民間金融的發(fā)展意義與政策規(guī)制

文/陳時興

（作者為浙江省委黨校經(jīng)濟發(fā)展研究所副所長、教授，本文研究得到了國家社科重點基金項目（批準(zhǔn)號：10AZD018）和科學(xué)發(fā)展觀與浙江發(fā)展研究中心項目（批準(zhǔn)號：201004）資助）

規(guī)范發(fā)展民間金融的核心問題是制度安排問題，民間金融的健康發(fā)展迫切需要政府放開金融市場的進入和退出壁壘，給市場主體充分的自由選擇權(quán)

民間金融與民營經(jīng)濟相伴相生，是民營經(jīng)濟發(fā)展的重要金融支撐。但是，它存在于金融監(jiān)管體系之外，存在著較大的金融風(fēng)險。因此，既要充分認識發(fā)展民間金融的重要意義，又要加強民間金融政策規(guī)制，促進民間金融健康發(fā)展。

民間金融發(fā)展的重要意義

滿足了民營企業(yè)發(fā)展的資金需求。民營企業(yè)絕大部分是中小企業(yè)，發(fā)展中的不確定性大，日常經(jīng)營所需資金量少、頻率高、時間緊，交易費用大，難以成為商業(yè)銀行的主要融資對象。尤其是處于企業(yè)生命周期孕育期、初創(chuàng)期的民營企業(yè)，經(jīng)營風(fēng)險更大，不符合商業(yè)銀行效益性、流動性、安全性的放貸原則，更難獲得商業(yè)銀行金融支持。民間金融生于民間，與農(nóng)民、個體工商業(yè)主和中小微型企業(yè)鄰里相依、地域相近，具有信息優(yōu)勢、成本優(yōu)勢、手續(xù)靈活簡便等經(jīng)營優(yōu)勢，能夠為民營企業(yè)提供資金。即使民營企業(yè)處于成長發(fā)展階段，在其自有資金和銀行信貸不足的情況下，民間融資也是一種普遍性的選擇。

提高了金融資源配置和使用效率。我國目前金融資源配置不夠合理，使用效率不夠高，表現(xiàn)為國有銀行的信貸資金重點向國有部門和大項目配置，民營企業(yè)信貸資源配置嚴(yán)重不足。民間金融發(fā)展可以在相當(dāng)程度上改變這種金融資源配置不合理的狀況。因為它會從國有金融體系中分離出一部分金融資源，減少金融資源在國有銀行系統(tǒng)中配置的比重，增加金融資源對民營經(jīng)濟部門的供給?，F(xiàn)代民間金融對資金的配置是真正以市場為基礎(chǔ)的，能夠充分反映資金的供求狀況，并且能夠及時地進行結(jié)構(gòu)調(diào)整，具有較高的金融資源配置和使用效率。

完善了現(xiàn)代市場經(jīng)濟的信用體系。民間金融發(fā)展改變了原來國有銀行信用一統(tǒng)天下的格局，在一定程度上使我國信用體系逐步適應(yīng)市場經(jīng)濟和經(jīng)濟多元化的發(fā)展。盡管目前我國民間金融的發(fā)展還不夠規(guī)范，還存在不少問題或缺陷，但在客觀上是作為信用起作用的。從這個意義上說，民間信用起到了填補我國經(jīng)濟活動中某些信用空缺領(lǐng)域的作用。這些空缺一般產(chǎn)生于銀行信用作用不到或不愿涉足之處。這在客觀上強化了信用對經(jīng)濟運行的滲透力，提高了經(jīng)濟的信用化程度，促進了我國市場經(jīng)濟和信用經(jīng)濟發(fā)展。

推進了金融體制改革和金融深化。我國經(jīng)濟市場化改革和市場競爭的發(fā)展，在很大程度上得益于民營經(jīng)濟的發(fā)展和它們帶來的競爭機制。但是，過去我們忽視了在金融市場上發(fā)展民營經(jīng)濟和市場競爭，致使在金融領(lǐng)域內(nèi)仍是國有銀行處于壟斷地位，競爭嚴(yán)重不足。民間金融發(fā)展在相當(dāng)程度上打破了國有銀行壟斷的格局，給效率不夠高的國有金融機構(gòu)施加強大的外部壓力，以示范效應(yīng)有力地推進其向商業(yè)化改革的步伐。民間金融的發(fā)展還可以促進多元化產(chǎn)權(quán)交易，提高金融市場體系的整體效率，對金融發(fā)展和金融深化起積極的推進作用。

支持了農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。民間金融組織主要分布在廣大農(nóng)村，它們的資金來自農(nóng)村，也用于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。而那些金融業(yè)務(wù)延伸到農(nóng)村的銀行金融機構(gòu)，往往會將當(dāng)?shù)匚{的資金通過垂直渠道流出農(nóng)村。同時民間金融具有地域性強、深入民間、手續(xù)簡便、機動靈活的特點，這也正好適合農(nóng)村經(jīng)濟資金需求量小、期限短、時間要求緊的需要，而一般商業(yè)銀行對此是無法滿足的。特別是我國國有商業(yè)銀行的發(fā)展戰(zhàn)略逐步轉(zhuǎn)移到大城市和重點支持大中型企業(yè)后，縣域經(jīng)濟的金融供給更加嚴(yán)重不足，民間金融的發(fā)展可以有效地彌補這一金融空缺，為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供必要的資金支持。

民間金融的負面效應(yīng)

民間金融具有較大的自發(fā)性和分散性，對經(jīng)濟金融運行也有一定的負面影響。

——民間金融活動增加了宏觀調(diào)控的難度，影響了貨幣政策的實施效果。首先，央行對于民間金融活動的控制力較弱，央行可以通過提高存款準(zhǔn)備金率、發(fā)行央行票據(jù)、調(diào)整利率和再貼現(xiàn)率等多種手段使正規(guī)金融機構(gòu)按照宏觀經(jīng)濟的需要調(diào)整信貸規(guī)模，但卻缺少能夠直接影響民間金融活動的政策手段。其次，民間金融活動頻繁，使一大部分資金從正規(guī)金融體系中流出，加大了現(xiàn)金投放，增加了央行對于信用和資金總量的監(jiān)控難度，也削弱了宏觀貨幣政策的實施效果。再次，民間金融市場資金的投向不受宏觀經(jīng)濟政策引導(dǎo)，通常還會對宏觀經(jīng)濟政策產(chǎn)生抵消作用，比如民間金融的資金很大一部份是流向過熱行業(yè)，從而直接影響央行為收縮過熱行業(yè)所實施的信貸政策的效果。

——民間金融運作不規(guī)范，對地方經(jīng)濟社會穩(wěn)定帶來了一定的風(fēng)險隱患。民間金融在正規(guī)金融體制外運行，缺乏硬化風(fēng)險約束的機制。一些不法分子在利益驅(qū)使下往往做出種種侵犯他人利益的敗德行為，在民間金融組織擴張的情況下尤為如此。由于一些民間金融組織規(guī)模擴大和參與人數(shù)增加，其血緣地緣親緣關(guān)系被突破，參與者之間的信息不對稱就變得嚴(yán)重起來。這時民間金融的關(guān)系型借貸約束就會失效，因為債務(wù)人預(yù)計其違約收益遠遠高于其社會信用喪失的成本時就會產(chǎn)生道德風(fēng)險。一些處心積慮的不法分子還往往以高利吸收款項，而后濫用、揮霍甚至卷款出逃。另外，一些民間金融活動存在著一定的蔓延性，一旦某個環(huán)節(jié)中斷，債務(wù)危機就可能延伸至鏈條上所有的企業(yè)，整個社會的正常生產(chǎn)經(jīng)營秩序就會被打亂，從而造成社會信用狀況的整體滑坡。

——民間金融脫離金融監(jiān)管體系，容易成為金融犯罪活動的工具和渠道。民間金融建立在親緣血緣地緣關(guān)系的基礎(chǔ)上，資金運作不夠規(guī)范，防范風(fēng)險能力低，更重要的是缺少政府的監(jiān)管和有效保護，容易助長社會資金逐利活動，甚至為一些不法分子詐騙斂財、進行洗錢活動提供可乘之機。例如一些民間擔(dān)保公司，通過組織個人貸款資金或儲蓄存款從事高利墊資活動，導(dǎo)致部分地區(qū)非法融資有所抬頭。又如，在金融合會運作中，有的參會人員為達到斂財目的，竭力提高標(biāo)會底息，制造高額回報假象，中標(biāo)后大肆揮霍或卷款逃逸。還有一些地下錢莊的“洗錢”活動也非常猖獗，為一些非法收入的資金轉(zhuǎn)移提供了便利的通道。

加強民間金融政策規(guī)制

目前我國民間金融存在的問題是發(fā)展中的問題。我國經(jīng)濟主體多元化必然要求為其服務(wù)的金融主體多元化，不僅需要全國性的大商業(yè)銀行，也需要地方性的中小型金融機構(gòu)和民間金融組織。為此，總結(jié)改革以來我國民間金融發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)，并借鑒國外發(fā)展民間金融的成功經(jīng)驗，就加強民間金融政策規(guī)制提出一些建議。

加強民間金融制度建設(shè)，引導(dǎo)民間金融規(guī)范發(fā)展。政府應(yīng)該對不同形式的民間金融作出不同的制度設(shè)計。首先，引導(dǎo)民間金融組織從“地下”走向“地上”，向規(guī)范化、合法化、機構(gòu)化金融轉(zhuǎn)變。在現(xiàn)實條件下，政府要降低民間資本進入正規(guī)金融領(lǐng)域門檻，積極引導(dǎo)民間資金入股組建小額貸款公司和村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社等地方性金融機構(gòu)，或者參與農(nóng)村合作金融的農(nóng)村股份制商業(yè)銀行改制，使它們通過控股或參股取得部分產(chǎn)權(quán)，將原先投向地下錢莊的社會閑散資金吸引到合法的投資軌道上來，截斷地下錢莊的社會資金供應(yīng)來源。其次，規(guī)范民間擔(dān)保公司、典當(dāng)行、寄售行、民間借貸者的經(jīng)營行為。政府要將它們納入監(jiān)控范圍，健全市場契約制度，使其合法并規(guī)范運作。

完善民間金融監(jiān)管機制，建立民間金融風(fēng)險防范體系。民間金融業(yè)是一個容易出現(xiàn)欺詐行為的行業(yè)，加強監(jiān)管是保證民間金融健康發(fā)展的必要前提。對民間金融一般應(yīng)通過政策引導(dǎo)和規(guī)范，使之成為政府可監(jiān)控的對象。金融監(jiān)管部門對民間金融的監(jiān)管，一是要建立市場準(zhǔn)入規(guī)則。如果一個民間金融組織在其誕生時就具有良好的素質(zhì)，就可為今后的良性運行和減少風(fēng)險奠定良好的基礎(chǔ)。二是要實施市場交易行為監(jiān)管。對于民間借貸等分散進行的借貸行為，主要是監(jiān)管契約履行情況；對于小額貸款公司、民間擔(dān)保公司等民間金融組織的監(jiān)管，則要經(jīng)?；?、制度化，防止資金進入高風(fēng)險領(lǐng)域或發(fā)放高利貸，保證金融資產(chǎn)的安全性，并要避免其風(fēng)險向整個金融體系擴散。三是要加強市場退出監(jiān)管。金融監(jiān)管部門對資不抵債、管理混亂的民間金融組織堅決實行市場退出，及時化解金融風(fēng)險，為民間金融組織樹立良好的社會聲譽。根據(jù)我國民間金融組織的特殊性和特有的生存環(huán)境，應(yīng)該建立以金融監(jiān)管機構(gòu)、內(nèi)控機制、行業(yè)自律和社會保障為一體的監(jiān)管體系，促進民間金融健康發(fā)展。

搭建地方民間融資平臺，助推民間資本專業(yè)化規(guī)范化運作。一是設(shè)立地方民間資本管理服務(wù)平臺，開展民間借貸登記、民間資本投資、民間資本管理、項目投資咨詢等服務(wù)活動，引導(dǎo)民間資金合法有序流動和進行有效管理；二是成立區(qū)域性的股權(quán)營運中心，積極穩(wěn)妥地推進非上市公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓試點，擴大民間投融資渠道；三是建立地方民間資本投資服務(wù)中心，通過舉辦項目推介會等方式，實現(xiàn)資本與項目、資源與信息的對接，使民間投資更加有效地服務(wù)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，避免低水平重復(fù)建設(shè)、盲目投資和不必要的經(jīng)濟損失。

健全民間金融規(guī)章制度，加快民間金融法制化建設(shè)。目前最重要的是要制定有關(guān)制度法規(guī)，明確規(guī)定民間資本享有“國民待遇”，可以進入金融領(lǐng)域設(shè)立金融機構(gòu)，改變金融對外開放而對內(nèi)限制開放的局面，讓民間金融組織、外資金融機構(gòu)和國有金融機構(gòu)在金融市場上公平競爭，滿足不同經(jīng)濟主體對金融服務(wù)的需求?，F(xiàn)有《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》要增加對民間金融的有關(guān)條款，確立由民間資本新組建的各類民間金融組織的合法地位，明確規(guī)定區(qū)域性民間金融機構(gòu)的法律地位、活動范圍、利率及其資金投向等，使地方性民間金融受到法律保護。同時，有關(guān)部門要抓緊研究和制訂《民間金融法》，使民間金融管理的相關(guān)政策規(guī)定都以法律的形式規(guī)定下來，保證民間金融組織有明確的法律規(guī)范。