規(guī)范各級(jí)政府預(yù)算行為和減少預(yù)算隨意性，增強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督的約束力，把預(yù)算編制、執(zhí)行等過程置于有效的監(jiān)督控制之下。

第三，要大力推行預(yù)算管理的“四化”?！肮藏?cái)政必然要求財(cái)政分配實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、法治化、民主化和精細(xì)化，使政府資金具有完整性和透明度，財(cái)政資金分配要為公眾提供一個(gè)可見的全景圖，進(jìn)而才能動(dòng)態(tài)地提高其配置水平，追求公共利益最大化，而這些，必須依托于法治化框架來逐步建立現(xiàn)代意義的預(yù)算制度和相關(guān)管理制度。”[12]客觀而言，我國許多地方政府離上述要求還很遠(yuǎn)。現(xiàn)代預(yù)算制度要想有效地建立和運(yùn)轉(zhuǎn)起來，就必須將其基礎(chǔ)建立在“四化”之上，這是當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主化潮流下的必然要求。

第四，基于中國現(xiàn)實(shí)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和制度框架，我們還必須客觀地認(rèn)識(shí)到，“在中國的預(yù)算過程中，黨委和政府是預(yù)算過程中的決定性參與者”的重要事實(shí)，這表明:在地方政府預(yù)算改革中必須很好地理順黨委、政府和人大間的預(yù)算關(guān)系，通過改進(jìn)預(yù)算能力以加強(qiáng)執(zhí)政能力。黨委在預(yù)算過程中的作用缺乏正式制度的支持，主要依賴于一種非正式制度，即在預(yù)算實(shí)踐中發(fā)展起來但沒有明文規(guī)定的預(yù)算程序。[13]無疑，這是當(dāng)代中國預(yù)算制度的特殊之處。所以，高度重視黨委在政府預(yù)算制度中的角色，使黨委的非正式預(yù)算權(quán)力同人大的正式預(yù)算權(quán)力有機(jī)結(jié)合在一起，從而保障政府預(yù)算既有整體的戰(zhàn)略規(guī)劃，又有合法性程序和民主的監(jiān)督機(jī)制，這樣才能逐步實(shí)現(xiàn)建立一個(gè)科學(xué)、規(guī)范和民主的預(yù)算制度的目標(biāo)。

注釋

①何水:《國內(nèi)服務(wù)型政府研究述評(píng)》，《政治學(xué)研究》2008年第5期。②劉熙瑞:《服務(wù)型政府——經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇》，《中國行政管理》2002年第7期。③王紹光、馬駿:《走向“預(yù)算國家”——財(cái)政轉(zhuǎn)型與國家建設(shè)》，《公共行政評(píng)論》2008年第1期。④高培勇:《公共財(cái)政:概念界說與演變脈絡(luò)——兼論中國財(cái)政改革30年的基本軌跡》，《經(jīng)濟(jì)研究》2008年第12期。⑤段企華:《深化分稅制改革的探討》，《稅務(wù)研究》2000年第9期;項(xiàng)懷誠:《“分稅制”改革的回顧與展望——在武漢大學(xué)110周年校慶“專家論壇”上的報(bào)告》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2004年第1期。⑥程光、李沐欣等:《關(guān)于完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度若干問題的思考》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2009年11月16日。⑦[12]賈康:《促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的公共財(cái)政構(gòu)建與改革——“十二五”公共財(cái)政前瞻》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2010年第3期。⑧王雍君:《中國的財(cái)政均等化與轉(zhuǎn)移支付體制改革》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第9期。⑨參見經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)研究報(bào)告:《中國公共支出面臨的挑戰(zhàn)——通往更有效和公平之路》，http://www.oecd.org/dataoecd/10/13/37081439.pdf.⑩[13]馬駿、牛美麗:《重構(gòu)中國公共預(yù)算體制:權(quán)力與關(guān)系——基于地方預(yù)算的調(diào)研》，《中國發(fā)展觀察》2007年第2期。[11]馬駿:《中國公共預(yù)算改革的目標(biāo)選擇:近期目標(biāo)與遠(yuǎn)期目標(biāo)》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第10期。

責(zé)任編輯:思齊

D630

A

1003—0751(2011)01—0012—05

2010—10—12

黃杰，男，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士生(上海200433)。