對(duì)我國(guó)國(guó)家賠償歸責(zé)原則修改的評(píng)析

張 肖

(鄭州大學(xué)法學(xué)院,河南鄭州450052)

歸責(zé)原則是構(gòu)建國(guó)家賠償法律體系必須遵循的原則,既是認(rèn)定國(guó)家行為是否侵權(quán)與承擔(dān)賠償責(zé)任的依據(jù),也是立法所面臨的首要問(wèn)題。這一由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的基本法則,立法依據(jù)的客觀公正性和科學(xué)理性化是評(píng)價(jià)歸責(zé)原則的根本標(biāo)準(zhǔn)[1]?！秶?guó)家賠償法》的本質(zhì)屬性是以國(guó)家賠償責(zé)任為基礎(chǔ),其核心內(nèi)容是把歸責(zé)原則作為國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的依據(jù)。歸責(zé)原則是國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的前提條件,是國(guó)家所應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任的現(xiàn)實(shí)法律依據(jù)。國(guó)家賠償歸責(zé)原則是國(guó)家承擔(dān)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù),是國(guó)家賠償?shù)幕A(chǔ)和前提,體現(xiàn)了國(guó)家賠償?shù)膬r(jià)值取向和賠償范圍,同時(shí)它對(duì)舉證責(zé)任的承擔(dān)以及國(guó)家賠償?shù)某绦虻榷加兄匾绊?成為國(guó)家賠償?shù)暮诵暮突A(chǔ)理論,因此,對(duì)其研究對(duì)《國(guó)家賠償法》的完善與施行具有重要意義。

一、國(guó)家賠償法歸責(zé)原則修改背景

賠償制度是相對(duì)人的權(quán)益受到侵害時(shí)尋求救濟(jì)以及要求侵害人承擔(dān)賠償責(zé)任的法律制度。由此可以得出,賠償制度要解決的根本問(wèn)題是賠償責(zé)任的承擔(dān)。因此,在國(guó)家賠償制度的具體構(gòu)建上,應(yīng)該著重考慮如何解決侵權(quán)損害賠償責(zé)任的承擔(dān)問(wèn)題,即對(duì)產(chǎn)生了侵權(quán)損害的結(jié)果,如何通過(guò)國(guó)家賠償制度進(jìn)行解決的問(wèn)題。我國(guó)的國(guó)家賠償制度中,很少在解決糾紛方面作出具體規(guī)定,但是在制度構(gòu)建上,主要應(yīng)用在法律是非標(biāo)準(zhǔn)的考量上。舉例來(lái)說(shuō),根據(jù)《國(guó)家賠償法》相關(guān)規(guī)定,國(guó)家行使公權(quán)力的行為必須違反了法律,才會(huì)產(chǎn)生國(guó)家侵權(quán)責(zé)任。但若是公權(quán)力的行使沒(méi)有違反法律,公民就無(wú)法請(qǐng)求國(guó)家賠償,盡管其合法權(quán)益遭受到了損害,只要不違反法律,即使存在過(guò)錯(cuò),國(guó)家也可以不負(fù)賠償責(zé)任。類(lèi)似的規(guī)定不在少數(shù),賠償制度在解決損害賠償糾紛功能上并沒(méi)有很好地發(fā)揮作用。

實(shí)踐中的國(guó)家賠償因其歸責(zé)原則過(guò)于單一也出現(xiàn)了許多問(wèn)題:修訂前的《國(guó)家賠償法》主要設(shè)立了違法歸責(zé)原則,該原則無(wú)法有效解決事實(shí)行為侵權(quán)、公共設(shè)施致害等方面的法律責(zé)任;對(duì)很多由于法院錯(cuò)判案件的處理已超出違法原則的范圍;同時(shí)很多學(xué)者還提出,國(guó)家賠償法與其他法律甚至與自身相關(guān)規(guī)定都有沖突?？偟膩?lái)說(shuō),違法歸責(zé)原則已不能很好地解決當(dāng)前國(guó)家賠償中出現(xiàn)的許多復(fù)雜情況。

二、國(guó)家賠償法歸責(zé)原則修改的相關(guān)情況

《國(guó)家賠償法》修訂前,大多數(shù)學(xué)者依據(jù)第2條的規(guī)定,認(rèn)為我國(guó)國(guó)家賠償歸責(zé)原則是違法歸責(zé)原則,即國(guó)家行使公權(quán)力的行為只有在違反了法律并且對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害的情況下,國(guó)家才負(fù)相應(yīng)的賠償責(zé)任。2010年4月29日,十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法〉的決定》,把第2條第1款中的“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)”修改為“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)”。對(duì)“違法”二字的刪除,在我國(guó)國(guó)家賠償歸責(zé)原則的發(fā)展上有著重大而深遠(yuǎn)的影響。

學(xué)者們就修改后確立何種國(guó)家賠償歸責(zé)原則也展開(kāi)了爭(zhēng)論。有學(xué)者認(rèn)為,我國(guó)對(duì)《國(guó)家賠償法》進(jìn)行了修改,改變了歸責(zé)原則的單一性,使之由一元走向二元,采用了以違法責(zé)任原則為主,以結(jié)果歸責(zé)原則為輔的二元結(jié)構(gòu)[2]。也有學(xué)者認(rèn)為,《國(guó)家賠償法》中應(yīng)當(dāng)確立這樣的國(guó)家賠償歸責(zé)原則體系:以過(guò)錯(cuò)原則為主,適用于一般國(guó)家賠償侵權(quán)責(zé)任之中;以無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則為輔,適用于特定的冤獄賠償、公有公共設(shè)施賠償之中[3]。還有學(xué)者認(rèn)為,《國(guó)家賠償法》第2條的修改標(biāo)志著我國(guó)國(guó)家賠償歸責(zé)原則走向多元,不同的侵權(quán)損害適用不同的歸責(zé)原則?？傊?學(xué)界對(duì)《國(guó)家賠償法》第2條“違法”兩字的刪除有不同的認(rèn)識(shí)。此舉是否意味著我國(guó)國(guó)家賠償法歸責(zé)原則就是從一元走向多元了呢?如果是走向了多元,那么這種多元的歸責(zé)原則又是什么形態(tài)呢?一件牽涉國(guó)家賠償?shù)陌缸拥降自撨m用何種歸責(zé)原則?修改后的《國(guó)家賠償法》在實(shí)踐中肯定會(huì)遇到許多問(wèn)題,我們認(rèn)為,對(duì)歸責(zé)原則的研究有助于在實(shí)踐中更好地運(yùn)用不同的歸責(zé)原則處理不同的國(guó)家賠償案件。

三、新舊歸責(zé)原則之比較

多數(shù)學(xué)者認(rèn)為違法原則有其自身的缺陷,這種缺陷主要表現(xiàn)為:第一,在形式上,違法原則使《國(guó)家賠償法》中的規(guī)定自相矛盾。首先,只是簡(jiǎn)單地將其當(dāng)做總體的原則,讓違法原則作為國(guó)家賠償?shù)奈ㄒ粯?biāo)準(zhǔn);其次,我們?cè)跇?gòu)建國(guó)家賠償制度時(shí),應(yīng)用了總分結(jié)構(gòu)。選擇違法歸責(zé)原則,目的是使其成為國(guó)家賠償?shù)臍w責(zé)依據(jù)。在公權(quán)力侵害賠償案例中,違法原則與行政法治原則相符合,卻存在著一些違法歸責(zé)原則所不能解決的刑事賠償制度歸責(zé)依據(jù)問(wèn)題。而且理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)刑事賠償?shù)臍w責(zé)原則有著各自不同的認(rèn)識(shí)。第二,當(dāng)出現(xiàn)自由裁量權(quán)濫用時(shí),被侵害人無(wú)法通過(guò)違法原則來(lái)尋求國(guó)家賠償?shù)木葷?jì)。同時(shí),違法歸責(zé)原則也排除了國(guó)家公權(quán)力行使者在損害行為中存在過(guò)錯(cuò)應(yīng)負(fù)的責(zé)任。違法原則不能防止自由裁量權(quán)的濫用,這里強(qiáng)調(diào)的是要解決自由裁量權(quán)濫用的問(wèn)題,并不意味著要排除違法歸責(zé)原則,而是要引入其他歸責(zé)原則來(lái)彌補(bǔ)違法規(guī)則原則的不足。第三,采用違法原則產(chǎn)生的結(jié)果與創(chuàng)立國(guó)家賠償制度的初衷相背離。選擇合適的歸責(zé)原則應(yīng)該是為了盡可能保護(hù)當(dāng)事人的利益。但受各種因素的影響,我國(guó)賠償制度模式設(shè)計(jì)對(duì)公權(quán)力更有利。當(dāng)國(guó)家公權(quán)力的行使侵害了相對(duì)人的合法權(quán)益時(shí),僅僅因?yàn)楣珯?quán)力行為沒(méi)有違反法律,相對(duì)人就無(wú)法請(qǐng)求國(guó)家賠償,導(dǎo)致難以對(duì)國(guó)家公權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督,這就背離了設(shè)立國(guó)家賠償制度的初衷,違背了監(jiān)督國(guó)家公權(quán)力和為被侵害人提供救濟(jì)途徑的意圖。

新修改的國(guó)家賠償法把原法第2條中明確規(guī)定的“違法”兩字刪掉,首先,可能會(huì)在原則上起到一定的擴(kuò)大賠償范圍的作用。國(guó)家賠償不能再以沒(méi)有違法作為自己免責(zé)的事由,國(guó)家的行為盡管沒(méi)有違法,也可能因?yàn)槠渌蛞袚?dān)相應(yīng)的責(zé)任,這在一定程度上擴(kuò)大了國(guó)家賠償?shù)姆秶Ｆ浯?在一定層面上減輕了權(quán)益受損害人的舉證責(zé)任。再者,與其他法律法規(guī)相協(xié)調(diào),避免部門(mén)法的沖突。修改前的《國(guó)家賠償法》的歸責(zé)原則與《刑事訴訟法》相關(guān)規(guī)定有所沖突,甚至與自己的相關(guān)規(guī)定也有不符的地方,修改后使這一沖突得到調(diào)解,這些變化可能對(duì)國(guó)家賠償來(lái)說(shuō)會(huì)起到一定的推進(jìn)作用。

四、確立國(guó)家賠償歸責(zé)原則的應(yīng)有基調(diào)

國(guó)家賠償制度的基本功能,應(yīng)當(dāng)包含有化解賠償糾紛的功能。就是對(duì)已經(jīng)形成的侵權(quán)損害事實(shí),對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生的賠償糾紛,國(guó)家賠償制度如何賠償、如何化解的問(wèn)題[4]。據(jù)此,我們可以推出構(gòu)建國(guó)家賠償?shù)臍w責(zé)原則應(yīng)該具有的基調(diào):首先,歸責(zé)原則要能使國(guó)家賠償?shù)姆秶_(dá)到最優(yōu)化。歸責(zé)原則決定國(guó)家賠償范圍的大小。歸責(zé)原則作為國(guó)家賠償制度中最根本的依據(jù),既能充分保障相對(duì)人的合法權(quán)益及時(shí)得到救濟(jì),又達(dá)到效率最優(yōu)化,因此應(yīng)該把國(guó)家賠償?shù)馁r償范圍控制在一個(gè)適當(dāng)?shù)亩壬稀Ｆ浯?要注意歸責(zé)原則理論和賠償實(shí)踐的統(tǒng)一。構(gòu)建適當(dāng)?shù)臍w責(zé)原則,不但要注意理論上的發(fā)展趨勢(shì),還要與我國(guó)當(dāng)前的具體國(guó)情相適應(yīng)。不然再完美的制度設(shè)計(jì)也只是一紙空文。再者,設(shè)計(jì)歸責(zé)原則要保證法的內(nèi)在統(tǒng)一,尊重法的價(jià)值理念。歸責(zé)原則模式設(shè)計(jì)的目的應(yīng)該是保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益不受公權(quán)力的任意侵害,當(dāng)合法權(quán)益遭受公權(quán)力的侵害時(shí),被侵害人有適當(dāng)?shù)木葷?jì)途徑。

五、重構(gòu)我國(guó)國(guó)家賠償歸責(zé)原則

對(duì)“違法”二字的刪除,標(biāo)志著我國(guó)國(guó)家賠償歸責(zé)原則走向多元,但如何在實(shí)踐中運(yùn)用,需要具體問(wèn)題具體分析。我們認(rèn)為,構(gòu)建我國(guó)國(guó)家賠償歸責(zé)原則應(yīng)采取這樣的模式:堅(jiān)持以違法原則為主,以過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則、無(wú)過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則等為輔的方針。

違法原則應(yīng)繼續(xù)作為國(guó)家賠償歸責(zé)原則的主要原則,因?yàn)檫`法原則有其優(yōu)越性,在多年的司法實(shí)踐中也得到了廣泛的應(yīng)用。但我們認(rèn)為,應(yīng)對(duì)“違法”作廣義理解,這里“違法”中的“法”應(yīng)該既包括實(shí)體法又包括程序法,既包括法的基本原則和精神,又包括法律、法規(guī)和規(guī)章以及其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件等?！斑`法”既涵蓋積極的作為性違法,又包括消極的不作為違法;既包括法律行為違法,也包括事實(shí)行為違法。只有這樣,才能?chē)?yán)格地規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為,才能保證國(guó)家賠償對(duì)當(dāng)事人的全面保護(hù),才能最大限度地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。對(duì)其作廣義解釋的具體理由是:首先,在國(guó)家機(jī)關(guān)管理活動(dòng)中,事實(shí)行為很多,法律不可能對(duì)所有的事實(shí)行為進(jìn)行規(guī)定,設(shè)立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。其次,某些領(lǐng)域尚無(wú)法可依,若對(duì)違法理解過(guò)嚴(yán),將會(huì)使相當(dāng)一部分受害人得不到法律救濟(jì)。應(yīng)該將抽象行政行為納入國(guó)家賠償范圍,并適用違法歸責(zé)原則,抽象行政行為在法治國(guó)家中承擔(dān)著把法律、法規(guī)具體化的重任。為了維持法制的統(tǒng)一,也必須要求抽象行政行為符合法律法規(guī)。違法性標(biāo)準(zhǔn)與法制統(tǒng)一性要求完全協(xié)調(diào)[5]。

將無(wú)過(guò)錯(cuò)原則引入到我國(guó)國(guó)家賠償中。即使國(guó)家公權(quán)力的行使者在行使公權(quán)力時(shí)沒(méi)有違反法律,但并不表明這種公務(wù)行為不會(huì)或沒(méi)有給相對(duì)人的權(quán)益造成侵害,也不等于受害人就要自己負(fù)擔(dān)這種侵害結(jié)果?！敖?guó)家賠償責(zé)任制度,是現(xiàn)代民主法治的必然要求,是公共負(fù)擔(dān)的要求?！盵6]因此,應(yīng)當(dāng)將無(wú)過(guò)錯(cuò)原則引入到國(guó)家賠償中。當(dāng)司法機(jī)關(guān)行使偵查、檢察、審判等權(quán)力時(shí),只要其行為侵害了相對(duì)人的合法權(quán)益,同時(shí)相對(duì)人并無(wú)過(guò)錯(cuò),就不再考慮該司法行為是否違反法律、是否存在過(guò)錯(cuò),國(guó)家都要負(fù)賠償責(zé)任。無(wú)過(guò)錯(cuò)原則是合法權(quán)益被侵害人最有利的獲得救濟(jì)的途徑,同時(shí)又能對(duì)司法機(jī)關(guān)的司法行為進(jìn)行有效的監(jiān)督。此外,適用無(wú)過(guò)錯(cuò)原則在一定程度上擴(kuò)大了國(guó)家賠償?shù)姆秶?使被侵害人獲得更廣泛的救濟(jì)。

適用過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則限制行政事實(shí)行為和行政執(zhí)法中的裁量行為。過(guò)錯(cuò)責(zé)任的基本含義是指當(dāng)國(guó)家公權(quán)力的行使者行使公權(quán)力的行為存在著主觀或者客觀上的過(guò)錯(cuò),并且這種過(guò)錯(cuò)造成對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的侵害時(shí),國(guó)家基于此要付一定賠償責(zé)任的依據(jù)。假如行為實(shí)施人主觀上沒(méi)有過(guò)錯(cuò),就不負(fù)有賠償責(zé)任。把過(guò)錯(cuò)原則應(yīng)用于國(guó)家賠償制度中,是因其獨(dú)特的性質(zhì)和作用。首先,它為如何對(duì)某一公權(quán)力行為進(jìn)行價(jià)值評(píng)價(jià)提供了依據(jù),在規(guī)范公權(quán)力行為的行使方面有著積極的意義。國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為存在過(guò)錯(cuò),意味著其不符合一定的行為模式或標(biāo)準(zhǔn),對(duì)過(guò)錯(cuò)的否定和懲戒,有利于規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為。其次,它擴(kuò)大了國(guó)家賠償?shù)姆秶Ｎ覈?guó)《國(guó)家賠償法》曾被人稱(chēng)為“國(guó)家不賠法”,主要是因其賠償范圍太小,很多權(quán)益遭受損害的公民無(wú)法找到救濟(jì)途徑。采用過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則,只要公務(wù)行為存在過(guò)錯(cuò),國(guó)家就負(fù)有賠償責(zé)任,這樣就擴(kuò)大了國(guó)家賠償?shù)姆秶?有利于更好地保障被侵害人的合法權(quán)益。第三,過(guò)錯(cuò)原則能更好地處理公權(quán)力侵權(quán)行為存在交叉時(shí)的責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題。目前存在大量的行政事實(shí)行為。行政事實(shí)行為是指公權(quán)力行使者基于法律授權(quán)行使的不會(huì)直接產(chǎn)生法律效果的行為。對(duì)于行政事實(shí)行為,如果其本身就有錯(cuò)誤,并且侵害了相對(duì)人合法權(quán)益的,國(guó)家就負(fù)有賠償責(zé)任。如果行政事實(shí)行為明顯違反了法律的,并且侵害了相對(duì)人合法權(quán)益的,國(guó)家也負(fù)有賠償責(zé)任。但法律對(duì)行政事實(shí)行為和行政執(zhí)法中的裁量行為很難進(jìn)行嚴(yán)密的規(guī)范,都很難用是否合法進(jìn)行判斷。如果這些行為損害了相對(duì)人的合法權(quán)益,適用過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則更利于保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益。同時(shí)也能一定程度上限制行政機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)自由裁量權(quán)的濫用。

六、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)國(guó)家賠償歸責(zé)原則的修改是我國(guó)法制建設(shè)中的又一進(jìn)步,新修改的賠償歸責(zé)原則有著自身的優(yōu)點(diǎn),它更大程度上保護(hù)了相對(duì)人的合法權(quán)益免受侵害,為遭受公權(quán)力侵害的相對(duì)人提供了更多的救濟(jì)途徑。我們認(rèn)為,在適用我國(guó)國(guó)家賠償歸責(zé)原則時(shí)應(yīng)該采用這樣的模式:堅(jiān)持把違法歸責(zé)原則作為我國(guó)國(guó)家賠償?shù)闹饕獨(dú)w責(zé)原則,并適當(dāng)擴(kuò)大“違法”的范圍。引入無(wú)過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則和過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則來(lái)彌補(bǔ)違法歸責(zé)原則的不足,在司法賠償中運(yùn)用無(wú)過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則,適用過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則來(lái)限制行政事實(shí)行為和行政執(zhí)法中的裁量行為。

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