統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度探析

李松珂

(西南大學(xué)法學(xué)院,重慶400716)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度探析

李松珂

(西南大學(xué)法學(xué)院,重慶400716)

我國關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)行法律規(guī)定,明顯帶有計劃經(jīng)濟(jì)時期的烙印,嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,也產(chǎn)生了一系列的糾紛。通過對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析,并對現(xiàn)有的流轉(zhuǎn)模式加以探討,以期建立起符合我國國情的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng);宅基地使用權(quán);流轉(zhuǎn)模式

黨的十六大提出,“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè),發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),增加農(nóng)民收入,是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)”。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是黨在新時期破解“三農(nóng)”問題的重要策略。民無地不安,土地乃農(nóng)民安身立命之本。宅基地作為一項重要土地權(quán)利,關(guān)系到農(nóng)民的利益。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下,隨著農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所引發(fā)的糾紛與日俱增,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題成為社會各界普遍關(guān)注的問題。因此,有必要對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)加以探討,以期建立、完善規(guī)范化的宅基地制度。

一、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的困境與理性分析

雖然法律對宅基地作了相關(guān)規(guī)定,但并沒有給出明確的定義。部分學(xué)者根據(jù)自己的理解給出多種定義,雖然用詞不盡相同,但意思大致相同。宅基地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員依法享有的在農(nóng)民集體所有的土地上建設(shè)住宅的權(quán)利[1]。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指依法審批的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給其成員用于建造住宅的沒有使用期限限制的集體土地使用權(quán)[2]。

(一)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

《憲法》《土地管理法》《擔(dān)保法》《物權(quán)法》及部分法規(guī)對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)均有相關(guān)規(guī)定,但由于規(guī)定比較散亂,可操作性不強(qiáng),問題較多。

1.現(xiàn)行法律規(guī)定矛盾重重?！稉?dān)保法》第37條明確規(guī)定,宅基地使用權(quán)不得抵押,而房屋抵押無此限制。根據(jù)“地隨房走,房隨地走”的規(guī)定,抵押房屋必然導(dǎo)致宅基地同時抵押?！段餀?quán)法》第162條的規(guī)定也存在問題。根據(jù)該條規(guī)定,農(nóng)村房屋及宅基地使用權(quán)可在本集體內(nèi)轉(zhuǎn)讓,那么必然又會同《土地管理法》規(guī)定的“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其面積不能超標(biāo)”相沖突。而且對于“戶”的概念也沒有進(jìn)一步規(guī)定,“戶”是一個社會化的概念,從法律上來看,何為一戶尚待探究。此外,不允許城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋,實(shí)際上只為流轉(zhuǎn)預(yù)留了極少的空間。試想,既然購買人符合購買農(nóng)村房屋的資格,那么其可以直接免費(fèi)申請一處宅基地自己建設(shè),何須買一處舊宅?況且,農(nóng)村購買力較低,能夠負(fù)擔(dān)購買費(fèi)用的村民本來就不多,所以交易空間就更小了。既然法律并不絕對禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn),那么就沒必要作出相互矛盾的規(guī)定,以免出現(xiàn)法律適用上的混亂。

2.現(xiàn)實(shí)中私下交易與閑置浪費(fèi)并存。一方面,隨著城市化進(jìn)程的加快,農(nóng)民大量進(jìn)城定居。另一方面,一些市民向往農(nóng)村生活,形成了供需市場,農(nóng)村宅基地交易大量出現(xiàn),在城鄉(xiāng)結(jié)合部和經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村,已經(jīng)形成了隱形地下交易市場。由于這種交易被法律所禁止,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式、期限、條件、程序等都沒有明確的規(guī)定,極易發(fā)生糾紛。由于沒有合法的程序和相應(yīng)證件,購買者的權(quán)益也得不到維護(hù)。自北京宋莊案之后,其他地方也多有發(fā)生。此外,農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)比較嚴(yán)重。全國農(nóng)業(yè)普查的數(shù)據(jù)表明:2006年末,全國22 108萬農(nóng)戶中擁有2處住宅的1 421萬戶,占6.4%;擁有3處以上住宅的77戶,占0.4%[3]。一戶多宅的現(xiàn)象比較嚴(yán)重,大大降低了土地利用率。此外,農(nóng)民工大量涌入城市,很多是舉家進(jìn)城,由于各種各樣的原因不愿再回到農(nóng)村,而住宅又不能合法轉(zhuǎn)讓,只能閑置或荒廢。在勞動力資源豐富、勞務(wù)輸出較多的地區(qū),空心戶、空心村現(xiàn)象大量存在。

3.嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。首先,農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的缺失在一定程度上限制了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展需要眾多勞動者,如果仍用不可流轉(zhuǎn)的土地制度束縛勞動者,勢必阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其次,阻礙城市化進(jìn)程。隨著工業(yè)化和城市化快速發(fā)展,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的逐漸消除,越來越多的農(nóng)民將變成市民。住房作為農(nóng)民最重要的資產(chǎn),如果不能轉(zhuǎn)化為資金,不能為農(nóng)民進(jìn)入城市所用,將阻礙城市化的進(jìn)程。最后,不利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)正逐步向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變,融資困難一直是推動這一轉(zhuǎn)變的最大障礙。農(nóng)民的房屋雖然可以抵押,但宅基地卻不能抵押,致使金融機(jī)構(gòu)不接受農(nóng)民住宅的單獨(dú)抵押,無法融資,直接影響到農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。

(二)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合理性

對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)嚴(yán)格限制,有一定的合理性,但目前看來,嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)弊大于利,允許流轉(zhuǎn)是必然趨勢。

1.宅基地的保障性功能已經(jīng)減弱。如果說在改革開放以前或者初期,禁止宅基地流轉(zhuǎn)確實(shí)能保障農(nóng)民安身立命還具有一定意義,那么在市場經(jīng)濟(jì)條件下,這一保障作用就微不足道了。目前農(nóng)民對土地的依賴性已經(jīng)大大減弱,從土地上獲得的利益已經(jīng)不再占據(jù)主要位置。正因如此,中共十七屆三中全會已經(jīng)作出了重大改變,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。與宅基地相比,土地的保障性作用更大,土地使用權(quán)尚且允許流轉(zhuǎn),為何還要限制宅基地流轉(zhuǎn)呢?改變農(nóng)民的弱勢地位就要解決醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、優(yōu)撫安置、社會福利、社會救濟(jì)等綜合性社會問題,構(gòu)建完善的、城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。此外,農(nóng)民有很重的鄉(xiāng)土情結(jié),也是理智的。既然要出讓宅基地,肯定也是經(jīng)過深思熟慮的,法律沒必要為此設(shè)置過多的障礙?？偟膩碚f,宅基地對農(nóng)民來說,財產(chǎn)功能已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于保障功能,不應(yīng)再成為流轉(zhuǎn)的主要障礙。

2.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)對耕地影響不大。有人認(rèn)為,如果允許宅基地自由流轉(zhuǎn)將會在一定程度上鼓勵人們侵占耕地。這一說法也經(jīng)不起推敲,宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與耕地面積減少并沒有必然的聯(lián)系。即使在宅基地使用權(quán)不允許流轉(zhuǎn)的情況下,占用耕地現(xiàn)象依然存在。因此,保護(hù)耕地的關(guān)鍵不是限制宅基地的流轉(zhuǎn),而是從源頭上控制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地。只要能夠嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地,宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并不會必然導(dǎo)致耕地面積減少。此外,農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán),也不意味著必然要占用耕地,他們可以在城市購買商品房,反而會使閑置的宅基地得到合理的運(yùn)用。所以,假以影響耕地之名而限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是毫無根據(jù)的。

綜合分析,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是必要和可行的。

二、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的模式選擇

(一)兩種流轉(zhuǎn)模式 ——“轉(zhuǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)”和“保權(quán)流轉(zhuǎn)”

在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的模式選擇上,學(xué)者也有不同的觀點(diǎn),大致可以分為兩派:一是所有權(quán)改革派,要求改變目前農(nóng)村宅基地所有權(quán)的主體;二是土地使用權(quán)改革派,堅持在現(xiàn)有農(nóng)村宅基地集體所有的制度框架下改革宅基地使用權(quán)制度[4]。前者的觀點(diǎn)是將宅基地類似城市土地進(jìn)行處理。大致的做法是先將宅基地全部征為國有,然后再根據(jù)一定方式使農(nóng)民獲得使用權(quán),或者對意欲流轉(zhuǎn)的宅基地由政府征為國有,流轉(zhuǎn)方式則完全按照國有土地進(jìn)行。這種改革應(yīng)當(dāng)說是比較徹底的,改革后宅基地和城市建設(shè)用地沒有本質(zhì)區(qū)別。后者認(rèn)為,沒有必要改變宅基地使用權(quán)的主體,只要確立適合的流轉(zhuǎn)方式,按照一定的程序流轉(zhuǎn)即可。這兩種模式又被稱為“轉(zhuǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)”模式和“保權(quán)流轉(zhuǎn)”模式,兩者的分歧主要是宅基地所有權(quán)是由集體所有轉(zhuǎn)為國家所有還是由集體繼續(xù)保有。

事實(shí)上,已經(jīng)有部分地區(qū)按照這兩種模式進(jìn)行了實(shí)踐。溫州模式和義烏模式是比較典型的“轉(zhuǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)”模式。溫州模式和義烏模式?jīng)]有本質(zhì)區(qū)別,只是對宅基地進(jìn)行再分類的標(biāo)準(zhǔn)不同,不同類別的宅基地適用不同的流轉(zhuǎn)方式。在“保權(quán)流轉(zhuǎn)”模式下,實(shí)踐中也分為兩種具體的做法,即“保權(quán)入股”和“保權(quán)置換”。顧名思義,“保權(quán)入股”就是將宅基地使用權(quán)作價入股,與房地產(chǎn)開發(fā)商共同開發(fā)商品房?！氨?quán)置換”則是為了實(shí)現(xiàn)其他特定用途將宅基地在一定條件下進(jìn)行置換,如置換為貨幣、住房或其他宅基地等。

無論“轉(zhuǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)”模式還是“保權(quán)流轉(zhuǎn)”模式,都有一定合理性,但也存在一定弊端。至于選擇何種模式,則是基于價值的考量?？傮w上來看,筆者比較贊同“保權(quán)流轉(zhuǎn)”模式。首先,沒必要改變現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)的性質(zhì)?！稗D(zhuǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)”模式最突出的特點(diǎn)就是將宅基地使用權(quán)先征為國有再流轉(zhuǎn),其并未涉及到流轉(zhuǎn)的核心——使用權(quán)問題。事實(shí)上,宅基地流轉(zhuǎn)的只是使用權(quán),無論所有權(quán)為國家所有還是集體所有,并沒有太大區(qū)別。國家和集體從性質(zhì)上說都是公有,既然國家所有的狀態(tài)下可以轉(zhuǎn)讓,集體所有也不應(yīng)該加以限制,故大費(fèi)周折地進(jìn)行轉(zhuǎn)權(quán)實(shí)無太大意義。其次,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要目的是實(shí)現(xiàn)其財產(chǎn)價值,“轉(zhuǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)”模式下,政府作為主導(dǎo),可能會基于政策、公共利益的考慮,損害到集體和宅基地使用權(quán)人的利益。最后,政府公權(quán)力的介入將極大地阻礙市場發(fā)揮作用,交易成本較高,并且可能造成效率低下的后果。

就“保權(quán)流轉(zhuǎn)”模式來說,無論是“保權(quán)入股”還是“保權(quán)置換”都僅僅涉及到一種或幾種流轉(zhuǎn)方式,其合理性也值得探究。如“保權(quán)入股”模式僅將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)適用于作價入股這種方式。這樣既可以滿足住房需要,又可以參與盈余分配。這種方式對城鄉(xiāng)結(jié)合部和市郊的農(nóng)村來說有一定價值,對廣大偏遠(yuǎn)農(nóng)村借鑒意義不大。再者,宅基地使用權(quán)作價入股,事實(shí)上是一種投資,如果投資失敗,或許利益將全部喪失,所以風(fēng)險比較大,短期內(nèi)也不能獲得收益,不一定為所有農(nóng)民接受。類似的還有聯(lián)營的方式,目前不宜引入?！氨?quán)置換”相對來說較為合理,但也存在一定問題。異地住房置換、異地宅基地置換都是實(shí)物間的互易,而貨幣置換,事實(shí)上就是宅基地使用權(quán)人將使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。這三種方式都存在適用范圍過窄的問題,只能適合小部分地區(qū)。故而,筆者認(rèn)為,采取“保權(quán)入股”“保權(quán)置換”的方式不如直接規(guī)定具體的流轉(zhuǎn)方式。

(二)幾種適宜的流轉(zhuǎn)方式

1.轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)讓是指宅基地使用權(quán)人將宅基地使用權(quán)通過買賣、贈與及其他合法的方式轉(zhuǎn)移給他人的行為。轉(zhuǎn)讓是對使用權(quán)比較徹底的處分行為,最能體現(xiàn)當(dāng)事人的意思自治。其中,買賣作為最主要的轉(zhuǎn)讓形式,能夠最為直接地實(shí)現(xiàn)權(quán)利人對物的財產(chǎn)價值。至于買賣的標(biāo)的,既可以是房屋與宅基地使用權(quán),也可以是單純的宅基地使用權(quán);購買主體也不應(yīng)加以限制。

2.租賃。租賃是目前宅基地使用權(quán)最為普遍的一種流轉(zhuǎn)形式。租賃可以將房屋與宅基地使用權(quán)同時租賃,如租與他人經(jīng)營、居住;也可單獨(dú)出租宅基地使用權(quán),如租與他人搭建臨時建筑、建造工廠等。租賃是在宅基地所有權(quán)人、使用權(quán)人基礎(chǔ)上增加第三方權(quán)利人,關(guān)系相對復(fù)雜一些。如果是宅基地與房屋同時租賃,租期只能處在房屋的存續(xù)期間,房屋滅失時租賃關(guān)系當(dāng)然解除;如果單獨(dú)出租宅基地使用權(quán),則要事先約定租期屆滿后新增建筑物的處理方式。與轉(zhuǎn)讓相比,租賃的風(fēng)險小。一方面出租人不喪失使用權(quán)就能獲得利益,另一方面承租人只需要付出較小的成本就能滿足自身的發(fā)展需要。

3.抵押。宅基地使用權(quán)抵押并非不動產(chǎn)物權(quán)抵押的先例,城市土地使用權(quán)設(shè)定抵押已經(jīng)屢見不鮮。從以往的實(shí)踐來看,城市土地使用權(quán)抵押是比較成功的。宅基地使用權(quán)和城市土地使用權(quán)在性質(zhì)上類似,雖然不能保證一定能獲得巨大成功,至少也是行得通的,能夠滿足部分農(nóng)民需要。

當(dāng)然,流轉(zhuǎn)的形式多種多樣,筆者認(rèn)為目前較為適宜的是轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押。一方面,這幾種流轉(zhuǎn)方式比較常用,基本上能滿足農(nóng)民對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的需要,另一方面,由于農(nóng)村社會保障體系尚不完善,風(fēng)險較大的流轉(zhuǎn)方式如入股、聯(lián)營還不宜引入。

三、對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的幾點(diǎn)建議

宅基地使用權(quán)的限制、禁止流轉(zhuǎn)是有悖于社會整體發(fā)展趨勢的,隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn),城市化進(jìn)程的加快,矛盾將越來越突出,建立新的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度也是一種現(xiàn)實(shí)的需要。筆者認(rèn)為,可以從以下幾個方面進(jìn)行嘗試。

(一)確立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)該放開,主體不僅僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員,還可以擴(kuò)大到城鎮(zhèn)居民,即不改變宅基地集體所有的性質(zhì),允許其自由轉(zhuǎn)讓,并從立法上予以確立。有學(xué)者認(rèn)為,宅基地有一定身份性和福利性,其轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)經(jīng)過集體經(jīng)濟(jì)組織的同意,否則個人無權(quán)轉(zhuǎn)讓。事實(shí)上,這種觀點(diǎn)十分牽強(qiáng)。自由流轉(zhuǎn)的僅僅是宅基地的使用權(quán),并不涉及到所有權(quán),宅基地所有權(quán)依然屬于集體經(jīng)濟(jì)組織,無論由誰使用,都不會改變權(quán)屬關(guān)系。集體經(jīng)濟(jì)組織是一個寬泛的概念,經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意很容易演變?yōu)榻?jīng)村干部同意,導(dǎo)致個別村干部權(quán)力過大,以至于濫用權(quán)力。考慮到宅基地的身份性和福利性,可以賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員在同等條件下享有優(yōu)先購買權(quán)。由于宅基地的特殊性,其使用權(quán)的流轉(zhuǎn)除了應(yīng)具有合法的程序外,還應(yīng)該符合土地利用總體規(guī)劃。目前,部分省市正在開展新農(nóng)村建設(shè)的試點(diǎn),如果能在農(nóng)村建設(shè)中引入合理的規(guī)劃,必將能夠更加合理、有效地利用土地資源。市場具有一定的盲目性和滯后性,在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中,政府應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管,同時根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況探索建立適當(dāng)?shù)膬r格機(jī)制,對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給予價格指導(dǎo),防止過低的價格損害轉(zhuǎn)讓者利益,但最終價格仍由買賣雙方協(xié)商確定。

(二)建立宅基地使用權(quán)登記制度

產(chǎn)權(quán)明晰是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提。我國目前尚未建立農(nóng)村不動產(chǎn)強(qiáng)制登記制度,絕大多數(shù)的房屋、宅基地使用權(quán)沒有相關(guān)的權(quán)利證書,村民往往通過占有的方式體現(xiàn)其房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)。允許自由流轉(zhuǎn)后,由于不能查閱權(quán)屬登記,極易發(fā)生糾紛,不利于保護(hù)村民的合法權(quán)益。此外,對宅基地全面清查也可以防止少數(shù)農(nóng)村干部利用職權(quán)侵占宅基地。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)或者改變用途時,必須憑借批準(zhǔn)文件及時辦理變更登記手續(xù),這樣做的好處是國家能從宏觀上把握宅基地流轉(zhuǎn)情況,及時作出政策調(diào)整。宅基地使用權(quán)登記的具體做法可以參照城市住房國有土地使用權(quán)登記制度?！段餀?quán)法》對不動產(chǎn)登記有專門的規(guī)定:“不動產(chǎn)登記,由不動產(chǎn)所在地的登記機(jī)構(gòu)辦理。國家對不動產(chǎn)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法,由法律、行政法規(guī)規(guī)定?！睆脑摋l規(guī)定可知,國家對不動產(chǎn)登記的對象并沒有限定為城市不動產(chǎn),為農(nóng)村建立宅基地使用權(quán)登記制度預(yù)留了空間,所以農(nóng)村宅基地同樣可以適用這一規(guī)定,最終逐步建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)宅基地登記制度。當(dāng)然,如果宅基地使用權(quán)能夠不限對象地自由流轉(zhuǎn),那么建立城鄉(xiāng)房產(chǎn)登記統(tǒng)一管理和信息共享則是理所當(dāng)然的了。

(三)建立宅基地有償、有期限使用及回收制度

長期以來,宅基地的取得與使用都是無償?shù)?正是由于這種原因?qū)е铝硕嗾级嘤玫默F(xiàn)象普遍存在。宅基地的有償使用,將加大村民取得、使用的成本,基于此,很多村民可能會主動交回多占多用的宅基地。宅基地的有償使用也是相對的,在廣大農(nóng)村還不富裕的情況下,可以考慮在一戶一宅的基礎(chǔ)上實(shí)行無償使用,多占或面積超標(biāo)的,則實(shí)行有償使用。收取宅基地使用費(fèi)還可以壯大集體經(jīng)濟(jì)組織的財政力量。如果建立嚴(yán)格的財務(wù)制度,本著“取之于民,用之于民”的原則,將所得收入用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè),未嘗不是一種好的嘗試。另外,對宅基地使用權(quán)的期限應(yīng)該加以限制。理論上來看,權(quán)利都有一定期限,如果宅基地使用權(quán)沒有期限,那么農(nóng)民可以通過繼承、贈予等方式取得多處房產(chǎn),一直持續(xù)下去,也會造成宅基地的浪費(fèi)。宅基地使用權(quán)期限,可以借鑒城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定,如使用期滿自動續(xù)期、續(xù)期期限、續(xù)期方式、續(xù)期費(fèi)用等尚待進(jìn)一步研究。健全宅基地回收制度也是改革的一個方面。當(dāng)宅基地使用權(quán)人喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份時,宅基地應(yīng)當(dāng)及時收回,如果宅基地長期閑置達(dá)一定年限或者違反法律規(guī)定的用途時,也可以考慮將其收回,以備重新分配給符合資格的成員。

我國幅員遼闊,經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡,各省、市、自治區(qū)可以根據(jù)實(shí)際情況先行制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章。重慶市作為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),已經(jīng)進(jìn)行了探索?！吨貞c市人民政府辦公廳關(guān)于加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的意見(試行)》對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)作了進(jìn)一步規(guī)定,鼓勵農(nóng)民向城鎮(zhèn)和中心村遷移,給予相應(yīng)補(bǔ)償,同時允許農(nóng)民利用宅基地和房屋用于商業(yè)經(jīng)營。這些規(guī)定是對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新,對其他地區(qū)來講,有一定借鑒意義。筆者認(rèn)為,建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度可以按照這樣一種思路進(jìn)行,即先因地制宜開展試點(diǎn),后逐步推廣;先制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章,待時機(jī)成熟后再修改、制定法律,作出具體規(guī)定。

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1671-9476(2011)01-0013-04

2010-11-10;

2010-12-11

李松珂(1987-),男,河南沈丘人,碩士研究生,研究方向?yàn)槊裆谭▽W(xué)。