破解城市建設(shè)融資難題的思考

韓燕珠

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破解城市建設(shè)融資難題的思考

韓燕珠

（漳州市建設(shè)局，福建 漳州 363000）

隨著城市化進(jìn)程的加快，城市建設(shè)融資面臨著重重困難。針對(duì)當(dāng)前融資現(xiàn)狀中的矛盾，應(yīng)該要增強(qiáng)城市經(jīng)營(yíng)理念，進(jìn)一步深化和開拓投融資渠道；要豐富拓寬融資渠道，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性；要完善基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格體系；要完善城市投融資相關(guān)的法律、政策和機(jī)制等，來(lái)破解當(dāng)前城市建設(shè)面臨著諸多的融資難題。

城市建設(shè)；融資；對(duì)策

城市建設(shè)是推進(jìn)城市化的載體、增強(qiáng)城市功能的手段，也是提高人民群眾生活品質(zhì)的基礎(chǔ)。伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，我國(guó)的城市化進(jìn)程也在不斷加快，城市人口開始迅速的膨脹，同時(shí)相關(guān)問題也接踵而至，其中城市建設(shè)資金的供給不足尤為突出。財(cái)政資金是我國(guó)城市建設(shè)傳統(tǒng)的基本來(lái)源，積極的財(cái)政政策對(duì)我國(guó)的城市建設(shè)雖然起到了重要的作用，但隨著經(jīng)濟(jì)形式的發(fā)展，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求不斷提高，財(cái)政資金無(wú)法完全滿足城市建設(shè)發(fā)展的需要。因此，搞好城市建設(shè)急需拓寬融資渠道，解決資金短缺問題。

一、城市建設(shè)融資面臨的矛盾和困難

（一）城市化成本增加，原有成本消化模式面臨巨大壓力

隨著《物權(quán)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《國(guó)有土地上房屋征收條例》的出臺(tái)、《土地管理法》的修訂等相關(guān)法律法規(guī)的完善，以及房地產(chǎn)價(jià)格的大幅上漲和建材市場(chǎng)通脹，造成城市建設(shè)的征地、拆遷和建筑物等成本的大幅上漲。同時(shí)國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控，抑制土地財(cái)政力度在不斷加大，這使得城市化原有的土地價(jià)格上漲成本消化模式來(lái)將面臨巨大的壓力。

（二）部分建設(shè)資金來(lái)源斷裂，尚未建立有效的新融資方式

國(guó)發(fā)[2010 ]19號(hào)文件的出臺(tái)，要求銀監(jiān)系統(tǒng)對(duì)地方各級(jí)融資平臺(tái)進(jìn)行清理規(guī)范，作為城市建設(shè)最重要融資渠道的融資平臺(tái)被嚴(yán)控，清理過程中許多投融資平臺(tái)因達(dá)不到銀行業(yè)的要求而被規(guī)范取消，銀根縮緊造成許多城市建設(shè)項(xiàng)目原有資金斷裂，城市建設(shè)融資創(chuàng)新實(shí)踐仍然處在摸索之中，目前尚未形成新的有效的城市建設(shè)融資渠道來(lái)籌集資金以彌補(bǔ)巨大的資金缺口[1]。

（三）價(jià)格屏障阻礙民間資本進(jìn)軍城市公共產(chǎn)品領(lǐng)域

新國(guó)36條的出臺(tái)，以及國(guó)家對(duì)環(huán)境、民生等戰(zhàn)略目標(biāo)的強(qiáng)調(diào)和規(guī)劃布局，都在積極地將民間投資引進(jìn)城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，以提高地方政府投資領(lǐng)域的市場(chǎng)化水平。但是近年來(lái)公共服務(wù)領(lǐng)域的漲價(jià)的民生導(dǎo)向輿論以及近期通脹壓力劇增，政府開始控制公共產(chǎn)品價(jià)格，影響了社會(huì)投資的回報(bào)解，這造成了城市建設(shè)融資中的引進(jìn)社會(huì)投資難度加大。

（四）金融產(chǎn)品創(chuàng)新滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

國(guó)家在“十一五”期間提出了建設(shè)兩型社會(huì)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、低碳城市等新的國(guó)家戰(zhàn)略，這些轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的整體戰(zhàn)略導(dǎo)向在“十二五”期間將得到進(jìn)一步推廣，落實(shí)新戰(zhàn)略，探索轉(zhuǎn)型的城市建設(shè)需要配套相應(yīng)的創(chuàng)新金融產(chǎn)品，但實(shí)際創(chuàng)新速度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上轉(zhuǎn)型的需求。

二、破解城市建設(shè)融資難題的對(duì)策

面對(duì)我國(guó)城市化進(jìn)程中地方政府的城市建設(shè)與融資的諸多矛盾，如何以理念創(chuàng)新推動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新，破解城市建設(shè)“錢從哪里來(lái)”的問題，是推進(jìn)城市化進(jìn)程的難解之題，也是必解之題。

（一）增強(qiáng)城市經(jīng)營(yíng)理念，進(jìn)一步深化和開拓投融資渠道

1.經(jīng)營(yíng)城市土地，深化融資渠道

經(jīng)營(yíng)城市土地是經(jīng)營(yíng)城市的核心。首先要完善城市規(guī)劃，將城市經(jīng)營(yíng)與城市規(guī)劃的編制、實(shí)施、管理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，為市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)提供基礎(chǔ)。其次要嚴(yán)格土地制度，強(qiáng)化宏觀管理，通過規(guī)范土地市場(chǎng)運(yùn)作模式，提高招拍賣的比例，完善土地收購(gòu)、儲(chǔ)備、開發(fā)供應(yīng)制度，加強(qiáng)對(duì)土地的宏觀調(diào)控，從供給引導(dǎo)城市的合理發(fā)展，促進(jìn)城市土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化。再則要深化融資渠道。通過項(xiàng)目包裝、市場(chǎng)運(yùn)作，積極推進(jìn)招商引資，全面做大城市資產(chǎn)。

2.創(chuàng)新城市經(jīng)營(yíng)理念，挖掘城市潛在的經(jīng)濟(jì)效益

城市具有許多潛在的無(wú)形資產(chǎn)，包括戶外廣告招牌、公交線路、道路橋梁的冠名權(quán)等，應(yīng)樹立經(jīng)營(yíng)城市的理念，采用市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)化手段，實(shí)行有形化的運(yùn)作，達(dá)到資源的合理配置和有效使用。對(duì)于可經(jīng)營(yíng)的公共廁所、書報(bào)亭、網(wǎng)點(diǎn)亭、售票亭等城市有形資產(chǎn)逐步推向市場(chǎng)，凡是可以實(shí)行招標(biāo)、拍賣等市場(chǎng)化操作的，一律采取市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，通過公開轉(zhuǎn)讓拍賣、轉(zhuǎn)讓、租賃等經(jīng)營(yíng)運(yùn)行方式，實(shí)行產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作，達(dá)到盤活資產(chǎn)、開發(fā)資源潛在價(jià)值，籌集城市建設(shè)資金的目的。

3.開辟經(jīng)營(yíng)城市新途徑，盤活城市存量資產(chǎn)

長(zhǎng)期的城市建設(shè)，城市基礎(chǔ)設(shè)施中部分經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的融資功能一直閑置，沒有得到充分利用，甚至出現(xiàn)資產(chǎn)沉淀現(xiàn)象。通過盤活這部分存量資產(chǎn)(如自來(lái)水廠、污水廠及垃圾處理場(chǎng)等)，合理配置城市基礎(chǔ)設(shè)施資源，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的使用效率，以發(fā)揮其最大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)投入產(chǎn)出的良性循環(huán)和滾動(dòng)發(fā)展。

（二）豐富拓寬融資渠道，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性

我國(guó)正處于城市建設(shè)產(chǎn)業(yè)化與市場(chǎng)化的進(jìn)程之中，由于企業(yè)的市場(chǎng)參與所帶來(lái)的投資主體多元化，以及國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)的不斷發(fā)展、商業(yè)融資手段的不斷完善，為融資手段的多樣化創(chuàng)造了條件。從發(fā)展來(lái)看，社會(huì)資金最終將成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來(lái)源，通過豐富拓寬融資渠道，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，以多種方式，吸引社會(huì)資金在管理權(quán)和所有權(quán)上全面介入基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和營(yíng)運(yùn)，建立混合經(jīng)營(yíng)的城市建設(shè)融資體制。

1.發(fā)行債券

發(fā)行債券主要是指通過發(fā)行城市建設(shè)有關(guān)項(xiàng)目債券籌措資金，并建立一套規(guī)范地方政府融資的政策，建立風(fēng)險(xiǎn)控制和監(jiān)督約束機(jī)制，使政府的融資能力、融資行為和資金使用處于透明狀態(tài)，接受監(jiān)督約束，實(shí)現(xiàn)地方政府的“陽(yáng)光融資”。這種融資方式的融資成本低、信用級(jí)別高、投資安全可靠，籌集到的資金一般都是用于改善當(dāng)?shù)鼐用裆钯|(zhì)量，易引起市民的關(guān)注，促使了購(gòu)買債券的居民關(guān)心政府、關(guān)心城市建設(shè)，起到監(jiān)督政府的作用[2]。未來(lái)政府融資方式的創(chuàng)新將以地方政府債券為主導(dǎo)，其他融資方式作為補(bǔ)充和輔助工具。

2.采取BOT、TOT、PPP、BT等特許經(jīng)營(yíng)的方式

BOT即建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓、TOT即轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓，這兩種方式是近年來(lái)發(fā)展中國(guó)家普遍采用的一種項(xiàng)目融資方式，它不僅能吸引國(guó)內(nèi)、外資金，還能吸引先進(jìn)技術(shù)，改善和提高城市建設(shè)項(xiàng)目的管理水平。對(duì)于政府而言，BOT模式在一定程度上彌補(bǔ)城市建設(shè)資金不足，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。TOT是通過對(duì)現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資獲得產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，于民間資本而言，少去項(xiàng)目前期建設(shè)的環(huán)節(jié)，這樣就避免了投資者建設(shè)期間的風(fēng)險(xiǎn)，降低了資本的進(jìn)入壁壘。PPP模式是一種新型的項(xiàng)目融資方式，即公共部門與私人企業(yè)合作模式，政府給予私營(yíng)公司長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及有效運(yùn)營(yíng)。PPP融資模式可以使民營(yíng)資本更多地參與到項(xiàng)目中，以提高效率降低風(fēng)險(xiǎn)。BT即“建設(shè)--移交”，是政府利用非政府資金來(lái)進(jìn)行基礎(chǔ)非經(jīng)營(yíng)性設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的一種融資模式[3]。 BT模式是BOT模式的一種變換形式，指一個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作通過項(xiàng)目公司總承包，融資、建設(shè)驗(yàn)收合格后移交給業(yè)主，業(yè)主向投資方支付項(xiàng)目總投資加上合理回報(bào)的過程。BT式的分期回購(gòu)正是彌補(bǔ)財(cái)政資金缺口的有效方式。

3.股票直接融資

股票直接融資是利用資本市場(chǎng)進(jìn)行融資的一種方式，通過股份公司向社會(huì)公眾發(fā)行城市建設(shè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的股票，吸引社會(huì)閑散資金，以募集更加長(zhǎng)期穩(wěn)定的城市建設(shè)資金?？梢耘ν诰?、培養(yǎng)、包裝好的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,按上市條件組建城市建設(shè)投資公司直接上市融資；或借殼上市公司，通過購(gòu)買股權(quán)來(lái)達(dá)到控股或參股的目的。如2010年廈門新增6家上市公司在深圳中小板與創(chuàng)業(yè)板上市，募集資金達(dá)38億元，有力助推了海西經(jīng)濟(jì)中心城市的建設(shè)。

4.信托融資

信托融資是溝通貨幣市場(chǎng)與資本市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)，投資者與融資者來(lái)實(shí)現(xiàn)融資的新型金融工具，信托機(jī)制將信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)與收益嚴(yán)格分開，并通過其特有的破產(chǎn)格離機(jī)制充分保障信托目的的實(shí)現(xiàn),促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場(chǎng)化的有效競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)的信托正處于逐步發(fā)展階段，將成為一種重要的融資方式。其具有限制條件少、融資負(fù)擔(dān)小、時(shí)間短、見效快等特點(diǎn)，是當(dāng)前吸納社會(huì)閑散資金最為直接和便捷的渠道。

5.資產(chǎn)證券化

資產(chǎn)證券化一般是指將缺泛即期流動(dòng)性，但具有可預(yù)期的、穩(wěn)定的未來(lái)現(xiàn)金收入流的資產(chǎn)進(jìn)行組合和信用增級(jí)，并依托該現(xiàn)金流在金融市場(chǎng)上發(fā)行資產(chǎn)支持證券（ABS）進(jìn)行融資的方式。融資創(chuàng)新不只為新增資產(chǎn)進(jìn)行融資，更多的應(yīng)該整合和盤活存量資產(chǎn)，利用基礎(chǔ)資產(chǎn)證券化（ABS）進(jìn)行存量資產(chǎn)的融資創(chuàng)新。ABS證券可以不受項(xiàng)目原始權(quán)益人自身?xiàng)l件的限制，繞開一些客觀存在的壁壘，籌集大量資金，具有很強(qiáng)的靈活性。政府通過授權(quán)代理機(jī)構(gòu)投資某些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，通過特設(shè)信托機(jī)構(gòu)發(fā)行ABS證券融資，用這些設(shè)施的未來(lái)收益償還債務(wù)，可以加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[4]。

6.投資基金

投資基金是地方政府城市建設(shè)融資的主渠道之一，也是民間資金投資增值的重要渠道，可以有效集聚民間閑散資金。這是當(dāng)前資本運(yùn)營(yíng)方式的一種典型的市場(chǎng)行為。地方政府可根據(jù)投資項(xiàng)目的實(shí)際情況及需要，設(shè)立不同種類的城市建設(shè)基金，以緩解城建投融資之間的供需矛盾。

（三）完善基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格體系

理順城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品的價(jià)格是社會(huì)資本進(jìn)入城市建設(shè)領(lǐng)域的前提條件之一，因?yàn)樯鐣?huì)資本追求投資回報(bào)需要一個(gè)滿意的現(xiàn)金流量，需要一個(gè)合適的產(chǎn)品服務(wù)價(jià)格。在引入社會(huì)資金的同時(shí)，必須同步進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的價(jià)格改革，改革的目標(biāo)是產(chǎn)品與服務(wù)的有償使用，并建立起市場(chǎng)形成價(jià)格為主、輔以必要的政策性收費(fèi)價(jià)格體系?；A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格改革應(yīng)先于或至少同步于引入社會(huì)資金的改革進(jìn)行。市場(chǎng)價(jià)格是價(jià)格制定的主要參考標(biāo)準(zhǔn)，具體價(jià)格應(yīng)該由公眾、市場(chǎng)、企業(yè)和政府多方共同確定。堅(jiān)持以成本和微利水平為價(jià)格的基礎(chǔ)，企業(yè)有責(zé)任證明其主張價(jià)格的合理型；公眾可以通過一定的程序和方式對(duì)不合理價(jià)格進(jìn)行否決；政府應(yīng)當(dāng)作為各方利益的協(xié)調(diào)者和價(jià)格執(zhí)行監(jiān)督者，力爭(zhēng)形成企業(yè)激勵(lì)、公眾聽證、政府監(jiān)管的價(jià)格決定體系。

（四）完善城市投融資相關(guān)的法律、政策和機(jī)制

1.建立健全城建負(fù)債的預(yù)警機(jī)制和償還保障機(jī)制

防止盲目發(fā)展城市建設(shè)造成過渡負(fù)債，因此需要建立城建負(fù)債狀況動(dòng)態(tài)預(yù)警機(jī)制，運(yùn)用一些財(cái)務(wù)監(jiān)控指標(biāo)如負(fù)債率、償債率等對(duì)債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)預(yù)案，建立風(fēng)險(xiǎn)管理支持系統(tǒng)。同時(shí)要加強(qiáng)城市負(fù)債統(tǒng)一管理，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低城市負(fù)債融資成本，避免償債風(fēng)險(xiǎn)，建立長(zhǎng)效的償債機(jī)制，強(qiáng)化誠(chéng)信建設(shè)，以便可持續(xù)舉債[5]。

2.完善資產(chǎn)證券化法律

資產(chǎn)證券化作為從國(guó)外引入的一種創(chuàng)新品種，其特有的交易結(jié)構(gòu)和構(gòu)成要素與我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)法律、法規(guī)存在著一些不銜接、不協(xié)調(diào)的問題。如SPV設(shè)立和“破產(chǎn)隔離”監(jiān)管等問題還不能完全從法律層面上得到有效保障。我國(guó)應(yīng)當(dāng)在總結(jié)國(guó)內(nèi)資產(chǎn)證券化實(shí)踐的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)資產(chǎn)證券化的特殊問題做出明確規(guī)定，真正做到有法可依、有章可循。

3.建立系統(tǒng)的資產(chǎn)評(píng)估核定辦法

在過去將城市基礎(chǔ)設(shè)施性質(zhì)簡(jiǎn)單的定為公益性，但在城市建設(shè)融資新模式下，城市基礎(chǔ)設(shè)施屬于企業(yè)的可經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的一部分，這類特殊資產(chǎn)將面臨著價(jià)值評(píng)估、審核以及最終的財(cái)務(wù)核算等一系列問題，當(dāng)前，我國(guó)在本領(lǐng)域相關(guān)的核定方法尚未形成體系，需進(jìn)一步的確立完善。

4.積極培育和完善投資中介服務(wù)體系

當(dāng)前缺乏具有專業(yè)性的中介機(jī)構(gòu)，其服務(wù)水平還有待進(jìn)一步的提升。在積極支持中介服務(wù)機(jī)構(gòu)誠(chéng)信執(zhí)業(yè)、做優(yōu)做強(qiáng)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步引進(jìn)境內(nèi)外證券公司、期貨公司和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)于資本市場(chǎng)發(fā)展的高質(zhì)量服務(wù)；發(fā)展壯大金融經(jīng)紀(jì)，吸引境外股權(quán)及私募基金、金融機(jī)構(gòu)和國(guó)內(nèi)股份銀行的投融資服務(wù)。

5.建立和完善投資監(jiān)管體系

要本著關(guān)口前移、公開透明的原則，加強(qiáng)投資監(jiān)管體系建設(shè)。一要建立政府投資責(zé)任追究制度，提高政府投資決策的科學(xué)化水平。二要強(qiáng)化跟蹤審計(jì)制度，確保政府投資達(dá)到最優(yōu)。三要完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮公眾輿論、新聞媒體等對(duì)投資項(xiàng)目實(shí)施有效性的監(jiān)管。

要加快城市化建設(shè)步伐，解決城建建設(shè)融資困難至關(guān)重要，在傳統(tǒng)的財(cái)政資金建設(shè)城市的基礎(chǔ)上，以理念創(chuàng)新推動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新，增強(qiáng)城市經(jīng)營(yíng)理念，進(jìn)一步深化和開拓投融資渠道，豐富拓寬融資渠道，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性，同時(shí)完善基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格體系，完善城市投融資相關(guān)的法律、政策和機(jī)制，破解城市建設(shè)融資難題。

[1] 高廣明.建立城市土地經(jīng)營(yíng)有效模式[J].安徽農(nóng)學(xué)通報(bào),2011(17):8-9.

[2] 文彬.我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政融資機(jī)制評(píng)析[C].湘潭大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),2003(4):44-47.

[3] 吳慶玲. 試論我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資中的問題及對(duì)策[C].經(jīng)濟(jì)研究參考,2002(40):18-21.

[4] 黃文勝.城市建設(shè)中地方政府債券融資模式研究[J].建筑經(jīng)濟(jì),2009(7):25-28.

[5] 劉玉明,郝躍生,郭霞. 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制改革研究[C].北方交通大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2003（4）:16-20.

Some Thoughts About The Crack on Financing problems of urban construction

HAN Yan-zhu

(Construction Bureau of Zhangzhou City , Zhangzhou , Fujian ,363000, China)

With the accelerated urbanization process, the financing of urban construction is facing difficulties. Directing the conflict of current financing status, the author suggests that we should improve the city's business philosophy to further deepen and expand investment and financing channels; and enrich and expand the financing channels, innovate financial products and mobilize the enthusiasm of social capital; improve infrastructure pricing system; improve the laws, policies and mechanisms about investment and financing of the urban construction, to crack the financing problems of urban construction we faced.

urban construction；financing；countermeasure

F291

A

1673-1417（2011）04-0040-05

2011－08－12

韓燕珠（1979—），女，福建漳州人，會(huì)計(jì)師、經(jīng)濟(jì)師，研究方向：城市建設(shè)融資。

（責(zé)任編輯：馬圳煒）