發(fā)揮大學(xué)生“村官”參與農(nóng)村治理的作用*

●

治理一詞廣泛適用于多個層面。聯(lián)合國發(fā)展署認(rèn)為，治理有社會、政治、經(jīng)濟(jì)三個維度，適用于家庭、村莊、城市、國家、地區(qū)和全球各個人類活動領(lǐng)域。從我國農(nóng)村治理的歷史來看，國家制度對于鄉(xiāng)村社會變遷和村莊治理具有至關(guān)重要的作用，建構(gòu)農(nóng)村新型治理關(guān)系必須充分關(guān)注國家力量和制度因素。目前，大學(xué)生“村官”制度和大學(xué)生“村官”在農(nóng)村新型治理關(guān)系建構(gòu)過程中的作用值得關(guān)注。

一、農(nóng)村治理的相關(guān)觀點(diǎn)簡析

建構(gòu)新型農(nóng)村治理關(guān)系，需要對鄉(xiāng)村治理主體、治理模式的研究和當(dāng)前農(nóng)村治理的現(xiàn)狀進(jìn)行梳理。

1.關(guān)于治理主體。關(guān)于鄉(xiāng)村治理主體，學(xué)界的認(rèn)識并不一致，代表性的觀點(diǎn)主要有三種。有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理的主體應(yīng)是村民群眾，即村民通過自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)村民自我管理，自我教育和自我服務(wù)。另有學(xué)者指出，國家出于對農(nóng)村社會管理和控制的需要，仍然使其行政權(quán)力部分下滲到鄉(xiāng)村社會，國家權(quán)力在基層的觸角就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，村級組織在一定程度上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的延伸。還有學(xué)者認(rèn)為，掌握了較多資源的村莊精英在村務(wù)決定中起著比一般村民更大的作用，他們才是實(shí)際意義上的治理主體。從目前我國農(nóng)村治理的形勢看，雖然村民自治作為一種法律制度已經(jīng)實(shí)施了近20年，但國家權(quán)力和農(nóng)村精英仍然發(fā)揮一定的甚至較大的作用，農(nóng)村治理主體具有多元化的特征。大學(xué)生“村官”制度的出現(xiàn)，使農(nóng)村治理主體更加多元化。

2.關(guān)于治理模式。盧福營、張兆曙通過對具體村莊的歷史考察，歸納總結(jié)出隨著村莊發(fā)展的不同時期，村莊治理形態(tài)也發(fā)生了相應(yīng)變化，經(jīng)歷了國家與村莊整合狀態(tài)下的“合作—響應(yīng)型”、國家與村莊關(guān)系斷裂背景下的“依附—變通型”、國家與村莊關(guān)系重構(gòu)中的“自治—服務(wù)型”等類型。這種總結(jié)具有一定的典型意義，特別是“自治—服務(wù)型”比較符合當(dāng)前農(nóng)村治理的實(shí)際，對于發(fā)揮大學(xué)生“村官”在農(nóng)村治理中的作用具有借鑒意義。

3.關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村治理的現(xiàn)狀。當(dāng)前，農(nóng)村基層干部年齡老化、知識層次低的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，再加上農(nóng)村宗族、家族勢力的影響，導(dǎo)致農(nóng)村基層隊(duì)伍戰(zhàn)斗力不強(qiáng)，難以適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需要，難以擔(dān)負(fù)起農(nóng)村治理的重任。一是治理理念的落后，計劃經(jīng)濟(jì)年代下的管制思想仍然在農(nóng)村具有一定的市場。二是治理主體的缺失?；鶎诱痛甯刹咳匀皇侵卫磙r(nóng)村的主導(dǎo)力量。農(nóng)民群眾處于被動的地位，參與意識不強(qiáng)。三是治理力量的分散。傳統(tǒng)的村干部缺乏治理意識和治理能力，整合能力較弱，在現(xiàn)實(shí)工作中面臨不少困境。不少地方，隨著行政村的合并，村兩委班子職數(shù)減少，工作起來力不從心。

二、大學(xué)生“村官”制度的戰(zhàn)略意義

從治理的角度看，大學(xué)生到農(nóng)村任職，是農(nóng)村治理關(guān)系的一次重大調(diào)整，是在國家與村莊、城市與鄉(xiāng)村、干部與群眾之間嵌入的一個重要變量。江蘇從1995年開始探索大學(xué)生到村任職，對農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生了一系列的重大影響。

1.在推動農(nóng)村發(fā)展的過程中，國家與村莊之間的一個嵌入力量。長期以來形成的強(qiáng)國家弱社會，造成了民間社會的發(fā)育嚴(yán)重不足，官與民之間存在一定的張力。加快農(nóng)村發(fā)展，單靠農(nóng)村自身的力量需要相當(dāng)長的一個過程，需要外力的推動，大學(xué)生“村官”，是系列支農(nóng)政策出臺之后，在人才層面對農(nóng)村的反哺，是國家通過集中購買的方式向農(nóng)村提供服務(wù)和治理型人才，在國家與農(nóng)村社會之間嵌入的一支加快農(nóng)村發(fā)展的力量。

2.在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和人才配置的大背景下，城市與農(nóng)村之間的一個嵌入變量。由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，近年來各種各樣的資源包括人才，源源不斷地由農(nóng)村向城市流動，農(nóng)村的人才面臨枯竭。大學(xué)生到村任職，從知識比較豐富的高校到知識比較貧乏的農(nóng)村，改變了長期以來人才的單一流向，能夠在一定程度上改善城鄉(xiāng)人才對比懸殊的狀況。同時，大學(xué)生到村任職，對退伍軍人、打工青年也是一個帶動，能夠吸引和影響更多的人才回鄉(xiāng)，從而使農(nóng)村的人才進(jìn)一步發(fā)展壯大。

3.在干部成長的路徑中，機(jī)關(guān)干部和農(nóng)村群眾之間的一個嵌入變量。上個世紀(jì)九十年代以來，隨著我國公務(wù)員制度的逐步建立，公務(wù)員隊(duì)伍的學(xué)歷水平層次和年輕化的程度明顯提高，但在客觀上造成了公務(wù)員來源以應(yīng)屆高校畢業(yè)生為主，他們大都缺乏基層工作經(jīng)驗(yàn)，缺乏對中國國情的最基本的了解。據(jù)統(tǒng)計，目前中央國家機(jī)關(guān)局級領(lǐng)導(dǎo)干部中，高校應(yīng)屆畢業(yè)即進(jìn)入機(jī)關(guān)工作的比例高達(dá)44.6%，而有縣鄉(xiāng)基層工作經(jīng)歷的僅占12.5%。有專家指出，大量沒有基層工作經(jīng)歷、經(jīng)驗(yàn)的知識精英充斥各級機(jī)關(guān)，長期下去，將有脫離實(shí)際、官僚化、機(jī)關(guān)化的危險。選聘大學(xué)生到村任職，改變了傳統(tǒng)的干部成長路徑，使干部成長的渠道由原來的“家門——校門——機(jī)關(guān)門”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹议T——校門——農(nóng)門——機(jī)關(guān)門”。農(nóng)門成為年輕干部了解民情民意的一個重要途徑，成為干部在實(shí)踐中鍛練成長的一個重要環(huán)節(jié)。

三、大學(xué)生“村官”在農(nóng)村發(fā)揮作用的基礎(chǔ)和前提

大學(xué)生“村官”只有成功實(shí)現(xiàn)從嵌入到融入的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步融入農(nóng)村和農(nóng)民，才能夠在農(nóng)村新型治理關(guān)系的建構(gòu)中發(fā)揮應(yīng)有的作用，融入農(nóng)村是大學(xué)生“村官”參與農(nóng)村治理的首要前提。只有融入農(nóng)村，才能了解農(nóng)村，獲得群眾的認(rèn)可。這就要求大學(xué)生“村官”做到以下幾點(diǎn)：

1.解讀農(nóng)村，求教農(nóng)民，在農(nóng)村這所大熔爐里當(dāng)好學(xué)生。當(dāng)代青年要擔(dān)當(dāng)起未來發(fā)展的重任，必須了解中國的國情，要了解國情就必須先了解農(nóng)村。大學(xué)生到農(nóng)村任職，在把先進(jìn)的思想、理念和技術(shù)傳授給農(nóng)民的同時，要當(dāng)好學(xué)生，把農(nóng)村作為學(xué)習(xí)的大課堂，用心解讀農(nóng)村，虛心求教農(nóng)民。

2.心系農(nóng)村，服務(wù)農(nóng)民，在服務(wù)的過程中拉近與群眾的距離。對大學(xué)生“村官”，村干部和群眾有著不同的認(rèn)識。不少人對他們寄予厚望，希望他們能夠給農(nóng)村帶來發(fā)展，給農(nóng)民帶來實(shí)惠；但也有一些村干部和群眾對大學(xué)生“村官”持抵觸情緒，認(rèn)為大學(xué)生到農(nóng)村來是上級對基層干部群眾的不信任，他們本人是來農(nóng)村鍍金的。作為大學(xué)生“村官”，要消除群眾的誤解，就要以服務(wù)三農(nóng)為己任，在服務(wù)的過程中拉近彼此間的距離。目前一些地方對大學(xué)生“村官”定位不清，職責(zé)泛化，導(dǎo)致他們中一部分成為村干部的私人秘書，或者成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的打雜人員，這不利于大學(xué)生“村官”職能的發(fā)揮，更不利于他們的成長。大學(xué)生“村官”看重的應(yīng)該是村，是村民、農(nóng)村，而不是官，特別是他們在擔(dān)任助理期間，最主要的職能是服務(wù)而非管理。

3.創(chuàng)業(yè)農(nóng)村，帶動農(nóng)民，在發(fā)展的過程中贏得信任。目前，不少地方都在鼓勵大學(xué)生“村官”創(chuàng)業(yè)，但他們具有準(zhǔn)公職人員的身份，其工資待遇由各級財政負(fù)責(zé)。大學(xué)生“村官”不能為創(chuàng)業(yè)而創(chuàng)業(yè)，重要的是在創(chuàng)業(yè)過程中能夠肩負(fù)起帶動農(nóng)民、增強(qiáng)農(nóng)民收入的重任，牢牢把握富民這個核心。實(shí)現(xiàn)證明，引導(dǎo)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)增收是大學(xué)生“村官”融入農(nóng)村基層的切入點(diǎn)，贏得村民信任的支撐點(diǎn)，推動農(nóng)村發(fā)展的著力點(diǎn)，是大學(xué)生“村官”融入農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)選擇。

四、大學(xué)生“村官”參與農(nóng)村治理的路徑

從發(fā)展的角度講，大學(xué)生“村官”要在融入農(nóng)村的基礎(chǔ)上，依靠黨和政府的各級組織，發(fā)揮整合作用，參與農(nóng)村治理，為加快農(nóng)村發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

1.整合農(nóng)村的人才資源的配置模式，為新農(nóng)村建設(shè)提供智力支持。長期以來，跳農(nóng)門曾一度是農(nóng)村青年的遠(yuǎn)大理想和美好愿望，大學(xué)生到村任職，從刻意跳出農(nóng)門到主動返回農(nóng)村，打破了長期以來的人才單一流向，能夠充實(shí)農(nóng)村的治理力量，為構(gòu)建農(nóng)村新型治理關(guān)系輸送新型的人才，為參與農(nóng)村治理提供了良好的知識和文化條件。目前，江蘇到村任職的大學(xué)生已經(jīng)達(dá)到1.6萬名，計劃到2012年達(dá)到2.2萬名，實(shí)現(xiàn)一村一社區(qū)一名大學(xué)生。大學(xué)生“村官”在農(nóng)村開展工作的過程中，一方面要發(fā)揮自己的力量，更重要的是團(tuán)結(jié)、發(fā)揮和凝聚農(nóng)村各類人才的力量，找到撬動農(nóng)村發(fā)展的支點(diǎn)，形成推動農(nóng)村發(fā)展的強(qiáng)大合力。

2.整合農(nóng)村基層干部隊(duì)伍，為農(nóng)村基層組織注入新的活力。選聘大學(xué)生到村任職，為農(nóng)村治理增添了新的治理主體，能夠優(yōu)化農(nóng)村的干部結(jié)構(gòu)，提升知識水平，同時也能激發(fā)農(nóng)村干部隊(duì)伍的活力，對原有農(nóng)村干部產(chǎn)生一定的“鲇魚效應(yīng)”。大學(xué)生到村任職，對農(nóng)村傳統(tǒng)權(quán)威形成一定的挑戰(zhàn)，有利于建立一種新的權(quán)威。到村任職的大學(xué)生有一定的政府背景，能夠較好地運(yùn)用制度型權(quán)力；同時，大學(xué)生“村官”有知識、有熱情、有奉獻(xiàn)農(nóng)村的志愿精神，能夠較好地利用個人權(quán)力來影響農(nóng)村和農(nóng)民，從而在更深層次影響和改變農(nóng)村，逐步完成村干部由傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)型向現(xiàn)代知識型的轉(zhuǎn)變，建立一種以現(xiàn)代知識和科技為主導(dǎo)的新型農(nóng)村治理權(quán)威。在充分發(fā)揮大學(xué)生“村官”的作用，各級組織應(yīng)加強(qiáng)體制內(nèi)與體制外互動，農(nóng)村內(nèi)生精英與組織選派的外生精英之間的互動，形成推進(jìn)農(nóng)村治理的合力。

3.整合農(nóng)村的制度建設(shè)和文化建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)村社會資本。大學(xué)生到村任職，豐富了農(nóng)村的治理主體，增加了農(nóng)村治理中的理性色彩和文化成份，有利于在現(xiàn)代文化與傳統(tǒng)文化的沖撞過程中對農(nóng)村的力量進(jìn)行整合。在選聘大學(xué)生“村官”時不限專業(yè)，能夠使他們在管理、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等多種領(lǐng)域與農(nóng)村接軌，有利于對農(nóng)村的文化因素進(jìn)行整合。在實(shí)踐中，一些大學(xué)生“村官”利用自己的專業(yè)特長擔(dān)任科技特派員，推動了當(dāng)?shù)氐目萍及l(fā)展；有的利用電腦知識，使閑置多年的農(nóng)村遠(yuǎn)程教育設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)起來，豐富了農(nóng)村的文化生活；有的利用法律知識維護(hù)農(nóng)民利益，有的利用身份比較超脫的優(yōu)勢。排查矛盾糾紛，成為連結(jié)黨委政府和群眾的紐帶。同時，大學(xué)生“村官”能夠?qū)鹘y(tǒng)的村干部形成一定的監(jiān)督，有利于農(nóng)村基層干部的廉政建設(shè)，凈化社會風(fēng)氣。

4.整合農(nóng)村的發(fā)展力量，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。構(gòu)建新型農(nóng)村治理關(guān)系，必須確立農(nóng)民的主體地位。大學(xué)生“村官”的重要職責(zé)之一，應(yīng)當(dāng)是積極引導(dǎo)農(nóng)民參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)治理，增強(qiáng)其自我管理、自我發(fā)展的能力。大學(xué)生“村官”的身份具有變動性和發(fā)展性，隨著這一制度的發(fā)展，農(nóng)村現(xiàn)代治理的中心應(yīng)該逐步實(shí)現(xiàn)由大學(xué)生 “村官”到村民的轉(zhuǎn)變。大學(xué)生“村官”獨(dú)特的身份和地位，使其處于體制內(nèi)外的邊界上。處于體制內(nèi)使其具有政府治理的優(yōu)勢，能夠及時地把黨和政府的政策貫徹下去；處于體制外的原因又使他們能夠深入到群眾當(dāng)中，參與農(nóng)村的事務(wù)，集村民的代言人和政府的代理人于一身。江蘇省有很多大學(xué)生“村官”積極推動農(nóng)村各種分散生產(chǎn)要素的銜接，促進(jìn)了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織和社區(qū)社會組織的發(fā)展，在擴(kuò)大農(nóng)村公共物品供給方面發(fā)揮了重要的作用。

可以相信，隨著大學(xué)生“村官”制度的日益完善，大學(xué)生“村官”作為農(nóng)村治理領(lǐng)域域的一種新生力量，必將在農(nóng)村新型治理構(gòu)建中發(fā)揮更大的作用，成為推動農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型和農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程的重要力量。

1.劉國中、朱國云：《大學(xué)生“村官”成長之路——來自江蘇的經(jīng)驗(yàn)》,南京大學(xué)出版社，2010年版。

2.朱國云：《創(chuàng)業(yè)富民：大學(xué)生“村官”融入農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)選擇》，人民日報，2010年4月15日。

3.盧福營、張兆曙：《國家與村莊互動中的村治變遷》,2005年。