美國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的邊境調(diào)節(jié)措施：新型的貿(mào)易壁壘*本文是2010年江蘇省社科基金青年項(xiàng)目“美國(guó)新型貿(mào)易壁壘及江蘇應(yīng)對(duì)策略研究”（項(xiàng)目編號(hào)：10FXC009）以及江蘇省教育廳2010年度高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究指導(dǎo)項(xiàng)目“國(guó)際環(huán)境條約不遵守情事程序研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2010SJD820015）的階段性成果。

朱鵬飛

在國(guó)際氣候談判陷入僵局的同時(shí)，美國(guó)國(guó)內(nèi)的應(yīng)對(duì)氣候變化立法取得一些進(jìn)展。值得關(guān)注的是，出于保護(hù)美國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和防止碳泄露的考慮，美國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化立法規(guī)定了邊境調(diào)節(jié)措施（Border Adjustment Measures）。目前，我國(guó)對(duì)美國(guó)的出口貿(mào)易中，能源密集型產(chǎn)品占重要地位，邊境調(diào)節(jié)措施一旦推行，將會(huì)對(duì)中國(guó)對(duì)美貿(mào)易帶來(lái)嚴(yán)重不利影響。因此，未雨綢繆，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究這種制度并及早思量應(yīng)對(duì)策略。

一、美國(guó)氣候變化法案及邊境調(diào)節(jié)措施的興起

作為世界上最大的發(fā)達(dá)國(guó)家和最主要的溫室氣體排放國(guó)，美國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策長(zhǎng)期為世人所詬病。近年來(lái)，美國(guó)的氣候變化政治版圖正在發(fā)生顯著變化。行政層面上，2009年1月20日，奧巴馬總統(tǒng)上臺(tái)，他是美國(guó)歷史上首位提出要建立強(qiáng)制性的、覆蓋整個(gè)經(jīng)濟(jì)范圍的“總量管制與排放交易”（cap-and-trade）制度的總統(tǒng)。立法層面上，美國(guó)國(guó)會(huì)不斷推出能源與氣候的相關(guān)法案，第111屆國(guó)會(huì)開(kāi)幕以來(lái)，議員們已經(jīng)提出了超過(guò)10部的旨在通過(guò)對(duì)碳排放定價(jià)的市場(chǎng)機(jī)制減少溫室氣體排放的法案。1

美國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化法案普遍采用“總量管制與排放交易”模式（cap-and-t rade），首先確定全國(guó)溫室氣體排放總量，然后通過(guò)分配或者拍賣(mài)的方式將排放的指標(biāo)分配給排放主體。這種模式下，通過(guò)逐年降低排放總量的水平可以有效實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)減排目標(biāo)。但是美國(guó)立法者擔(dān)心對(duì)國(guó)內(nèi)排放設(shè)置總量限制可能導(dǎo)致以下兩點(diǎn)不利后果。首先，國(guó)內(nèi)制造商遵守減排法令導(dǎo)致了成本的上升，與那些未受相似減排法規(guī)約束的外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)者相比，國(guó)內(nèi)的制造商會(huì)處于不利的地位，從而喪失國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。參議員布朗曾公開(kāi)表示：?jiǎn)畏矫鏈p排可能導(dǎo)致美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)“自廢武功”（sel f-defeating）。2其次，由于在發(fā)展中國(guó)家的生產(chǎn)不必受減排法規(guī)的約束，成本更為低廉，國(guó)內(nèi)制造業(yè)可能因此而紛紛外遷，不但影響本國(guó)的就業(yè)和稅收，而且可能會(huì)導(dǎo)致全球總排放持平甚至增加，即所謂的碳泄露問(wèn)題。3為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力降低以及碳泄露的問(wèn)題，這些法案中均規(guī)定了邊境調(diào)節(jié)措施，即排放密集型產(chǎn)品的進(jìn)口必須購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)的配額，以抵消進(jìn)口產(chǎn)品因?yàn)椴粓?zhí)行減排法規(guī)而獲得的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

2008年以來(lái)，在美國(guó)國(guó)會(huì)提出的包含邊境調(diào)節(jié)措施的應(yīng)對(duì)氣候變化法案中，有三部法案影響力非常巨大。一部是第110屆國(guó)會(huì)上提出的《利伯曼——沃納氣候安全法案》。該法案由參議員喬瑟夫·利伯曼和約翰·沃納于2007年提出，參議員芭芭拉·鮑克瑟2008年提交了修正版。4該法案對(duì)溫室氣體排放設(shè)置了總量限制，即以2005年為基數(shù)，在2010年、2020年和2050年分別達(dá)到溫室氣體排放降低4%、19%和71%的目標(biāo)。5由于這是在美國(guó)國(guó)會(huì)首次應(yīng)用“總量控制與排放交易”模式管理溫室氣體排放的法案，也是最早規(guī)定邊境調(diào)節(jié)措施的氣候法案，它受到廣泛關(guān)注，并且對(duì)此后制定的美國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化法案產(chǎn)生了很大的影響。

第111屆國(guó)會(huì)開(kāi)幕以來(lái)，有兩部應(yīng)對(duì)氣候變化法案受到廣泛矚目。其中一部是《美國(guó)清潔能源與安全法》。該法案由眾議院議員亨利·韋克斯曼和愛(ài)德華·馬基提出，2009年6月26日在眾議院獲得通過(guò)。這是眾議院通過(guò)的第一部應(yīng)對(duì)氣候變化法案，初步形成了未來(lái)美國(guó)氣候變化立法的基本制度框架。法案授權(quán)總統(tǒng)在不遲于2018年1月1日之前作出如下判斷：遵守美國(guó)總量限制與排放交易是否會(huì)繼續(xù)造成國(guó)內(nèi)生產(chǎn)和就業(yè)的下降以及未實(shí)行減排國(guó)家溫室氣體排放的增加？由此決定是否采取邊境調(diào)節(jié)措施。6其中另一部是《碳排放上限和紅利法》，它由眾議院議員克里斯多佛·范·霍倫于2009年4月1日在眾議院提出。該法案設(shè)置的碳排放總量限額是諸法案中最為嚴(yán)格的，以2005年水平為基數(shù)，2012年、2020年、2030年、2040年、2050年要分別達(dá)到持平、減少25%、45%、65%、85%的減排目標(biāo)。7這些應(yīng)對(duì)氣候變化法案，不僅保護(hù)氣候安全，也開(kāi)始兼顧其他政策目標(biāo)。在《美國(guó)清潔能源與安全法》中，將追求能源安全、能源獨(dú)立與應(yīng)對(duì)氣候變化政策目標(biāo)聯(lián)系起來(lái)。在《碳排放上限和紅利法》中，將大部分碳排放配額拍賣(mài)收入作為紅利返還給消費(fèi)者。

二、邊境調(diào)節(jié)措施的具體制度

為了保護(hù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力，美國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化法案中規(guī)定的邊境調(diào)節(jié)措施針對(duì)某些國(guó)家、某些產(chǎn)品有選擇性地征收。在這三部法案中，邊境調(diào)節(jié)措施一般包含適用的國(guó)家、適用的產(chǎn)品、計(jì)價(jià)方法等三方面的要素。

（一）適用的國(guó)家

這些法案均將產(chǎn)品的來(lái)源作為適用邊境調(diào)節(jié)措施的依據(jù)，并非所有來(lái)自外國(guó)的進(jìn)口產(chǎn)品均需購(gòu)買(mǎi)進(jìn)口配額。其中《利伯曼——沃納氣候安全法案》僅對(duì)來(lái)自WTO成員的產(chǎn)品適用邊境調(diào)節(jié)措施，8而《美國(guó)清潔能源與安全法》和《碳排放上限和紅利法》針對(duì)的國(guó)家范圍有所擴(kuò)大，所有來(lái)自外國(guó)的產(chǎn)品在符合法案規(guī)定時(shí)均適用邊境調(diào)節(jié)措施。9另外，這些法案均根據(jù)特定國(guó)家的情況以及美國(guó)與這些國(guó)家的關(guān)系決定豁免適用。三個(gè)法案均對(duì)與美國(guó)采取相當(dāng)減排措施的國(guó)家不適用邊境調(diào)節(jié)措施。10另外，《利伯曼——沃納氣候安全法案》和《美國(guó)清潔能源與安全法》還規(guī)定對(duì)溫室氣體排放量微不足道的國(guó)家以及最不發(fā)達(dá)的國(guó)家不適用邊境調(diào)節(jié)措施。11

邊境調(diào)節(jié)措施雖然是在計(jì)算進(jìn)口產(chǎn)品體現(xiàn)排放的基礎(chǔ)上加以適用，但是它的適用首先取決于產(chǎn)品來(lái)源國(guó)是否受制于該措施。同樣的產(chǎn)品，來(lái)源于某些國(guó)家必須購(gòu)買(mǎi)進(jìn)口配額，而來(lái)自其他國(guó)家則可以被豁免。由于大多數(shù)邊境調(diào)節(jié)措施都豁免了其他采取相當(dāng)減排措施的國(guó)家、排放量很小的國(guó)家以及最不發(fā)達(dá)國(guó)家，因此其針對(duì)的主要目標(biāo)是中國(guó)、印度等發(fā)展中大國(guó)。

（二）適用的產(chǎn)品

邊境調(diào)節(jié)措施一般適用于能源密集型產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品。在溫室氣體排放總量限制下，能源密集型產(chǎn)業(yè)的能源成本會(huì)顯著增加，為了維護(hù)其經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，美國(guó)希望對(duì)這些類(lèi)型的進(jìn)口產(chǎn)品適用邊境調(diào)節(jié)措施。上述法案中，適用的產(chǎn)品范圍相似但也存在一定的區(qū)別?！独旨{氣候安全法案》規(guī)定針對(duì)初級(jí)產(chǎn)品征收，但是必須同時(shí)滿(mǎn)足兩項(xiàng)條件：（1）在生產(chǎn)過(guò)程中，直接或者間接地導(dǎo)致了大量的溫室氣體排放；（2）產(chǎn)品與在美國(guó)因該法案的規(guī)定而導(dǎo)致生產(chǎn)成本上升的產(chǎn)品密切相關(guān)。12《美國(guó)清潔能源與安全法》和《碳排放上限和紅利法》不僅包括初級(jí)產(chǎn)品，還包括用于消費(fèi)的制造品。對(duì)于用于消費(fèi)的制造品，《碳排放上限和紅利法》作出了界定，即以一種或者更多的初級(jí)產(chǎn)品作為原料，同時(shí)由于征收碳等量費(fèi)而導(dǎo)致其在美國(guó)的生產(chǎn)成本顯著上升的消費(fèi)品。13而《美國(guó)清潔能源與安全法》的規(guī)定比較復(fù)雜，要求用于消費(fèi)的制造品。第一，該工業(yè)部門(mén)的貿(mào)易強(qiáng)度不低于15%，而該法界定的貿(mào)易強(qiáng)度是指該部門(mén)進(jìn)口產(chǎn)品的價(jià)值加上運(yùn)輸費(fèi)用除以該部門(mén)進(jìn)口和出口產(chǎn)品的總價(jià)值；第二，總統(tǒng)確認(rèn)國(guó)際儲(chǔ)備排放配額的適用在技術(shù)上和管理上是可行的。14

第111屆國(guó)會(huì)上提出的兩個(gè)法案在產(chǎn)品范圍上有所擴(kuò)展，包括了某些用于消費(fèi)的制造品。這些產(chǎn)品經(jīng)過(guò)更多的制造環(huán)節(jié)，因此計(jì)算征收費(fèi)用更為復(fù)雜，執(zhí)行的成本也會(huì)更高。從國(guó)際貿(mào)易的角度來(lái)講，更復(fù)雜的計(jì)價(jià)方法有利于實(shí)現(xiàn)貿(mào)易保護(hù)的目的，在實(shí)際操作中，很容易演變?yōu)橐环N貿(mào)易壁壘。因此，這兩個(gè)法案的貿(mào)易保護(hù)主義傾向顯然更為明顯，這證明了在重大經(jīng)濟(jì)危機(jī)到來(lái)的時(shí)刻，美國(guó)的應(yīng)對(duì)氣候法案也非常注重保護(hù)其貿(mào)易利益。

（三）計(jì)價(jià)方法

按照邊境調(diào)節(jié)措施，進(jìn)口商必須購(gòu)買(mǎi)國(guó)際儲(chǔ)備排放配額（International reserve al lowance）。《利伯曼——沃納氣候安全法案》為國(guó)際儲(chǔ)備排放配額的定價(jià)規(guī)定了明確的計(jì)算方法，即國(guó)際儲(chǔ)備排放配額每日的價(jià)格等于前一天國(guó)際儲(chǔ)備排放配額的結(jié)算價(jià)格，而前一天的價(jià)格等于按照第201條所創(chuàng)設(shè)的排放許可交易的三個(gè)公開(kāi)報(bào)告價(jià)格指數(shù)的算術(shù)平均值。15這樣看來(lái)，國(guó)際儲(chǔ)備排放配額的價(jià)格約等于美國(guó)國(guó)內(nèi)碳排放配額的交易價(jià)格。在《美國(guó)清潔能源與安全法》中，規(guī)定特定日期從美國(guó)購(gòu)買(mǎi)國(guó)際儲(chǔ)備排放配額的價(jià)格與按照第722條規(guī)定的最近的碳排放配額拍賣(mài)的結(jié)算價(jià)格相等。16按照《碳排放上限和紅利法》，對(duì)進(jìn)口商需要繳納的不是國(guó)際儲(chǔ)備排放配額，而是碳等量費(fèi)（carbon equiv-alency fee）。按照該法案的規(guī)定，碳等量費(fèi)應(yīng)當(dāng)?shù)扔趪?guó)內(nèi)生產(chǎn)商取得碳排放配額支付的價(jià)格以及在生產(chǎn)過(guò)程中使用進(jìn)口產(chǎn)品已經(jīng)支付的碳等量費(fèi)。17

在這三個(gè)法案中，雖然對(duì)于進(jìn)口產(chǎn)品必須支付的進(jìn)口費(fèi)用規(guī)定的計(jì)算方法不同，但是其共同之處在于都希望將外國(guó)產(chǎn)品因不受減排法令約束而獲得的額外優(yōu)勢(shì)抵消，以保證美國(guó)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。與《美國(guó)清潔能源與安全法》和《碳排放上限和紅利法》相對(duì)籠統(tǒng)的規(guī)定相比，《利伯曼——沃納氣候安全法案》的規(guī)定各項(xiàng)參數(shù)比較具體，可操作性強(qiáng)；值得一提的是，該法案還為進(jìn)口產(chǎn)品需繳納國(guó)際儲(chǔ)備排放配額的數(shù)量制定了完善的計(jì)算方法。

這三部法案中的邊境調(diào)節(jié)措施具備一些共同的特征，如適用的國(guó)家、產(chǎn)品以及計(jì)價(jià)的方法等均有相似之處，這是因?yàn)樗鼈兊某霭l(fā)點(diǎn)和動(dòng)機(jī)基本相同，即保護(hù)美國(guó)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。但是它們又具有各自的特點(diǎn)，《利伯曼——沃納氣候安全法案》的規(guī)定非常具體，適用的產(chǎn)品范圍和國(guó)家范圍都比較有限，有明確的確定進(jìn)口產(chǎn)品碳排放配額價(jià)格和數(shù)量的計(jì)算方法；而《美國(guó)清潔能源與安全法》和《碳排放上限和紅利法》的產(chǎn)品范圍、國(guó)家范圍都有所擴(kuò)大，進(jìn)口產(chǎn)品的碳排放配額價(jià)格和數(shù)量的計(jì)算也不甚明確，執(zhí)行人員的自由裁量權(quán)和操作余地更大，為貿(mào)易保護(hù)主義預(yù)留了更多的空間。

三、邊境調(diào)節(jié)措施的國(guó)際法上的違法性

美國(guó)希望在國(guó)內(nèi)推出應(yīng)對(duì)氣候變化的邊境調(diào)節(jié)措施，以單邊措施推動(dòng)國(guó)際氣候談判向著有利于本國(guó)的方向發(fā)展，客觀上違反了它在國(guó)際條約下應(yīng)負(fù)的義務(wù)。

（一）違反了國(guó)際環(huán)境條約的基本原則

共同但有區(qū)別的責(zé)任原則是國(guó)際環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則。在該原則下，一方面各國(guó)對(duì)保護(hù)全球環(huán)境負(fù)有共同的責(zé)任；另一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)比發(fā)展中國(guó)家更大的保護(hù)全球環(huán)境的責(zé)任。181992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》是最早踐行該原則的國(guó)際環(huán)境條約，公約第3條第1款明確了共同但有區(qū)別責(zé)任是公約的基本原則。1997年，公約締約方簽訂的《京都議定書(shū)》將公約規(guī)定的共同但有區(qū)別責(zé)任原則加以細(xì)化與落實(shí)，要求發(fā)達(dá)國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家締約方于2012年將人為溫室氣體的排放總量在1990年的排放水平上減少5%，而發(fā)展中國(guó)家可以暫緩采取實(shí)質(zhì)性限排行動(dòng)的權(quán)利。

美國(guó)想要推出的邊境調(diào)節(jié)措施，力圖對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品征收排放配額，這種配額的價(jià)格約等于美國(guó)國(guó)內(nèi)碳排放配額的交易價(jià)格，并且一般針對(duì)發(fā)展中國(guó)家出口的能源密集型產(chǎn)品。通過(guò)邊境調(diào)節(jié)措施，美國(guó)以國(guó)內(nèi)法的方式抵消了發(fā)展中國(guó)家基于共同但有區(qū)別責(zé)任而享有的特殊和差別待遇，并將這種利益以征收進(jìn)口配額的方式收入美國(guó)囊中，這完全有悖于共同但有區(qū)別責(zé)任原則的目的與初衷?！堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及《京都議定書(shū)》明確規(guī)定了發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程中的區(qū)別責(zé)任，這是對(duì)傳統(tǒng)國(guó)際法上對(duì)等原則的重大突破。區(qū)別責(zé)任具有堅(jiān)實(shí)的國(guó)際合法性基礎(chǔ)。美國(guó)雖然退出了《京都議定書(shū)》，但是其作為《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的締約方，依然必須按照共同但有區(qū)別責(zé)任原則履行其義務(wù)，即率先削減溫室氣體的排放，率先在生產(chǎn)和消費(fèi)模式上做出實(shí)質(zhì)性的變革，率先轉(zhuǎn)讓技術(shù)和資金等；而不是以國(guó)內(nèi)單邊措施的方式，逼迫發(fā)展中國(guó)家與其在相同時(shí)間，以相同的水平來(lái)履行公約的義務(wù)。

以上分析可以看出，美國(guó)擬推出的邊境調(diào)節(jié)措施違反了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的共同但有區(qū)別責(zé)任原則。

（二）違反世界貿(mào)易組織基本規(guī)則

美國(guó)通過(guò)邊境調(diào)節(jié)措施向進(jìn)口產(chǎn)品征收排放配額費(fèi)，在效果上無(wú)異于單方面提高進(jìn)口商品的關(guān)稅水平，這恰恰違反了世界貿(mào)易組織推進(jìn)貿(mào)易自由化的宗旨。從關(guān)貿(mào)總協(xié)定開(kāi)始，多邊貿(mào)易體制一直致力于降低各國(guó)的關(guān)稅水平，經(jīng)過(guò)八輪的多邊貿(mào)易談判，各締約方的關(guān)稅水平已大幅降低。經(jīng)談判定下來(lái)的減讓標(biāo)準(zhǔn)被列入各國(guó)減讓表，按照GATT第2條的規(guī)定，這些減讓表均屬于GATT的組成部分，具有法律拘束力，各締約方不得征收高于減讓表所載的最高稅率。在關(guān)稅之外再征收排放配額費(fèi)違反了世界貿(mào)易組織對(duì)關(guān)稅的法律約束，提高了市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，破壞了貿(mào)易自由化的進(jìn)程。

除此之外，美國(guó)邊境調(diào)節(jié)措施與世界貿(mào)易組織的最惠國(guó)待遇原則以及國(guó)民待遇原則均存在沖突。最惠國(guó)待遇原則是世界貿(mào)易組織法律制度的基礎(chǔ)，貫穿于多邊貿(mào)易體制的各個(gè)領(lǐng)域，因而被公認(rèn)為世界貿(mào)易組織的基本原則。該原則要求對(duì)所有締約方一視同仁，而美國(guó)推行的邊境調(diào)節(jié)措施只針對(duì)某些國(guó)家的產(chǎn)品，具有歧視性，這就違反了最惠國(guó)待遇原則。國(guó)民待遇原則是世界貿(mào)易組織的另一項(xiàng)重要法律原則，該原則要求在國(guó)內(nèi)稅及管理措施上，平等對(duì)待進(jìn)口產(chǎn)品與國(guó)內(nèi)產(chǎn)品。美國(guó)邊境調(diào)節(jié)措施，不能保證進(jìn)口產(chǎn)品與國(guó)內(nèi)產(chǎn)品享有同樣的待遇，因?yàn)閲?guó)內(nèi)產(chǎn)品可以通過(guò)排放交易，更靈活地應(yīng)對(duì)排放總量限制，而進(jìn)口產(chǎn)品只能在按照法律確定的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)排放配額后進(jìn)入美國(guó)。因此進(jìn)口產(chǎn)品的待遇低于國(guó)內(nèi)產(chǎn)品，這就違反了國(guó)民待遇原則。

由此可見(jiàn)，美國(guó)邊境調(diào)節(jié)措施違反了世界貿(mào)易組織的基本規(guī)則。對(duì)此，不少美國(guó)學(xué)者以GATT第20條為其辯護(hù)。20GATT第20條是一般例外條款，規(guī)定了成員可以采取貿(mào)易限制措施背離其在WTO中所作出承諾的10項(xiàng)特定事由。與美國(guó)邊境調(diào)節(jié)措施相關(guān)的主要是第20條的（b）和（g）款。

1.邊境調(diào)節(jié)措施與（b）款的關(guān)系

按照（b）款規(guī)定，GATT/WTO成員可以采取為保護(hù)人類(lèi)、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需的措施。適用（b）款的關(guān)鍵在于證明邊境調(diào)節(jié)措施是保護(hù)人類(lèi)、動(dòng)物或植物的生命或健康所“必需的”。近年來(lái)，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)降低了對(duì)“必需性”的適用標(biāo)準(zhǔn)，廢棄了早期采用的“最低貿(mào)易限制”標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)而適用“相稱(chēng)性考慮”標(biāo)準(zhǔn)，即通過(guò)綜合衡量措施保護(hù)的利益、措施對(duì)目標(biāo)的貢獻(xiàn)程度以及措施對(duì)貿(mào)易的限制程度等三個(gè)因素來(lái)判斷措施的“必需性”。21參照“相稱(chēng)性考慮”標(biāo)準(zhǔn)，筆者發(fā)現(xiàn)以下問(wèn)題。首先，邊境調(diào)節(jié)措施保護(hù)的利益的重要性毋庸置疑。氣候變化危機(jī)對(duì)人類(lèi)、動(dòng)植物將帶來(lái)巨大的生存挑戰(zhàn)已為科學(xué)界初步確認(rèn)。22如不能有效應(yīng)對(duì)氣候變化，很可能會(huì)威脅人類(lèi)、動(dòng)物或植物的生命或健康。在近期發(fā)生的巴西翻新輪胎案中，專(zhuān)家組已指出，沒(méi)有什么利益比保護(hù)人類(lèi)的健康更為重要。其次，考慮到美國(guó)在世界貿(mào)易中的份額與地位，一旦它對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)施邊境調(diào)節(jié)措施，很多國(guó)家將被迫采取與美國(guó)水平相當(dāng)?shù)臏p排措施，這必然會(huì)對(duì)減緩氣候變化起到實(shí)質(zhì)性作用，進(jìn)而為保護(hù)人類(lèi)的健康作出實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)。再次，邊境調(diào)節(jié)措施提高了進(jìn)口產(chǎn)品的價(jià)格，對(duì)貿(mào)易的限制作用很大，而在巴西翻新輪胎案中，巴西對(duì)翻新輪胎實(shí)施進(jìn)口禁令，專(zhuān)家組也指出這種措施的貿(mào)易限制作用是最大的，但是專(zhuān)家組最終并沒(méi)有因此否認(rèn)巴西進(jìn)口禁令的合法性。與巴西對(duì)翻新輪胎頒布的禁令相比，美國(guó)邊境調(diào)節(jié)措施的貿(mào)易限制程度要小得多，因此美國(guó)邊境調(diào)節(jié)措施符合（b）款的規(guī)定。

2.邊境調(diào)節(jié)措施與（g）款的關(guān)系

按照（g）款規(guī)定，GATT/WTO成員可以采取為保護(hù)可用竭的自然資源有關(guān)的措施，此類(lèi)措施與限制國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施。從WTO的爭(zhēng)端解決實(shí)踐看，成員要援引（g）款最關(guān)鍵需要證明以下兩點(diǎn)。

第一，該措施指向“可用竭的自然資源”。對(duì)于“可用竭的自然資源”的解釋?zhuān)瑺?zhēng)端解決機(jī)構(gòu)比較傾向于作適當(dāng)?shù)臄U(kuò)張性解釋。在美國(guó)汽油標(biāo)準(zhǔn)案中，專(zhuān)家組指出，清潔的空氣是資源（它有價(jià)值），它是自然的、可能被耗盡的。數(shù)量不是界定“可用竭的自然資源”的決定性因素，資源是可再生的也不應(yīng)成為認(rèn)定“可用竭的自然資源”的反對(duì)理由。23清潔空氣等也可以被認(rèn)為是“可用竭的自然資源”，依此方法，氣候系統(tǒng)也可以被認(rèn)為是一種自然資源。因?yàn)樯鷳B(tài)系統(tǒng)和人類(lèi)社會(huì)已經(jīng)適應(yīng)今天以及最近過(guò)去的氣候，如果氣候變化太快會(huì)使得生態(tài)系統(tǒng)和人類(lèi)社會(huì)不能適應(yīng)，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和人類(lèi)社會(huì)產(chǎn)生非常有害的影響。氣候系統(tǒng)具有價(jià)值、可耗竭等特性不可否認(rèn)，因此氣候系統(tǒng)是可用竭的自然資源。

第二，該措施與保護(hù)可用竭的自然資源“相關(guān)”。對(duì)于“相關(guān)”的判斷，早期的爭(zhēng)端解決實(shí)踐采取“主要目的”標(biāo)準(zhǔn)。但是在美國(guó)汽油標(biāo)準(zhǔn)案中，這種態(tài)度有所調(diào)整。上訴機(jī)構(gòu)表面上仍然堅(jiān)持“主要目的”標(biāo)準(zhǔn)，但是認(rèn)定上趨于寬松。上訴機(jī)構(gòu)肯定地回答了專(zhuān)家組提出的設(shè)定指標(biāo)規(guī)則是否“主要目的在于”養(yǎng)護(hù)清潔空氣的問(wèn)題。因?yàn)槿魺o(wú)某種標(biāo)準(zhǔn)，就無(wú)法詳細(xì)審查，汽油規(guī)則要穩(wěn)定并防止1990年污染空氣水平進(jìn)一步惡化的目標(biāo)就會(huì)基本上落空。由于這樣的實(shí)質(zhì)性關(guān)系，汽油標(biāo)準(zhǔn)不能被認(rèn)為是順帶或漫不經(jīng)心地保護(hù)美國(guó)的清潔空氣。24后來(lái)的司法實(shí)踐沿襲了美國(guó)汽油標(biāo)準(zhǔn)案中的適用標(biāo)準(zhǔn)，雖然仍然強(qiáng)調(diào)以“主要目的”標(biāo)準(zhǔn)審查“有關(guān)性”，但是只要措施與保護(hù)可用竭的天然資源之間存在密切而真正的關(guān)系，即符合“有關(guān)性”。從美國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化法案的規(guī)定來(lái)看，邊境調(diào)節(jié)措施僅針對(duì)那些未與美國(guó)采取相當(dāng)減排措施的國(guó)家，而對(duì)與美國(guó)采取相當(dāng)減排措施的國(guó)家是豁免征收的。這就迫使未與美國(guó)采取相當(dāng)減排措施的國(guó)家加強(qiáng)減排，否則其產(chǎn)品可能會(huì)適用邊境調(diào)節(jié)措施，在國(guó)際市場(chǎng)上的份額必然會(huì)下降。這在客觀上也會(huì)減少其排放，因?yàn)闊o(wú)論哪種路徑，必然會(huì)促進(jìn)溫室氣體的減排，減緩全球氣候變化。該措施與目標(biāo)之間存在密切而真正的關(guān)系，因此邊境調(diào)節(jié)措施也符合（g）款的規(guī)定。

從以上的分析可以看出，美國(guó)邊境調(diào)節(jié)措施違反了世界貿(mào)易組織的基本規(guī)則，但是美國(guó)極有可能援引GATT第20條一般例外條款為該措施進(jìn)行辯護(hù)。

四、中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略分析

（一）國(guó)際層面：在WTO提起訴訟

從國(guó)際層面來(lái)看，美國(guó)邊境調(diào)節(jié)措施并不符合國(guó)際條約的規(guī)定。前述已指出了它在兩個(gè)方面上違反了國(guó)際法，一方面它違反了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架》公約的基本原則，另一方面，它也不符合WTO的基本規(guī)則。《氣候變化框架公約》和WTO都為我們提供了可以利用的爭(zhēng)端解決機(jī)制。按照《氣候變化框架公約》，締約國(guó)在發(fā)生爭(zhēng)端時(shí)，應(yīng)尋求通過(guò)談判或者它們自己選擇的其他和平方式解決爭(zhēng)端。該公約還規(guī)定締約國(guó)可以在接受公約后任何時(shí)刻發(fā)表聲明，承認(rèn)與接受同樣義務(wù)的任何締約方之間的爭(zhēng)端接受?chē)?guó)際法院或者仲裁機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制管轄，但是這種“強(qiáng)制管轄”的強(qiáng)制性非常有限?？傮w而言，公約的爭(zhēng)端解決機(jī)制仍反映出國(guó)際法程序機(jī)制薄弱的特征。25目前，中國(guó)和美國(guó)均未接受公約的任擇強(qiáng)制管轄，這也為利用公約解決關(guān)于邊境調(diào)節(jié)措施的爭(zhēng)端帶來(lái)了現(xiàn)實(shí)的困難。

在WTO體制中，由于WTO一攬子承諾的簽署方式和反向一致的決策方式，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)事實(shí)上獲得了對(duì)WTO成員方爭(zhēng)端的強(qiáng)制管轄權(quán)。這是對(duì)傳統(tǒng)國(guó)際法“不得強(qiáng)迫任何國(guó)家違背意愿進(jìn)行訴訟”的歷史性突破。26從程序上看，WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制具有足夠的強(qiáng)制性和比較完善的執(zhí)行機(jī)制，因此，一旦美國(guó)正式推行邊境調(diào)節(jié)措施，啟動(dòng)WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制將是我國(guó)在國(guó)際法上比較可行的應(yīng)對(duì)措施。雖然美國(guó)邊境調(diào)節(jié)措施明顯違反了世界貿(mào)易組織的基本規(guī)則，但我國(guó)起訴后，美國(guó)極有可能援引GATT第20條一般例外條款來(lái)為自己辯護(hù)，并且從該條（b）款和（g）款的規(guī)定來(lái)看，邊境調(diào)節(jié)措施確實(shí)能夠在兩款規(guī)定下找到合法性依據(jù)。當(dāng)然，從第20條的條文結(jié)構(gòu)來(lái)看，我國(guó)只要緊扣第20條序言，仍可證明邊境調(diào)節(jié)措施并不符合第20條一般例外條款的適用條件。

GATT第20條序言規(guī)定，爭(zhēng)議措施的實(shí)施必須以不在情形相同的國(guó)家之間構(gòu)成武斷或不合理歧視的手段或構(gòu)成對(duì)國(guó)際貿(mào)易的變相限制的方式進(jìn)行。這也是援引（b）款或（g）款需要一并證明的。雖然（b）款、（g）款的適用標(biāo)準(zhǔn)趨于寬松，但是序言的適用卻向著從嚴(yán)的方向發(fā)展。在巴西翻新輪胎案中，上訴機(jī)構(gòu)指出，需要檢查的不是歧視的實(shí)際效果，而是措施的原因和理由。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為序言是善意原則的體現(xiàn)，為了確保當(dāng)事方基于善意適用第20條，而不是規(guī)避WTO義務(wù)，必須檢查的是措施的真正目的，而不是宣稱(chēng)的理由。28這被稱(chēng)為“真實(shí)目的”標(biāo)準(zhǔn)。依照這種標(biāo)準(zhǔn)，邊境調(diào)節(jié)措施不可能符合序言的規(guī)定。表面上美國(guó)宣稱(chēng)邊境調(diào)節(jié)措施的目的有兩個(gè)：一是促進(jìn)全球應(yīng)對(duì)氣候變化的努力；二是防止其他國(guó)家溫室氣體的排放阻礙美國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而，這些理由都因美國(guó)拒絕批準(zhǔn)《京都議定書(shū)》而喪失可信度。早在1997年7月25日，美國(guó)參議院就通過(guò)了《伯瑞德——海格爾決議》（Byrd Hagel Resolution），確立了美國(guó)氣候變化外交政策的基調(diào)，即在發(fā)展中國(guó)家締約方不同時(shí)承諾承擔(dān)限制或者減少溫室氣體排放義務(wù)將會(huì)嚴(yán)重危害美國(guó)經(jīng)濟(jì)的情況下，美國(guó)不得簽署任何與1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》有關(guān)的議定書(shū)或協(xié)定。28從參議院通過(guò)的這個(gè)決議可以清楚地看出美國(guó)的真實(shí)目的只是為了保護(hù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)，而非減少溫室氣體排放。因此，美國(guó)邊境調(diào)節(jié)措施不符合序言確定的適用條件。

綜上所述，在國(guó)際層面，我國(guó)應(yīng)以美國(guó)邊境調(diào)節(jié)措施違反GATT第1條最惠國(guó)待遇條款、第2條減讓表?xiàng)l款以及第3條國(guó)內(nèi)稅和國(guó)內(nèi)法規(guī)的國(guó)民待遇條款為由，提起磋商請(qǐng)求。如果磋商不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，則在隨后的司法程序中，我國(guó)可以證明該措施不符合第20條序言的規(guī)定，因此不構(gòu)成第20條的一般例外。

（二）國(guó)內(nèi)層面：適時(shí)開(kāi)征碳稅

從美國(guó)邊境調(diào)節(jié)措施的規(guī)則層面來(lái)看，不同法案均將與美國(guó)采取相當(dāng)減排措施的國(guó)家列入豁免的范圍。以《利伯曼——沃納氣候安全法案》為例，它創(chuàng)設(shè)了國(guó)際氣候變化委員會(huì)，該委員會(huì)每年根據(jù)最優(yōu)信息確定一國(guó)是否采取了與美國(guó)相當(dāng)?shù)臏p排措施，同時(shí)對(duì)該國(guó)上一年所采取的減排措施與美國(guó)上一年所采取的減排措施進(jìn)行比較，29在此基礎(chǔ)上確定豁免的國(guó)家名冊(cè)。如果從規(guī)則本身來(lái)看，采取相應(yīng)的減排措施是應(yīng)對(duì)美國(guó)立法的最直接的方法。在立法上，開(kāi)征碳稅是最好的選擇。碳稅是針對(duì)二氧化碳的排放而征收的稅。碳稅的征收會(huì)提高石化能源產(chǎn)品的價(jià)格，價(jià)格的提高會(huì)促進(jìn)資源的節(jié)約利用以及能源使用效率的提高，會(huì)讓非石化能源在價(jià)格上更具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，從而減少溫室氣體的排放。30北歐國(guó)家從上世紀(jì)90年代初推出碳稅制度，從目前的實(shí)踐來(lái)看，效果較好。歐盟、美國(guó)也正在醞釀實(shí)施碳稅制度。與我國(guó)目前實(shí)施的由中央政府給出節(jié)能減排的約束性指標(biāo)，層層分解，由各級(jí)政府監(jiān)督實(shí)施的機(jī)制比較起來(lái)，碳稅更多地運(yùn)用了稅收這種經(jīng)濟(jì)手段，效率更高。如果我們對(duì)內(nèi)開(kāi)征碳稅，也就符合了美國(guó)法案的豁免條件，自然地避免了邊境調(diào)節(jié)措施的適用。

此外，美國(guó)急欲推出邊境調(diào)節(jié)措施的目的是希望運(yùn)用國(guó)內(nèi)立法措施迫使發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行減排。這一點(diǎn)雖然不符合美國(guó)在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》以及WTO下的義務(wù)，但是在氣候危機(jī)越來(lái)越嚴(yán)重的今天，也存在一定的合理性。雖然在京都機(jī)制下，發(fā)展中國(guó)家不承擔(dān)強(qiáng)制減排義務(wù)，但是自2007年“巴厘島路線圖”出現(xiàn)后，雙軌制取代了單軌制。發(fā)展中國(guó)家承受著越來(lái)越大的壓力。從我國(guó)的角度而言，作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，無(wú)論是否承擔(dān)強(qiáng)制性減排義務(wù)，我國(guó)也會(huì)為減緩氣候變化做出自己的貢獻(xiàn)；并且我國(guó)作為一個(gè)生態(tài)脆弱性較高的國(guó)家，容易受到氣候?yàn)?zāi)難的影響，本身也有減緩和適應(yīng)氣候變化的內(nèi)在動(dòng)力。因此，無(wú)論是從應(yīng)對(duì)美國(guó)邊境調(diào)節(jié)措施的角度出發(fā)，還是出于自身利益的考慮，開(kāi)征碳稅，以法律的形式大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，是解決問(wèn)題的關(guān)鍵之道。在我國(guó)開(kāi)征碳稅，筆者認(rèn)為必須注意以下三方面的問(wèn)題。

第一，合理的制度設(shè)計(jì)。一般而言，碳稅的具體制度包括征稅對(duì)象、征收方式和稅率。在征稅對(duì)象上，碳稅一般針對(duì)煤炭、石油和天然氣以及電力等。其中對(duì)于電力征收碳稅，存在爭(zhēng)議。因?yàn)殡娏Φ脑既剂峡赡転槊禾康?，同時(shí)對(duì)煤炭和電力征收碳稅可能構(gòu)成雙重征稅，尤其是在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平較落后的情況下，對(duì)電力征收碳稅超出了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的承受能力。因此，碳稅的征稅對(duì)象宜定為煤炭、石油和天然氣。對(duì)于征收方式，如果選擇在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，則碳稅的征收簡(jiǎn)便易行，但是由于距離消費(fèi)者較遠(yuǎn)，很難起到刺激低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用；如果選擇在消費(fèi)環(huán)節(jié)征收，雖然可以更好發(fā)揮碳稅的引導(dǎo)效應(yīng)，但是由于最終消費(fèi)者數(shù)量眾多，征收工作復(fù)雜、執(zhí)法成本很高。筆者認(rèn)為，可以選擇批發(fā)等中間環(huán)節(jié)征收碳稅，這樣不僅征收簡(jiǎn)便，而且由于距離消費(fèi)者較近，碳稅直接轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，可以很好地引導(dǎo)消費(fèi)者使用低碳產(chǎn)品。在稅率的確定上，在征收初期，應(yīng)結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況確定低水平的稅率標(biāo)準(zhǔn)，隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高和企業(yè)適應(yīng)能力的增強(qiáng)，再適當(dāng)提高稅率水平。

第二，適宜的立法形式。碳稅的征收將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成較大的影響，尤其是在其推行的初期。為了更好地推行該制度，可以分階段、分步驟地開(kāi)征碳稅。筆者認(rèn)為可以大致劃分為三個(gè)階段：首先先擇取不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)試點(diǎn)開(kāi)征碳稅，積累相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)和觀測(cè)各方面的反應(yīng)與效果，然后在全國(guó)推行碳稅，同時(shí)應(yīng)先以位階較低的法規(guī)規(guī)定碳稅制度，待試行一定的時(shí)間，再結(jié)合實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行修正，最后以較高位階的法規(guī)，如以國(guó)務(wù)院條例的形式正式推行碳稅制度。這樣分階段的實(shí)施，可以避免驟然開(kāi)征碳稅對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的沖擊影響。

第三，注意利益平衡。碳稅的征收，本質(zhì)上并非為增加我國(guó)的財(cái)政收入，而是以稅收的方式鼓勵(lì)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以應(yīng)對(duì)氣候變化。因此，在開(kāi)征碳稅后，必須特別注意平衡各種利益，尤其是關(guān)注受碳稅影響的低收入群體。由于碳稅的開(kāi)征以在批發(fā)環(huán)節(jié)為宜，因此低收入群體也必須首先負(fù)擔(dān)由批發(fā)企業(yè)轉(zhuǎn)嫁的碳稅成本，但是可以針對(duì)低收入群體規(guī)定碳稅的返還機(jī)制，以抵消他們受到的不利影響。不僅如此，還可以借鑒美國(guó)《碳排放上限和紅利法》的做法，將征收碳稅獲得的部分財(cái)政收入返還給社會(huì)，鼓勵(lì)低碳技術(shù)的發(fā)展，從根本上增強(qiáng)我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的能力。

注：

1蘇苗罕：《美國(guó)氣候變化立法進(jìn)展及其對(duì)我國(guó)的啟示》，載肖國(guó)興、葉榮泗主編《中國(guó)能源法研究報(bào)告 2009》法律出版社2010年版，第218頁(yè)。

2www.pol icymattersohio.org，2010年11月19日訪問(wèn)。

3Joost Pauwelyn,U.S.Federal Climate Policy and Competitiveness Concerns：The Limits and Options of International Trade Law 4（Nicholas Institute.for Environmental.Policy Solutions, Duke University,Working Paper）,http：//www.nicholas.duke.edu/institute/international tradelaw.pdf，2010年10月21日訪問(wèn)。

4http：//www.govt rack.us/congress/bil l text.xpd？bil l=s110-3036，2010年12月9日訪問(wèn)。

5http：//www.pewcl imate.org/docUploads/L-Wonepager.pdf，2010年12月16日訪問(wèn)。

6American Clean Energy and Security Act of 2009,H.R.2454,111th Cong.§767（b）（2）.

7Cap and Dividend Act of 2009,H.R.1862,111th Cong.§9902（b）（2）（B）.

8Lieberman-Warner Cl imate Security Act of 2008,S.3036,110th Cong.§6001（6）.

9American Clean Energy and Security Act of 2009,H.R.2454,111th Cong.§761（a）（1）（E）；Cap and Dividend Act of 2009,H.R.1862,111th Cong.§9922（c）（1）.

10Lieberman-Warner Climate Security Act of 2008,S.3036,110th Cong.§6006（b）（2）（A）（i）；American Clean Energy and Security Act of 2009,H.R.2454,111th Cong.§768（a）（1）（E）；Cap and Dividend Act of 2009,H.R.1862,111th Cong.§9921（c）（2）.

11Lieberman-Warner Cl imate Security Act of 2008,S.3036,110th Cong.§6006（b）（2）；American Clean Energy and Security Act of 2009,H.R.2454,111th Cong.§768（a）（1）（E）.

12Lieberman-Warner Cl imate Security Act of 2008,S.3036,110th Cong.§6006（b）（5）.

13Cap and Dividend Act of 2009,H.R.1862,111th Cong.§9922（1）（B）.

14American Clean Energy and Security Act of 2009,H.R.2454,111th Cong.§763（b）（2）（A）（iii）.15Lieberman-Warner Cl imate Security Act of 2008,S.3036,110th Cong.§201（a）.

16American Clean Energy and Security Act of 2009,H.R.2454,111th Cong.§768（a）（1）（B）.

17Cap and Dividend Act of 2009,H.R.1862,111th Cong.§9921（a）.

18王曦編著：《國(guó)際環(huán)境法》，法律出版社2005年版，第109頁(yè)。

19谷德近：《巴厘島路線圖：共同但有區(qū)別責(zé)任原則的演進(jìn)》，《法學(xué)》2008年第2期。

20Ryan Vanden Brink,Competitiveness Border Adjustments in U.S.Cl imate Change Proposals Vio late GATT：Suggestions to Uti lize GATT's Environmental Exceptions,Colorado Journal of International Environmental Law and Policy,vol.21,2010,p.105.

21Korea-Measures Af fecting Imports of Fresh,Chi l led and Frozen Beef,WT/DS161/AB/R,adopted on 11 December 2000,paras.162-163.

22WTO and UNEP Report：Trade and Cl imate Change,2009.

23United States-Standards for Reformulated and Conventional Gasoline,WT/DS2/R,adopted on 29 January 1996,para.6.37.

24United States-Standards for Reformulated and Conventional Gasol ine,WT/DS2/AB/R,adopted on 29 Apri l 1996,p.20.

25江國(guó)青：《略論國(guó)際法實(shí)施機(jī)制與程序法制度的發(fā)展》，《法學(xué)評(píng)論》2004年第1期。

26嚴(yán)蓉：《WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的強(qiáng)制性及對(duì)內(nèi)國(guó)法的影響》，《時(shí)代法學(xué)》2007年第3期。

27Brazil-Measures Af fecting Impor ts of Ret readed Types,WT/DS332/AB/R,adopted on 3 December 2007,para.227.

28董勤：《安全利益對(duì)美國(guó)氣候變化外交政策的影響分析》，《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》2009年第10期。

29Lieberman-Warner Cl imate Security Act of 2008,S.3036,110th Cong.§1304、1305.

30汪曾濤：《碳稅征收的國(guó)際比較與經(jīng)驗(yàn)借鑒》，《理論探索》2009年第4期。