農(nóng)村土地問題何以尾大不掉

由工業(yè)化和城市化引發(fā)的新三農(nóng)問題的爭(zhēng)論，主要圍繞以下3個(gè)焦點(diǎn)：關(guān)于農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)問題、關(guān)于農(nóng)村土地的非農(nóng)使用和農(nóng)民離鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工。在上述3個(gè)焦點(diǎn)問題中，唯有農(nóng)地的非農(nóng)使用，由于直接牽動(dòng)著城市人、資本、農(nóng)民和政府幾方利益，成為爭(zhēng)論和利益沖突的焦點(diǎn)。

在農(nóng)地的非農(nóng)使用上，目前，在實(shí)踐中出現(xiàn)了混亂景象。一方面，中央政府在政策上鼓勵(lì)和推動(dòng)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，但推行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和土地用途管制的法令，由國(guó)家來壟斷非農(nóng)業(yè)用地的征收和規(guī)劃，并嚴(yán)格控制農(nóng)用地乃至非利用地的非農(nóng)使用，嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地特別是農(nóng)民宅基地的擴(kuò)大，禁止以農(nóng)村土地建設(shè) “小產(chǎn)權(quán)房”和嚴(yán)格限制農(nóng)民宅基地的轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，面對(duì)人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的對(duì)政府壟斷農(nóng)村土地征用的壓力，既開始似乎接受但又不敢放開讓主體不是很明確、來源難以界定清楚的農(nóng)村部分集體建設(shè)用地進(jìn)入流轉(zhuǎn)和流通。鑒于在集體土地上出售給城市居民的小產(chǎn)權(quán)房已積重難返，出于社會(huì)穩(wěn)定的考量，既一再三令五申堅(jiān)決不容許再興建小產(chǎn)權(quán)房，又聲言要保護(hù)已購(gòu)小產(chǎn)權(quán)房群眾的利益，這種自相矛盾和欲禁不能的政策信號(hào)，進(jìn)一步激發(fā)了一波又一波搶建小產(chǎn)權(quán)房的熱潮。

另一方面，土地又是地方加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要的載體和生財(cái)之道。地方政府往往在 “發(fā)展是硬道理”的推動(dòng)下，巧立名目，破壞土地用途管制制度，擴(kuò)大農(nóng)村土地的使用范圍，很多地方借農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、土地整理折抵和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等名義，想方設(shè)法擅自擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。在中央政府實(shí)行行政問責(zé)制后，利用法不責(zé)眾和國(guó)家在農(nóng)村基層執(zhí)法能力衰減的漏洞，土地違法行為的主體由省、市、縣政府，向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和村級(jí)組織蔓延。至于在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和外來打工人員集聚的地區(qū)，農(nóng)民自己利用宅基地乃至承包農(nóng)地，根本不管有關(guān)規(guī)劃管制，興修多層商住兩用樓房，出租給經(jīng)商單位和外來務(wù)工人員，形成一種準(zhǔn)貧民窟的城中村或城郊村，政府更是鞭長(zhǎng)莫及。

面對(duì)在農(nóng)村土地問題上的種種尾大不掉現(xiàn)象，有人憂心忡忡，也有人不以為然。有人進(jìn)而認(rèn)為，土地管理上今天的眾多違法違規(guī)，就如改革開放初期的家庭承包一樣，當(dāng)初也是非法的，但因?yàn)榇砹烁母锏姆较?，最終成為主流。因此，他們認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房本來就應(yīng)當(dāng)合法化，農(nóng)民的宅基地本來就應(yīng)當(dāng)可以自由轉(zhuǎn)讓，所有農(nóng)村土地就應(yīng)該確權(quán)到戶，這樣農(nóng)民才能將中國(guó)最大的財(cái)富——土地資本化，鄉(xiāng)村干部才不能利用集體土地中飽私囊。學(xué)術(shù)界和輿論界的多元導(dǎo)向，顯然在中央和地方、城市和鄉(xiāng)村本來就復(fù)雜的多重利益博弈中進(jìn)一步增添了發(fā)散的因素。

進(jìn)一步看，農(nóng)村土地如何非農(nóng)使用，既直接影響農(nóng)民工移居城市的方式，也間接制約了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)的步伐?，F(xiàn)行的土地制度和管理辦法遭到普遍破壞和廣泛責(zé)疑，確實(shí)反映了它已經(jīng)漏洞百出。