我國(guó)政府信息公開(kāi)立法的兩種風(fēng)格——基于《政府信息公開(kāi)條例》與地方規(guī)范的文本分析與比較

黃 全

(中國(guó)民航大學(xué) 法學(xué)院，天津 300300)

《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》頒布前，政務(wù)公開(kāi)與政府信息公開(kāi)方面有2部地方法規(guī)與26部地方規(guī)章①2部地方法規(guī)為:《大同市政務(wù)信息公開(kāi)條例》(2004年6月5日頒布)、《廣東省政務(wù)公開(kāi)條例》(2005年7月29日頒布)。按先后順序，該26部地方規(guī)章為:《貴陽(yáng)市行政機(jī)關(guān)實(shí)行政務(wù)公開(kāi)實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)服務(wù)的規(guī)定》(1997年12月12日頒布)、《福建省政務(wù)公開(kāi)暫行辦法》(2001年9月11日頒布)、《廣州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》(2002年11月6日頒布)、《太原市政府政務(wù)公開(kāi)規(guī)定》(2003年6月3日頒布)、《哈爾濱市政務(wù)公開(kāi)規(guī)定》(2003年12月24日頒布)、《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》(2004年1月20日頒布)、《成都市政府信息公開(kāi)規(guī)定》(2004年3月29日頒布)、《杭州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》(2004年4月27日頒布)、《湖北省政府信息公開(kāi)規(guī)定》(2004年5月18日頒布)、《武漢市政府信息公開(kāi)暫行規(guī)定》(2004年5月31日頒布)、《重慶市政務(wù)信息公開(kāi)暫行辦法》(2004年6月2日頒布)、《濟(jì)南市政務(wù)信息公開(kāi)暫行辦法》(2004年8月30日頒布)、《吉林省政務(wù)信息公開(kāi)管理辦法》(2004年9月5日頒布)、《寧波市政府信息公開(kāi)規(guī)定》(2004年10月12日頒布)、《河北省政府信息公開(kāi)規(guī)定》(2005年3月29日頒布)、《貴陽(yáng)市政府信息公開(kāi)暫行規(guī)定》(2005年5月31日頒布)、《鄭州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》(2005年7月26日頒布)、《海南省政府信息公開(kāi)辦法》(2005年8月31日頒布)、《蘇州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》(2005年11月2日頒布)、《陜西省政府信息公開(kāi)規(guī)定》(2005年12月10日頒布)、《遼寧省政府信息公開(kāi)規(guī)定》(2005年12月14日頒布)、《黑龍江省政府信息公開(kāi)規(guī)定》(2005年12月30日頒布)、《本溪市人民政府信息公開(kāi)暫行辦法》(2006年5月20日頒布)、《深圳市政府信息公開(kāi)規(guī)定》(2006年8月3日頒布)《四川省政務(wù)公開(kāi)規(guī)定》(2006年9月12日頒布)、《廣州市依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息辦法》(2006年12月28日頒布)。。除《貴陽(yáng)市行政機(jī)關(guān)實(shí)行政務(wù)公開(kāi)實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)服務(wù)的規(guī)定》與《福建省政務(wù)公開(kāi)暫行辦法》外，其他26部法規(guī)或規(guī)章均以政府信息公開(kāi)為主要內(nèi)容?，F(xiàn)以該26部地方規(guī)范與《公開(kāi)條例》作一比較，分析中央及地方層面政府信息公開(kāi)法律規(guī)范的優(yōu)劣點(diǎn)，概括總結(jié)兩類法律規(guī)范的立法風(fēng)格以指出我國(guó)政府信息法律規(guī)范的整體發(fā)展方向。

一、政府信息公開(kāi)的立法目的

《公開(kāi)條例》的立法目的，從文本表述來(lái)看，是保障公民獲取政府信息、提高政府工作透明度、促進(jìn)依法行政、發(fā)揮政府信息的服務(wù)作用。提高政府工作透明度、促進(jìn)依法行政等內(nèi)容屬于與地方規(guī)范相同，只是在具體表述上有所差別。

26部地方規(guī)范中，有21部將“保障知情權(quán)”作為立法目的之一?！豆_(kāi)條例》對(duì)此未予規(guī)定，而采用了“保障依法獲取政府信息”。這樣的規(guī)定并未《公開(kāi)條例》首創(chuàng)，地方規(guī)范早有類似規(guī)定。如:《廣州市依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息辦法》第一條規(guī)定“為了規(guī)范依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息工作，提高政府工作的透明度，保證公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，根據(jù)《廣東省政務(wù)公開(kāi)條例》，制定本辦法?！敝档米⒁獾氖牵摰胤揭?guī)范的上位法是《廣東省政務(wù)公開(kāi)條例》，而后者是以保障知情權(quán)為立法目的①《廣東省政務(wù)公開(kāi)條例》第一條規(guī)定:“為促進(jìn)和規(guī)范政務(wù)公開(kāi)工作，保障公民、法人和其他組織的知情權(quán)，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例?！?。那么，該地方規(guī)范規(guī)定的“保障獲取政府信息”之立法目的實(shí)際上是“保障知情權(quán)”之立法目的的下位概念或具體表現(xiàn)。

成都市、杭州市等10部地方規(guī)范創(chuàng)設(shè)了“獲取政府信息權(quán)利”或“獲取政務(wù)信息權(quán)利”的權(quán)利種類，這些規(guī)范的立法目的大多是“保障知情權(quán)”，其說(shuō)明“獲取政府信息權(quán)利”是“知情權(quán)”下為概念。除了“保障知情權(quán)”之外，大同市、海南省等8部地方規(guī)范還規(guī)定了“保障參與權(quán)”或“保障監(jiān)督權(quán)”作為立法目的，太原市地方規(guī)范甚至還提出了“政府誠(chéng)信”等內(nèi)容。由此可見(jiàn)，地方規(guī)范對(duì)于政府信息公開(kāi)立法目的之規(guī)定比《公開(kāi)條例》更全面。

《公開(kāi)條例》規(guī)定的“發(fā)揮政府信息的服務(wù)作用”，26部地方規(guī)范均未對(duì)此作出規(guī)定。發(fā)揮政府信息的服務(wù)作用應(yīng)是政府信息公開(kāi)的立法功能，地方在規(guī)定了“保障知情權(quán)”立法目的之前提下，對(duì)此無(wú)需再作本“多余”的規(guī)定;相反，《公開(kāi)條例》在未規(guī)定“保障知情權(quán)”立法目的之前提下，將此作為立法目的予以規(guī)定，顯示了政府信息公開(kāi)之濃厚的“工具主義”色彩。

二、政府信息含義

《公開(kāi)條例》從信息的產(chǎn)生及形式將政府信息界定為，行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)過(guò)程中制作或獲取的，以一定形式記錄或保存的信息。廣州市、成都市、湖北省、武漢市、貴陽(yáng)市、海南省等地規(guī)范從信息的產(chǎn)生將政府信息界定為，管理或提供公共服務(wù)過(guò)程中制作、獲得或擁有 (或掌握)的信息。寧波市、杭州市等地在此基礎(chǔ)上，結(jié)合信息的形式，將其進(jìn)一步界定為，文件、數(shù)據(jù)、圖表等檔案或資料。而蘇州市的則更加具體，其還結(jié)合信息的內(nèi)容，將政府信息界定為，以紙質(zhì)、膠卷、音像、磁帶、磁盤(pán)及其他電子存儲(chǔ)材料等載體反映的其履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理、公共服務(wù)等職能情況的內(nèi)容。上海市、河北省、遼寧省、本溪市等地規(guī)范從信息的內(nèi)容及形式將政府信息界定為，政府機(jī)關(guān)掌握的與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理和公共服務(wù)相關(guān)的，以紙質(zhì)、膠卷、磁帶、磁盤(pán)以及其他電子存儲(chǔ)材料等載體反映的內(nèi)容。由此可見(jiàn)，《公開(kāi)條例》雖未如上海市、河北省及蘇州市等從信息的內(nèi)容角度來(lái)界定，但擴(kuò)大了政府信息的外延;而在形式方面，雖采用了概括的方式，但未如地方絕大部分采用“列舉+概括”方式，略顯不足。

三、政府信息公開(kāi)的義務(wù)主體

按照《公開(kāi)條例》第二條、第三十六條及第三十七條等規(guī)定，政府信息公開(kāi)的義務(wù)主體為行政機(jī)關(guān)與法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織;與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中制作、獲取的信息的公開(kāi)，只是參照《公開(kāi)條例》執(zhí)行，即公共企事業(yè)單位不屬于政府信息公開(kāi)的義務(wù)主體。在地方，絕大部分規(guī)章規(guī)定了行政機(jī)關(guān)為政府信息公開(kāi)的義務(wù)主體;此基礎(chǔ)上，貴陽(yáng)市、海南省等9部規(guī)范將公開(kāi)的義務(wù)主體擴(kuò)大到了法律、法規(guī)授權(quán)組織。只有《大同市政務(wù)信息公開(kāi)條例》將公開(kāi)的義務(wù)主體擴(kuò)大到了公用事業(yè)單位，該規(guī)范第三條規(guī)定:“本行政區(qū)域內(nèi)行政機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位公開(kāi)政務(wù)信息，學(xué)校、醫(yī)院以及供水、供電等公用事業(yè)單位公開(kāi)辦事信息，適用本條例。”雖然公開(kāi)的內(nèi)容是“辦事信息”，屬于較小范圍內(nèi)的政府信息，但是其將公開(kāi)的義務(wù)主體擴(kuò)大到了公用事業(yè)單位，意義深遠(yuǎn):不僅擴(kuò)大了信息公開(kāi)范圍及信息公開(kāi)義務(wù)主體的范圍，通過(guò)公開(kāi)監(jiān)督可促使社會(huì)公共服務(wù)的質(zhì)量的提高，更為重要的是將可能極大的推動(dòng)我國(guó)行政主體理論與行政訴訟制度的發(fā)展。

地方規(guī)范對(duì)于公開(kāi)的義務(wù)主體的表述有多種。如:廣州市、杭州市等10部法規(guī)或規(guī)定稱“公開(kāi)義務(wù)人”或“義務(wù)人”，陜西省稱“公開(kāi)人”，深圳市稱“信息公開(kāi)責(zé)任單位”。這些稱謂雖然不一致，但其內(nèi)涵是相同的。這些不同稱謂不僅不可能影響我國(guó)法制的統(tǒng)一，而且相比較《公開(kāi)條例》更能突出:政府信息公開(kāi)是政府機(jī)關(guān)的義務(wù)，獲取政府信息是民眾的權(quán)利。當(dāng)然，某一特定政府信息公開(kāi)的義務(wù)機(jī)關(guān)，按照《公開(kāi)條例》第十七條規(guī)定，是該政府信息的制作者或保存者，而這點(diǎn)地方規(guī)范很少予以明確規(guī)定。

四、政府信息公開(kāi)的原則

《公開(kāi)條例》第五條明確規(guī)定政府信息公開(kāi)應(yīng)遵循“公正、公平、便民”原則。從《公開(kāi)條例》的其他條文中可以解讀出“及時(shí)、準(zhǔn)確”、“利益平衡”、“不收費(fèi)”原則等，但由于其為“隱含”的規(guī)定方式，故這些原則未達(dá)到一致認(rèn)同。除了《廣州市依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息辦法》外，地方26部規(guī)范中有25部明確規(guī)定了政府 (或政務(wù))信息公開(kāi)應(yīng)的原則。其中，有18部明確規(guī)定了“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”。只是，各個(gè)規(guī)范的文字表述有所差異，表述為:政府信息或政務(wù)公開(kāi)“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的，有廣州市、太原市、杭州市等10部規(guī)范;表述成:“除……外，應(yīng)予公開(kāi)”的，有哈爾濱市、上海市、成都市等8部規(guī)范。此外，21部規(guī)范規(guī)定了合法 (或依法)原則，24部規(guī)范規(guī)定了及時(shí)原則，22部規(guī)范規(guī)定了真實(shí) (或準(zhǔn)確)原則 (其中有7部規(guī)范同時(shí)又規(guī)定全面或完整原則)，20部規(guī)范規(guī)定了便民原則，8部規(guī)范規(guī)定了公平或公正原則，3部規(guī)范規(guī)定了有利監(jiān)督原則 (該3部規(guī)范內(nèi)容均為政務(wù)信息公開(kāi)方面)。除了明文規(guī)定的方式之外，從地方規(guī)范的內(nèi)容中還可以看到“不收費(fèi)”原則。如:廣州市、太原市、成都市等10部規(guī)范在“在總則”部分提出了“不得收費(fèi)”;上海市、河北省等6部規(guī)范提出政府信息主動(dòng)公開(kāi)應(yīng)免費(fèi)提供，依申請(qǐng)公開(kāi)的收取成本費(fèi)或工本費(fèi);湖北省、遼寧省等3部規(guī)范提出禁止有償提供政府信息;大同市以信息使用的不同目的決定是否收取費(fèi)用，《大同市政務(wù)信息公開(kāi)條例》第二十四條第二款規(guī)定“使用政務(wù)信息不得收取費(fèi)用，但用于商業(yè)用途的可以收取工本費(fèi)，法律、法規(guī)另有規(guī)定的從其規(guī)定?！?/p>

由上可見(jiàn)， 《公開(kāi)條例》對(duì)地方規(guī)范中的便民、及時(shí)、準(zhǔn)確 (真實(shí)或全面)、公平公正原則予以充分吸收;對(duì)于不收費(fèi)也作了一定規(guī)定，只不過(guò)未如大多數(shù)地方規(guī)范那樣將此放置總則部分以示重要，也未如大同市的規(guī)定那樣區(qū)分信息的不同用途采用不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。遺憾的是，關(guān)于信息公開(kāi)范圍應(yīng)遵循的“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”之原則，《公開(kāi)條例》未對(duì)此予以吸收。

五、信息公開(kāi)工作的主管部門(mén)與政府信息發(fā)布協(xié)調(diào)機(jī)制

《公開(kāi)條例》第三條規(guī)定，政府信息公開(kāi)工作的主管部門(mén)是國(guó)務(wù)院辦公廳、縣級(jí)以上人民政府辦公廳 (室)或者縣級(jí)以上地方人民政府確定的其他政府信息公開(kāi)工作主管部門(mén);主管部門(mén)的職責(zé)是負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督本行政區(qū)域的政府信息公開(kāi)工作。第七條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息發(fā)布協(xié)調(diào)機(jī)制;行政機(jī)關(guān)發(fā)布政府信息涉及其他行政機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)與有關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通、確認(rèn)，保證行政機(jī)關(guān)發(fā)布的政府信息準(zhǔn)確一致。

地方規(guī)范對(duì)政府信息公開(kāi)工作的各項(xiàng)職能的分工及負(fù)責(zé)部門(mén)作了較多的規(guī)定，在職能上分主管、組織實(shí)施、指導(dǎo)、監(jiān)督等，而相應(yīng)機(jī)構(gòu)也分為主管部門(mén)、組織實(shí)施部門(mén)、監(jiān)督部門(mén)及政府信息公開(kāi)聯(lián)席會(huì)議等。第一種情況，設(shè)立專門(mén)的政府信息公開(kāi)主管部門(mén)。由政府辦公廳 (室)為主管部門(mén)，如哈爾濱市、重慶市、吉林省、寧波市、河北省、海南省、遼寧省、黑龍江省、本溪市等;以信息化委員會(huì)為主管部門(mén)，如上海市。第二種情況，設(shè)立政府信息公開(kāi)實(shí)施部門(mén)、監(jiān)督部門(mén)分別負(fù)責(zé)政府信息公開(kāi)工作的各項(xiàng)職能。由政府辦公廳 (室)負(fù)責(zé)組織實(shí)施，政府法制機(jī)構(gòu)、監(jiān)察部門(mén)監(jiān)督實(shí)施，如廣州市、太原市、成都市、湖北省、濟(jì)南市、貴陽(yáng)市、鄭州市等。以信息化主管部門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施，監(jiān)察部門(mén)、法制部門(mén)監(jiān)督實(shí)施，如杭州市。以監(jiān)督部門(mén)監(jiān)督實(shí)施，而以其他機(jī)關(guān)或部門(mén)為組織實(shí)施部門(mén)。如:大同市、四川省由政務(wù)信息公開(kāi)主管部門(mén)組織實(shí)施，蘇州市、廣東省由各級(jí)人民政府組織實(shí)施。第三種情況，設(shè)立政府信息公開(kāi)聯(lián)席會(huì)議制度，負(fù)責(zé)研究、協(xié)調(diào)、解決政府信息公開(kāi)工作中的重大問(wèn)題。如:上海市、杭州市、濟(jì)南市、寧波市、海南省、陜西省、遼寧省、黑龍江省等。當(dāng)然，有些地方將政府政務(wù)公開(kāi)聯(lián)席會(huì)議作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)來(lái)定位的，如吉林省規(guī)定:“省政府政務(wù)公開(kāi)聯(lián)席會(huì)議是全省政務(wù)信息公開(kāi)工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)?！庇缮峡梢?jiàn)，地方政府信息公開(kāi)中一般事務(wù)由一個(gè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)或由實(shí)施部門(mén)與監(jiān)督部門(mén)共同實(shí)施，而重大事務(wù)由專門(mén)性機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。特別是地方政府信息公開(kāi)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制在協(xié)調(diào)、推進(jìn)政府信息公開(kāi)工作中發(fā)揮了較大的作用。

六、不予公開(kāi)的內(nèi)容

按照《公開(kāi)條例》第十四條第四款規(guī)定，涉及國(guó)家秘密的政府信息是絕對(duì)不公開(kāi)，涉及商業(yè)秘密與個(gè)人隱私者是相對(duì)不公開(kāi) (在權(quán)利人同意或不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的前提下，相關(guān)政府信息可以公開(kāi))。按照《公開(kāi)條例》第八條規(guī)定，危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定 (簡(jiǎn)稱“三安全一穩(wěn)定”)的政府信息不得公開(kāi)?？梢?jiàn)，《公開(kāi)條例》將涉及國(guó)家秘密和危及“三安全一穩(wěn)定”的政府信息作為絕對(duì)不公開(kāi)內(nèi)容，而將涉及商業(yè)秘密與個(gè)人隱私的政府信息作為相對(duì)不公開(kāi)內(nèi)容。

在地方，國(guó)家秘密屬于絕對(duì)不公開(kāi)范圍。對(duì)于商業(yè)秘密與個(gè)人隱私是否公開(kāi)，有兩種做法:一種是屬于絕對(duì)不公開(kāi)，如廣州市、成都市、湖北省、重慶市、大同市等地規(guī)定;另一種是屬于相對(duì)不公開(kāi)，如上海市、杭州市、海南省、蘇州市、遼寧省等地規(guī)定，在權(quán)利人或相關(guān)當(dāng)事人同意公開(kāi)的或者公開(kāi)的公共利益超過(guò)可能造成的損害的情形下，商業(yè)秘密與個(gè)人隱私可以公開(kāi)。

對(duì)于“正在調(diào)查、討論、處理過(guò)程中的”、“與行政執(zhí)法有關(guān)，公開(kāi)后可能會(huì)影響檢查、調(diào)查、取證等執(zhí)法活動(dòng)或者會(huì)威脅個(gè)人生命安全的”兩類政府信息，《公開(kāi)條例》對(duì)此未作規(guī)定，而較多地方規(guī)范將此一并納入不予公開(kāi)范圍之內(nèi)，但是在程度上有所差異:一種是將此作為絕對(duì)不公開(kāi)事項(xiàng)，如大同市、濟(jì)南市、吉林省、鄭州市、本溪市等;另一種是將此作為相對(duì)不公開(kāi)事項(xiàng)，如上海市、杭州市、寧波市、河北省、海南省、蘇州市等地規(guī)定，如果這兩類政府信息公開(kāi)具有明顯的公共利益并且公開(kāi)不會(huì)造成實(shí)質(zhì)性損害的，政府機(jī)關(guān)就可以決定予以公開(kāi)。當(dāng)然，有的地方只將其中的一類信息納入到不予公開(kāi)范圍之內(nèi)，如廣州市、成都市、貴陽(yáng)市、遼寧省等地只規(guī)定了前一類政府信息，而深圳市只規(guī)定了后一類政府信息。以上這兩類政府信息特別是前一類政府信息主要是指，在行政機(jī)關(guān)對(duì)外行為決定作出之前，在程序進(jìn)行中的相關(guān)政府信息。從有些地方規(guī)范 (如:遼寧省規(guī)定，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部研究、討論工作的信息不予公開(kāi);黑龍江省規(guī)定，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定只限于在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部公開(kāi)的事項(xiàng)，不在政府機(jī)關(guān)以外公開(kāi)，該政府信息不予公開(kāi))文本意思來(lái)看，其政府信息內(nèi)容還包括了行政機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)事務(wù)管理的相關(guān)內(nèi)容，比前兩類政府信息范圍更廣。

以上“相對(duì)不公開(kāi)事項(xiàng)”的“利益衡量”往往考慮的是“公共利益”因素。除此之外，少數(shù)地方規(guī)范還將“國(guó)家利益”、“社會(huì)穩(wěn)定”納入其中。如:湖北省、武漢市、陜西省等規(guī)定，在作出具體行政行為之前，公開(kāi)相關(guān)政府信息可能影響國(guó)家利益的，該政府信息不予公開(kāi);黑龍江省規(guī)定，正在調(diào)查、討論、審議過(guò)程中的政府信息公開(kāi)后可能影響國(guó)家利益的，該政府信息不公開(kāi);大同市規(guī)定，政務(wù)信息公開(kāi)可能造成社會(huì)重大負(fù)面影響的，該信息不予公開(kāi)。

通過(guò)比較，地方規(guī)范在政府信息不予公開(kāi)方面的規(guī)定比較具體，除了《公開(kāi)條例》涉及的國(guó)家秘密、商業(yè)秘密與個(gè)人隱私外，還提到了“正在調(diào)查、討論、處理過(guò)程中的”、“與行政執(zhí)法有關(guān)，公開(kāi)后可能會(huì)影響檢查、調(diào)查、取證等執(zhí)法活動(dòng)或者會(huì)威脅個(gè)人生命安全的”、“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部研究、討論工作的”、“法定限于內(nèi)部公開(kāi)的事項(xiàng)”等政府信息。雖然地方規(guī)范對(duì)于政府信息不予公開(kāi)的列舉內(nèi)容比《公開(kāi)條例》多，但相比較地方規(guī)范在公開(kāi)范圍上大于《公開(kāi)條例》規(guī)定。因?yàn)榈胤揭?guī)范大多在公開(kāi)內(nèi)容或范圍上確定了“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的原則，而《公開(kāi)條例》不僅未確立該原則，并且以影響“三安全一穩(wěn)定”限制公開(kāi)。當(dāng)然，《公開(kāi)條例》與地方規(guī)范共同面臨著“公共利益”、“國(guó)家利益”等不確定法律概念的判斷及相關(guān)利益衡量問(wèn)題，而其實(shí)際上的判斷結(jié)果則直接影響著政府信息事實(shí)上的公開(kāi)效果。

七、公開(kāi)內(nèi)容、方式和程序

地方規(guī)范與《公開(kāi)條例》均用了大量的篇幅描述公開(kāi)內(nèi)容、方式和程序。由于地方規(guī)范大多規(guī)定了“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”，所以無(wú)論是絕大部分地方采用的“不同標(biāo)準(zhǔn)的分類概括+列舉”的規(guī)定方式，還是少數(shù)地方采用的不分類而僅僅“列舉+兜底規(guī)定 (如法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的其他應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息)”的規(guī)定方式，均對(duì)公開(kāi)內(nèi)容或范圍不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。《公開(kāi)條例》對(duì)于主動(dòng)公開(kāi)內(nèi)容采用了“概括+分類重點(diǎn)列舉”的規(guī)定方式，依申請(qǐng)公開(kāi)內(nèi)容作為主動(dòng)公開(kāi)內(nèi)容的補(bǔ)充，其他不予公開(kāi)內(nèi)容為例外。《公開(kāi)條例》對(duì)于公開(kāi)內(nèi)容的規(guī)定方式比地方規(guī)定更規(guī)范、更專業(yè)，但其由于未規(guī)定“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的原則——雖然有人可能從內(nèi)容中勉強(qiáng)解讀出該原則——所以在公開(kāi)內(nèi)容方面還是比地方規(guī)定稍遜一籌。關(guān)于政府信息主動(dòng)公開(kāi)與依申請(qǐng)公開(kāi)的方式和程序，地方規(guī)定與《公開(kāi)條例》雖有較多不一致的地方，但無(wú)實(shí)質(zhì)上的差別。如:上海市、杭州市等地規(guī)定了“新聞發(fā)言人”制度，《公開(kāi)條例》規(guī)定了“新聞發(fā)布會(huì)”，作為信息公布形式而言，兩者無(wú)實(shí)質(zhì)差別，只是前者更加強(qiáng)調(diào)新聞發(fā)言者的專業(yè)化與專門(mén)化。

八、監(jiān)督機(jī)制

《公開(kāi)條例》規(guī)定，政府信息公開(kāi)工作的監(jiān)督方式主要是行政監(jiān)督，由政府信息公開(kāi)工作的主管部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)和上一級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。民眾對(duì)于行政機(jī)關(guān)未依法履行政府信息公開(kāi)義務(wù)的，可以向該三個(gè)部門(mén)舉報(bào)。監(jiān)督制度主要有考核制度、社會(huì)評(píng)議制度、責(zé)任追究制度以及政府信息公開(kāi)工作年度報(bào)告等內(nèi)容?！豆_(kāi)條例》規(guī)定的監(jiān)督機(jī)制內(nèi)容均來(lái)源于地方規(guī)定。相比較《公開(kāi)條例》的抽象規(guī)定而言，地方規(guī)定的比較具體。在監(jiān)督主體方面，地方規(guī)定了政府信息公開(kāi)工作主管部門(mén)、政府法制部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)等。在監(jiān)督制度方面，廣州市規(guī)定了定期或不定期檢查、內(nèi)部評(píng)議、舉辦民主議政日、設(shè)立投訴電話和信箱等內(nèi)容;太原市在廣州市規(guī)定的基礎(chǔ)上增加規(guī)定了明察暗訪式的監(jiān)督檢查、信息公開(kāi)簡(jiǎn)報(bào)通報(bào)情況等內(nèi)容;濟(jì)南市規(guī)定了政務(wù)信息公開(kāi)監(jiān)督員制度內(nèi)容;大同市規(guī)定了社會(huì)監(jiān)察員制度內(nèi)容;深圳市規(guī)定了監(jiān)督員制度內(nèi)容。

九、結(jié)語(yǔ)

審視我國(guó)政府信息公開(kāi)立法過(guò)程，無(wú)疑政務(wù)公開(kāi)起到了極大的推動(dòng)作用，也為我國(guó)政府信息公開(kāi)立法打上了深深的烙印，特別是對(duì)《公開(kāi)條例》。這點(diǎn)可從《公開(kāi)條例》的立法目的、原則、公開(kāi)內(nèi)容及方式等內(nèi)容看出?！豆_(kāi)條例》的立法目的未確立保障知情權(quán)而是保障依法獲取政府信息，兩者雖似一致，但有本質(zhì)差別:保障知情權(quán)之下，政府信息公開(kāi)內(nèi)容必定確立“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”原則，相關(guān)制度內(nèi)容用于保障政府信息公開(kāi)內(nèi)容最大化、民眾獲取政府信息途徑或方式等方面最便捷化;保障依法獲取政府信息之下，相關(guān)制度內(nèi)容只能保障在已有公開(kāi)內(nèi)容的前提之下，民眾獲取政府信息途徑或方式等方面的最便捷化，而公開(kāi)內(nèi)容或范圍大小則無(wú)保障。《公開(kāi)條例》的其他立法目的內(nèi)容也是在政務(wù)公開(kāi)目的之基礎(chǔ)上，吸收了單行法律規(guī)范中政府信息的服務(wù)功能。所以，從整體上講《公開(kāi)條例》的立法目的主要是政務(wù)公開(kāi)目的的延續(xù)。

《公開(kāi)條例》用了大量篇幅規(guī)定了主動(dòng)公開(kāi)的內(nèi)容——從政府信息主動(dòng)公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)到各級(jí)政府及其部門(mén)重點(diǎn)公開(kāi)的內(nèi)容，而只用一個(gè)條文規(guī)定了在主動(dòng)公開(kāi)內(nèi)容之外民眾可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。從具體內(nèi)容及規(guī)定方式上來(lái)看，《公開(kāi)條例》規(guī)定的政府信息公開(kāi)在整體風(fēng)格上是將政府信息“推”出去以讓民眾知道，民眾對(duì)政府信息的獲取是被動(dòng)式的。《公開(kāi)條例》雖然規(guī)定了民眾主動(dòng)獲取政府信息的途徑，但是出于政府信息服務(wù)功能的考慮而非知情權(quán)保障的目的。所以，從公開(kāi)內(nèi)容及規(guī)定方式來(lái)看，《公開(kāi)條例》也主要是延續(xù)了“讓你知道以監(jiān)督”的政務(wù)公開(kāi)模式而非“想知道來(lái)獲取”的知情權(quán)保障之下的政府信息公開(kāi)模式。相比較，雖然《公開(kāi)條例》頒布之前的地方規(guī)范在公開(kāi)內(nèi)容方面也將重心放置了主動(dòng)公開(kāi)內(nèi)容部分，但由于大多數(shù)地方規(guī)范在立法目的中明確規(guī)定“保障知情權(quán)”，在公開(kāi)內(nèi)容上確立了“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”，加上未對(duì)申請(qǐng)政府信息公開(kāi)設(shè)置限制，所以依申請(qǐng)公開(kāi)內(nèi)容作為主動(dòng)公開(kāi)內(nèi)容的很好補(bǔ)充與促進(jìn)，因此地方規(guī)范更接近于知情權(quán)之下的政府信息公開(kāi)制度。由此可見(jiàn)，我國(guó)政府信息公開(kāi)法律規(guī)范在整體上呈現(xiàn)了兩種風(fēng)格:一種是以《公開(kāi)條例》為代表的中央層面法律規(guī)范及受其影響的之后的地方法律規(guī)范，其明顯帶有政務(wù)公開(kāi)的風(fēng)格;另一種是以《廣州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》為代表的地方政府信息公開(kāi)法律規(guī)范，其更接近于知情權(quán)之下的政府信息公開(kāi)的風(fēng)格。從具體內(nèi)容上來(lái)看，地方規(guī)范也比《公開(kāi)條例》更加具體。所以，在整體上，我國(guó)政府信息公開(kāi)法律規(guī)范的發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是以地方規(guī)范為藍(lán)本。

《公開(kāi)條例》是行政法規(guī)，效力位階較低，使其無(wú)法超越現(xiàn)有法律規(guī)定，特別是與公開(kāi)相對(duì)的保密法律規(guī)范。我國(guó)保密法律規(guī)范效力位階高于政府信息公開(kāi)法律規(guī)范，其以“保密為原則，公開(kāi)為例外”規(guī)定內(nèi)容，并且所規(guī)定的內(nèi)容及反應(yīng)的立法觀念過(guò)于陳舊，造成了我國(guó)政府信息公開(kāi)法律規(guī)范的內(nèi)容無(wú)法突破及符合現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)然，《公開(kāi)條例》的頒布本身就是我國(guó)政府信息公開(kāi)領(lǐng)域乃至整個(gè)行政法治領(lǐng)域的一大進(jìn)步，其有利于在全局上推進(jìn)我國(guó)政府信息公開(kāi)及行政法治建設(shè)的進(jìn)程，也標(biāo)志著我國(guó)行政公開(kāi)由“小公開(kāi)”向“大公開(kāi)”模式的轉(zhuǎn)化，而其完善則需要一段較長(zhǎng)的路要走。