新中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的歷史演變

張小艷

(鄭州大學(xué) 商學(xué)院，河南　鄭州　450001)

一、新中國成立至今農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展變遷

從新中國成立初期至今，我國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了土地改革、互助合作化、人民公社化和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制四個(gè)階段。

1.1949～1952年的土地改革

從新中國成立到1952年底，經(jīng)過土地改革，占全國人口4%的“原來的地主”僅僅擁有全國土地的4%，除新疆、西藏和其他一些少數(shù)民族地區(qū)及臺(tái)灣省以外，全國廣大新解放區(qū)的土地改革已全部完成，土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)高度統(tǒng)一于農(nóng)民，農(nóng)民既是土地的經(jīng)營者，又是土地的所有者，土地產(chǎn)權(quán)允許買賣、出租、典當(dāng)、贈(zèng)與等交易行為，確立了農(nóng)民土地私有的產(chǎn)權(quán)形式。與此相適應(yīng)的農(nóng)村土地經(jīng)營方式也發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變革：由原來的土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的封建租佃經(jīng)營，轉(zhuǎn)變?yōu)樗袡?quán)與經(jīng)營權(quán)相統(tǒng)一的農(nóng)民家庭經(jīng)營，農(nóng)民由此成為農(nóng)村土地及其他生產(chǎn)資料的主人。土地改革初步實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)者與生產(chǎn)資料的直接結(jié)合，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，確立了農(nóng)戶家庭在中國農(nóng)村土地經(jīng)營制度中的基礎(chǔ)地位。

2.1953～1956年農(nóng)村合作社的發(fā)展

隨著大規(guī)模有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的開始，一家一戶的個(gè)體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已不能滿足實(shí)際的需要，基層農(nóng)戶間的互助合作隨之推行，互助組成為農(nóng)戶之間相互合作的主要形式。合作社可以分為初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社兩個(gè)階段。

初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的基本做法是：在允許社員有小塊自留地的情況下，社員的土地必須交給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社統(tǒng)一使用，合作社按照社員入社土地的數(shù)量和質(zhì)量，從每年的收入中付給社員以適當(dāng)?shù)膱?bào)酬。初級合作社的實(shí)行推動(dòng)了農(nóng)村土地制度的再一次變革：土地農(nóng)民所有，農(nóng)民經(jīng)營變?yōu)榧w經(jīng)營。實(shí)行初級合作社的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度一定程度上適應(yīng)了國家發(fā)展的需要。

高級合作社的主要做法是：在高級農(nóng)業(yè)合作社里，除社員原有的墳地和宅基地不必入社外，社員私有的土地及土地上附屬的私有的塘、井等水利設(shè)施，都無代價(jià)地轉(zhuǎn)歸合作社集體所有；土地由集體統(tǒng)一經(jīng)營使用，全體社員參加集體統(tǒng)一勞動(dòng)；取消了土地分紅，按勞動(dòng)的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行分配；農(nóng)民終生不得退股。

3.1956～1978年的人民公社化運(yùn)動(dòng)

中國社會(huì)主義改造完成后，為了體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，迅速改變貧窮落后的面貌，中央把“超英趕美”定為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。同時(shí)，由于“左傾”思想的影響，我國開展了新一輪的土地制度改革，從高級合作社制度轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣窆缁r(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。其做法是：原屬于各農(nóng)業(yè)合作社的土地、社員的自留地等一切土地，以及農(nóng)具、耕畜等生產(chǎn)資料和一切公共財(cái)產(chǎn)、公積金，無償為公社所有。公社對土地統(tǒng)一規(guī)劃，組織生產(chǎn)，在分配上主要表現(xiàn)為平均主義。農(nóng)村土地集體所有制經(jīng)歷了從單一的公社所有制到以生產(chǎn)大隊(duì)為基礎(chǔ)的三級所有制，再到以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的三級所有制的曲折演變過程；在農(nóng)地經(jīng)營制度上也經(jīng)歷了由公社統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)負(fù)盈虧，生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)作為組織勞動(dòng)的基本單位，沒有生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，到給予生產(chǎn)大隊(duì)，特別是給予生產(chǎn)隊(duì)一定經(jīng)營自主權(quán)的發(fā)展階段。

4.現(xiàn)階段我國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

改革開放以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就以中國農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度的形式存在。其基本做法是：土地所有權(quán)仍是集體的，社員取得經(jīng)營權(quán)從而承擔(dān)了大部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，成為集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部一個(gè)相對獨(dú)立的經(jīng)營層次；另一方面，作為集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村社區(qū)的代表的集體經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)承擔(dān)必要的統(tǒng)一經(jīng)營職能，如承包合同的履行監(jiān)督、公共設(shè)施的統(tǒng)一安排、使用和調(diào)度, 土地調(diào)整和再分配等, 從而形成了一套有統(tǒng)有分, 統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制, 實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。

二、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度績效

農(nóng)地制度效率是指在有限的土地上進(jìn)行資源配置的效率。不同的土地產(chǎn)權(quán)制度安排會(huì)取得不同的配置績效。

1.土地改革時(shí)期的制度績效

到1952年底，經(jīng)過土地改革，農(nóng)民土地私有權(quán)的確立極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的積極性，使得極度困頓的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得以迅速恢復(fù)，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的國情，發(fā)展了我國的農(nóng)村生產(chǎn)力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1952年全國主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量顯著增加，糧食產(chǎn)量比1949 年增長44.8 %，比歷史最高水平增加9.3 %，棉花產(chǎn)量比1949年增長193.7 %，比歷史最高水平增加53 %。農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值也大幅度提高，1949年為326 億元，1952年增加到461 億元，比1949 年增長了41.4 %。1952年底，全國工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都得到巨大發(fā)展，勝利地完成了國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的任務(wù)。

2.農(nóng)民互助合作社時(shí)期的制度績效

農(nóng)民互助合作化生產(chǎn)有效地彌補(bǔ)了土地改革時(shí)期農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的限制，在一定時(shí)期內(nèi)對我國的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極的作用。第一，發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社，推行土地使用制度改革，克服了以自有土地，自我經(jīng)營為主要特征的個(gè)體小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的缺陷。農(nóng)業(yè)合作社能夠在較大面積的土地上科學(xué)合理地種植農(nóng)產(chǎn)品，進(jìn)行明確地分工生產(chǎn)勞作，提高了生產(chǎn)效率；能夠集中社員力量進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生產(chǎn)環(huán)境；農(nóng)業(yè)合作社的建立有利于對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具進(jìn)行改進(jìn)，提高科技創(chuàng)新能力，減少勞動(dòng)力的投入，有利于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品規(guī)?；a(chǎn)。第二，初級農(nóng)業(yè)合作社有利于保證廣大農(nóng)民的團(tuán)結(jié)，避免出現(xiàn)貧富兩極分化的現(xiàn)象，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。第三，這一時(shí)期改變了土地私有制的基礎(chǔ)，將土地的使用權(quán)集體化，實(shí)現(xiàn)了土地制度的社會(huì)主義性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，為我國的土地收歸國有，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義改造打下了良好的基礎(chǔ)。

3.人民公社時(shí)期的制度績效

人民公社運(yùn)動(dòng)在執(zhí)行期間受“左傾”思想的影響，以及不合國情的制度體制導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，甚至出現(xiàn)倒退的局面。不過，值得指出的是，這一時(shí)期我國的農(nóng)田水利基本建設(shè)得到了很好的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1957 年冬至1958年春開展的興修農(nóng)田水利運(yùn)動(dòng)，擴(kuò)大灌溉面積2 300多萬公頃，改善灌溉面積930多萬公頃，治理低洼易澇耕地1 300多萬公頃，改造瘠薄耕地660多萬公頃，植樹造林1 900多萬公頃。

4.家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度績效

以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心內(nèi)容的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革，改變了農(nóng)地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)等各項(xiàng)權(quán)能集于一身的狀況，農(nóng)地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)在很大程度上實(shí)現(xiàn)了分離，集體組織與農(nóng)戶間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系得到一定程度的明晰，農(nóng)戶成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)單位和市場主體。這一變革不僅賦予農(nóng)戶相對獨(dú)立的自主經(jīng)營權(quán)利, 而且賦予農(nóng)戶對剩余產(chǎn)品的完全所有權(quán)和支配權(quán), 從而較大限度地釋放了土地和勞動(dòng)力的潛力，成功推動(dòng)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的高速增長和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮。1983年中央下發(fā)文件，指出聯(lián)產(chǎn)承包制是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實(shí)踐中的新發(fā)展。1984全國落實(shí)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，全國范圍內(nèi)出現(xiàn)了“從買糧難”到“賣糧難”現(xiàn)象的轉(zhuǎn)變。中國創(chuàng)造了令世人矚目的用世界7%的土地養(yǎng)活世界22%人口的奇跡。

三、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的效率損失

1.土改完成后制度效率的損失

在土地改革完成后，中國的土地以農(nóng)民所有，家庭個(gè)體經(jīng)營的生產(chǎn)方式建立，隨著生產(chǎn)的發(fā)展，其分散落后的經(jīng)營方式的局限性也逐漸顯露出來，制度的無效率性具體表現(xiàn)為：第一，生產(chǎn)工具落后及不足導(dǎo)致生產(chǎn)力低下，不能滿足人們的生活需求。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，由于生產(chǎn)工具落后，不得不投入大量的勞動(dòng)力進(jìn)行生產(chǎn)，使得人力資源利用率低，生產(chǎn)成本提高，生產(chǎn)的產(chǎn)品不能滿足人們不斷增長的物質(zhì)需求，減緩了我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。第二，一家一戶為生產(chǎn)單位的分散個(gè)體經(jīng)營，力量薄弱，積累率很低，無法抵御農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中遭遇的外來的各種自然災(zāi)害的侵?jǐn)_，沒有能力采用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具和技術(shù)以及進(jìn)行必要的大規(guī)模農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。第三，個(gè)體經(jīng)營的生產(chǎn)方式不利于我國的統(tǒng)籌發(fā)展，不利于我國的社會(huì)主義協(xié)調(diào)發(fā)展。我國在新中國成立初期的根本任務(wù)是發(fā)展生產(chǎn)力，滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需要，農(nóng)村實(shí)行個(gè)體經(jīng)營，農(nóng)民按照自己意愿進(jìn)行生產(chǎn)生活，以滿足個(gè)人的需求為生產(chǎn)的目的，使得提高生產(chǎn)力，進(jìn)行科技創(chuàng)新和成本的投入有限，不利于我國實(shí)現(xiàn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。

2.合作社時(shí)期制度效率的損失

高級合作社在全國迅速發(fā)展壯大的同時(shí)制度的無效率性也隨之突顯出來。高級合作社的確立沒有與我國當(dāng)時(shí)國內(nèi)工業(yè)化剛剛起步，糧食、工業(yè)原料等供求矛盾十分突出的國情相結(jié)合，過度追求生產(chǎn)資料的公有化，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的發(fā)展脫離了生產(chǎn)力發(fā)展水平這一基礎(chǔ)，嚴(yán)重打擊了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)合作化的改造操之過急，工作過粗，改變過快，形式過于單一化，減緩了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向前發(fā)展的速度，阻礙了工業(yè)化前進(jìn)的步伐。

3.人民公社化時(shí)期制度效率的損失

由于受“左傾”思想影響，急功近利，沒有遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，延緩了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長速度，這一時(shí)期的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是失效的。因?yàn)椋旱谝?，產(chǎn)權(quán)邊界不明晰，不能調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。土地等基本生產(chǎn)資料歸公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級所有，這種模糊的產(chǎn)權(quán)界定不能使農(nóng)民認(rèn)識(shí)到自己對土地的擁有權(quán)，不能調(diào)動(dòng)生產(chǎn)的積極性。第二，生產(chǎn)隊(duì)的使用權(quán)和收益權(quán)殘缺。表面上看，生產(chǎn)隊(duì)享有占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，但是，公社、生產(chǎn)大隊(duì)既是生產(chǎn)隊(duì)的直接領(lǐng)導(dǎo)者，同時(shí)也是農(nóng)地的所有者之一，這就使得生產(chǎn)隊(duì)的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)必須受其干預(yù)，生產(chǎn)隊(duì)缺失了使用權(quán)和收益權(quán)，發(fā)揮不了基層的主觀能動(dòng)性，同時(shí)作為上級機(jī)關(guān)的代理機(jī)構(gòu)，在監(jiān)督和管理集體中的每個(gè)成員時(shí)所付出的成本與收益脫鉤，因而存在動(dòng)力不足、監(jiān)督成本高昂和監(jiān)督失效問題。第三，違背農(nóng)民意愿，片面追求農(nóng)地的“一大二公”，強(qiáng)行將農(nóng)民私有土地轉(zhuǎn)化為集體所有土地且不給農(nóng)民任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行剝奪。這對農(nóng)民的生產(chǎn)積極性產(chǎn)生了極為消極的影響。第四，缺乏科學(xué)有效的監(jiān)督管理和激勵(lì)機(jī)制。平均分配原則難以調(diào)動(dòng)農(nóng)民勞動(dòng)的積極性，而且由于經(jīng)營組織規(guī)模大，參加集體勞動(dòng)的成員眾多，他人的勞動(dòng)努力程度對自己收益的影響被大大“稀釋”，集體成員間的互相監(jiān)督作用極為有限。農(nóng)民彼此效法，消極怠工，縮減生產(chǎn)，降低了生產(chǎn)效率。

4.家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的制度效率損失

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施至今，其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中起到的積極作用有目共睹，但隨著社會(huì)發(fā)展，生產(chǎn)力的提高，土地制度本身隱含的矛盾和問題也逐漸顯露出來，主要有：第一，集體土地所有權(quán)不明晰。一方面土地所有權(quán)主體不明確，主體概念界定不清，土地所有權(quán)及其他派生權(quán)能無法有效行使，容易造成侵權(quán)行為，甚至導(dǎo)致濫用土地。另一方面，土地所有權(quán)權(quán)能不夠完善。在土地流轉(zhuǎn)中, 集體除享有充分的發(fā)包權(quán)外, 其余各項(xiàng)權(quán)力均受到行政干預(yù)。同時(shí), 國家的土地管理權(quán)和集體的土地所有權(quán)內(nèi)容交叉。第二，土地使用權(quán)不健全。土地使用權(quán)的不健全表現(xiàn)在其具體內(nèi)容沒經(jīng)嚴(yán)格的界定，未對土地使用者的權(quán)利義務(wù)做出明確的規(guī)定和保障，從而產(chǎn)生了使用權(quán)過度擴(kuò)張和使用權(quán)不充分兩種矛盾的產(chǎn)生。第三，土地流轉(zhuǎn)難且無規(guī)則。長期存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)抑制了農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力在更大范圍脫離土地的可能。同時(shí)中國的城鄉(xiāng)戶籍制度和社會(huì)福利制度對農(nóng)民脫離土地,進(jìn)入城市也是很難逾越的障礙，而土地所含的風(fēng)險(xiǎn)和福利機(jī)制, 給予農(nóng)戶基本的生存保障, 也阻礙了土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育。土地流轉(zhuǎn)的困境既有礙于規(guī)模生產(chǎn), 又浪費(fèi)了土地資源。

四、邏輯啟示

從新中國成立至今中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變遷可以看出，各時(shí)期的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度都有其積極性，都推動(dòng)了中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，但隨著新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中制度邊際效率遞減規(guī)律的作用，各種限制因素顯現(xiàn)，最終新制度的執(zhí)行成本要小于舊制度的維護(hù)成本，新制度的純收益要大于舊制度純收益，于是新的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度就產(chǎn)生了。在現(xiàn)階段我們要結(jié)合國情，對涉及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷中的各種收益、費(fèi)用進(jìn)行分析，包括：對各種制度下的收益進(jìn)行分析，判斷能否使勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬與其努力程度相一致；對與新制度有關(guān)的成本如新制度的搜尋、設(shè)計(jì)、建立、運(yùn)行、完善、監(jiān)督等費(fèi)用進(jìn)行計(jì)算；對新舊制度的摩擦成本進(jìn)行考量等。根據(jù)對涉及制度變遷中的收益和成本分析，結(jié)合目前家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中的各種受限制發(fā)展?fàn)顩r，得出我國的土地產(chǎn)權(quán)制度變遷只能是在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制前提下，明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，構(gòu)筑適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)框架，清楚界定各產(chǎn)權(quán)主體的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。

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