我國(guó)中水回用的立法現(xiàn)狀及思考

余 麟

(西南科技大學(xué) 法學(xué)院，四川 綿陽(yáng) 621010)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，水資源問(wèn)題日益凸顯，缺水成為各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“攔路虎”。但是，我們真是如此缺水嗎?吉爾·博格坎普 (世界自然保護(hù)聯(lián)盟水資源項(xiàng)目主任)指出:造成缺水問(wèn)題“98%是人為原因，2%是自然原因;目前，世界最大的水危機(jī)其實(shí)不是水資源的危機(jī)，而是水管理和水利用的危機(jī)，我們必須更加高效、可持續(xù)地使用現(xiàn)有水資源”。目前我國(guó)的水管理和水利用體系將重點(diǎn)集中在飲用水和污水方面，而對(duì)于處于飲用水和污水之間的中水的管理和利用，卻鮮有關(guān)注。

中水是國(guó)際公認(rèn)的第二水源［1］，中水的深度處理回用徹底清除了尾水對(duì)環(huán)境的污染，從而能夠有效解決目前資源型和水質(zhì)型缺水的雙重壓力。實(shí)踐證明，中水回用能夠很好地緩解城市中的用水壓力。中水回用更能有效防治水污染。據(jù)估算，1升的廢水可以使8升的淡水受污染［2］，而全國(guó)廢水、污水排放量以每年18億噸的速度在增加［3］，目前，我國(guó)的中水處理回用率為24%左右［4］，而以色列的中水回用率為100%［5］，日本的中水回用率已達(dá)73．6%［6］，如果我國(guó)的中水回用率在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提高1倍，每年則可減少排放5億噸左右的廢污水，同時(shí)更可以避免40億噸淡水遭受污染。中水回用勢(shì)在必行，以政策為導(dǎo)向，以法律為保障，促進(jìn)中水回用，才能真正實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)發(fā)展。

一、我國(guó)中水回用的立法現(xiàn)狀

我國(guó)雖然在上世紀(jì)90年代就啟動(dòng)了中水回用的立法工作，但至今為止，中水回用的立法方面取得的成效卻不明顯，還存在著不少問(wèn)題。

(一)現(xiàn)有規(guī)范性法律文件中“中水”的內(nèi)涵和外延不統(tǒng)一

要想讓中水回用進(jìn)入立法，要想通過(guò)法律的手段來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)中水回用，要想建立起系統(tǒng)、統(tǒng)一的中水回用法律體系，首要的就是:在法律的層面確定“中水”的內(nèi)涵和外延。在我國(guó)現(xiàn)有的規(guī)范性法律文件之中，對(duì)“中水”的稱謂和概念并不完全統(tǒng)一，較有代表性的有:

《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)水條例》(2004年修正)采用了“中水”這一稱謂，該條例第四十五條將“中水”定義為:“本條例所稱中水，是指污水經(jīng)處理后達(dá)到一定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，可以在一定范圍內(nèi)重復(fù)使用的非飲用水”。在2006年施行的《昆明市城市節(jié)約用水管理?xiàng)l例》中則采用了“城市再生水”的提法，該條例第三十四條將“城市再生水”定義為:“城市再生水是指城市污水和廢水經(jīng)處理凈化后，水質(zhì)達(dá)到國(guó)家城市污水再生利用分類標(biāo)準(zhǔn)，可以在一定范圍內(nèi)使用的非飲用水”。而在2003年施行的《山東省節(jié)約用水辦法》中，即規(guī)定了“中水”，又規(guī)定了“再生水”。該條例第三十八規(guī)定:“本辦法下列用語(yǔ)的含義是:再生水，是指污水和廢水經(jīng)過(guò)處理，水質(zhì)得到改善，回收后可以在一定范圍內(nèi)使用的非飲用水。中水，是指污水和廢水經(jīng)凈化處理后，達(dá)到國(guó)家《生活雜用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》或者《工業(yè)用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》，可以在一定范圍內(nèi)重復(fù)使用的再生水”。除此之外，在2010年修正的《青島市城市節(jié)約用水管理?xiàng)l例》中，則沿用了1995年制定該條例時(shí)采用的“替代水”的提法，該條例第二十二條規(guī)定，替代水，包括中水和其他再生水、海水及其他可利用水。

(二)現(xiàn)有法律法規(guī)位階較低，發(fā)展不均衡

我國(guó)現(xiàn)有的中水回用法律法規(guī)，多為地方性法規(guī)，而在行政法規(guī)、法律層面，卻鮮有相應(yīng)的規(guī)定。雖然我國(guó)在20世紀(jì)50年代就開(kāi)始中水回用，但是，至今相關(guān)法律規(guī)定中，仍難覓“中水回用”的身影，僅有零星的、非直接的關(guān)聯(lián)規(guī)定。例如:《中華人民共和國(guó)水法》 (下稱《水法》)第二十三條規(guī)定:“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)水資源的實(shí)際情況，按照地表水與地下水統(tǒng)一調(diào)度開(kāi)發(fā)、開(kāi)源與節(jié)流相結(jié)合、節(jié)流優(yōu)先和污水處理再利用的原則，合理組織開(kāi)發(fā)、綜合利用水資源”。根據(jù)該規(guī)定，污水處理再利用，即“中水回用”是我國(guó)水資源開(kāi)發(fā)利用的法定原則之一，地方各級(jí)政府都有義務(wù)和責(zé)任按照該原則來(lái)進(jìn)行水資源的管理和利用。再如:2008年修訂的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第四十條提到:“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)……采取綜合防治措施，提高水的重復(fù)利用率……”。提高水的重復(fù)利用率是中水回用的重要途徑之一，中水回用的終極目的則是提高水的重復(fù)利用率。

我國(guó)現(xiàn)有的中水回用法律法規(guī)，雖然多為地方性法規(guī)，但是，由于我國(guó)幅員遼闊、人口眾多，各地的水資源分布情況和用水需求量差別較大，因此各地對(duì)中水回用重視程度和具體規(guī)定也大相徑庭，中水回用法律制度在各地發(fā)展極為不均衡?？偟恼f(shuō)來(lái)，資源性缺水城市 (城市自身?yè)碛械乃Y源不足)和水質(zhì)性缺水城市 (自身水資源豐富，但是由于水污染嚴(yán)重造成可用水資源緊張)較為重視中水回用，出臺(tái)了較多的相關(guān)規(guī)范性法律文件;而在水資源相對(duì)豐裕的城市，中水回用的發(fā)展則相對(duì)滯后，相關(guān)法律法規(guī)也不健全。

(三)現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定較為原則、概括，可操作性不強(qiáng)

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，水資源綜合管理的重要性也日益凸顯，最近幾年，關(guān)于中水回用的相關(guān)法律規(guī)定也越來(lái)越多。但是，總體而言，我國(guó)現(xiàn)有的中水回用法律法規(guī)均較為原則、概括，可操作性和可執(zhí)行性不強(qiáng)。比如:《水法》第五十二條規(guī)定:“城市人民政府應(yīng)當(dāng)因地制宜采取有效措施，推廣節(jié)水型生活用水器具，降低城市供水管網(wǎng)漏失率，提高生活用水效率;加強(qiáng)城市污水集中處理，鼓勵(lì)使用再生水，提高污水再生利用率”。法律對(duì)于“中水回用”的規(guī)定僅止于“鼓勵(lì)使用”這樣的原則性的規(guī)定，具體而言，應(yīng)該怎樣使用?在使用的過(guò)程中有沒(méi)有相應(yīng)的具體規(guī)定?這些內(nèi)容法律都沒(méi)有相應(yīng)的配套規(guī)定。這種類似的法律規(guī)定在涉及“中水”或“中水回用”的規(guī)范性法律文件中常常出現(xiàn)，這些原則性、概括性的規(guī)定，在實(shí)踐中很難操作和執(zhí)行，最終只能成為一紙空談。

(四)現(xiàn)有法律法規(guī)中的罰則規(guī)定需完善

我國(guó)現(xiàn)有的中水回用法律法規(guī)，內(nèi)容多集中在中水回用的管理、使用原則、使用范圍等方面，而對(duì)于罰則部分，則關(guān)注不夠，很多涉及中水回用的法律法規(guī)中，并無(wú)相應(yīng)的罰則規(guī)定。比如，在2010年修訂的《青島市城市節(jié)約用水管理?xiàng)l例》的第四章中，專門對(duì)“替代水管理”進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定，其中第二十二條第二款明確規(guī)定:“凡在利用替代水規(guī)劃范圍內(nèi)可以使用替代水的用水單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定使用替代水”。但是，該條例卻無(wú)相對(duì)應(yīng)的罰則規(guī)定，也就意味著，即使在利用替代水規(guī)劃范圍內(nèi)可以使用替代水的用水單位和個(gè)人，未按法律規(guī)定使用替代水，也不會(huì)承擔(dān)任何法律責(zé)任。

近年來(lái)，隨著社會(huì)對(duì)中水回用關(guān)注度的不斷提高，不少地方在中水回用的立法方面也不斷完善和加強(qiáng)，陸續(xù)有針對(duì)中水回用的專門性法律法規(guī)出臺(tái)。這些法律法規(guī)在罰則部分都有著較為全面的規(guī)定，但是，這些法律法規(guī)的罰則普遍偏輕，罰則偏輕帶來(lái)的直接后果就是違法成本低而守法成本高，因此，項(xiàng)目建設(shè)者在逐利動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下熱衷違法而非守法也不足為奇。

二、對(duì)現(xiàn)有中水回用法律制度的思考

中水回用在我國(guó)并不是新鮮事物，我國(guó)早在《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》中就明確提出了發(fā)展“污水處理回用”以實(shí)現(xiàn)“水資源的可持續(xù)利用”，并陸續(xù)在一些城市開(kāi)展中水回用實(shí)踐，但至今中水回用仍未普及和推廣開(kāi)來(lái)。其中最為重要的原因，就是我國(guó)沒(méi)有制定出配套的法律法規(guī)，對(duì)中水回用進(jìn)行有效的引導(dǎo)、激勵(lì)和規(guī)范。因此，要想在我國(guó)普及和實(shí)施推廣中水回用，加強(qiáng)和完善中水回用立法勢(shì)在必行。

(一)修訂《水法》，將中水明確列為水資源

我國(guó)《憲法》明確規(guī)定，水資源屬國(guó)家所有，由國(guó)家保障其合理利用。我國(guó)以《水法》為龍頭，構(gòu)建了一系列保護(hù)、管理、利用水資源的法律制度。在我國(guó)，中水到底是不是水資源?法律并未對(duì)此給出明確的界定?！爸兴痹诜缮系亩ㄎ徊磺灞貙?lái)整個(gè)中水回用法律體系的混亂。作為我國(guó)水資源法律體系中“基本法”的《水法》第二條規(guī)定:“……本法所稱水資源，包括地表水和地下水”。在此表述中，立法者采用了在宏觀水管理中最常用的分類方法，根據(jù)水的生成條件和水與地球表面的相互位置關(guān)系 (或者說(shuō)是賦存條件)來(lái)進(jìn)行劃分。如何理解《水法》關(guān)于“水資源”的表述?有學(xué)者認(rèn)為:“這不是對(duì)水資源所做的定義，而是表明《水法》所規(guī)范的水資源的范圍;在此范圍內(nèi)的，都適用本法，超出這一范圍外的，暫不屬本法調(diào)整，或需要另外立法加以具體規(guī)范”。［7］7那么“中水”到底屬不屬于《水法》調(diào)整的范圍?我國(guó)現(xiàn)有涉水法律未對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行明確規(guī)定，但在立法實(shí)踐中，立法者并未將中水視為水資源，未將中水和其他傳統(tǒng)意義上的水資源(如淡水)同等對(duì)待。

在國(guó)際上，中水是一種穩(wěn)定的再生水源，是公認(rèn)的第二水源。以色列是世界上中水回用最為發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，全國(guó)100%的社會(huì)污水和72%的城市污水已經(jīng)回用。早在1959年，以色列《水法》就已經(jīng)明確將污水 (中水)列為水資源。

在法律中明確規(guī)定中水屬于水資源，對(duì)中水回用的發(fā)展無(wú)疑會(huì)起著非常重要的作用。只有在法律的層面將中水列入水資源的范疇，才能更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)中水的管理和利用。因此，修訂《水法》，明確中水的定位，對(duì)整個(gè)中水回用法律體系的完善，意義重大。

(二)將中水回用列入《節(jié)水法》的體系之中

早在2004年，專家學(xué)者就開(kāi)始呼吁制訂《節(jié)水法》，以應(yīng)對(duì)我國(guó)日益嚴(yán)峻的水資源短缺問(wèn)題。隨著節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的不斷推進(jìn)，各地方相繼制訂和頒布有關(guān)節(jié)水的法規(guī)或規(guī)章，這也為全國(guó)性的節(jié)水法的制訂打下了法律基礎(chǔ)。從提出建設(shè)節(jié)水型社會(huì)至今，節(jié)水型社會(huì)的建設(shè)還處在初步探索階段，公眾的節(jié)水意識(shí)尚未形成、許多節(jié)水措施未得到貫徹執(zhí)行，節(jié)水的實(shí)際成效與可持續(xù)發(fā)展的要求還有很大距離。這就需要加快節(jié)水型社會(huì)的法律、法規(guī)體系建設(shè)，補(bǔ)充、修改和完善水資源保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、制度，將節(jié)水型社會(huì)建設(shè)納入法制化、規(guī)范化的軌道，為節(jié)水型社會(huì)建設(shè)提供必要的法制保障?？上驳氖牵瑖?guó)務(wù)院已將制訂《節(jié)水法》列為2008至2012年5年立法規(guī)劃項(xiàng)目。①關(guān)于報(bào)送水利部2008年至2012年五年立法規(guī)劃項(xiàng)目的函．中華人民共和國(guó)水利部辦公廳［辦政法函〔2007〕520號(hào)］

我國(guó)現(xiàn)有的中水回用法律規(guī)范在很多方面并未形成統(tǒng)一規(guī)定，筆者設(shè)想，理想的情況應(yīng)該是:法律對(duì)中水回用中的一些基本性問(wèn)題進(jìn)行了統(tǒng)一的規(guī)定，比如中水的稱謂、概念，同時(shí)授權(quán)各個(gè)地方，在法律規(guī)定的框架之下，根據(jù)自身的具體情況，再制訂具體的實(shí)施細(xì)則。因此，能否在即將制訂的《節(jié)水法》中設(shè)立專章，對(duì)中水和中水回用的基本問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定?比如:統(tǒng)一界定中水的稱謂、概念，中水回用的原則、范圍等等。如果能夠?qū)⒅兴赜昧腥氲健豆?jié)水法》的體系之中，用法律對(duì)中水回用進(jìn)行詳細(xì)、系統(tǒng)地規(guī)范，中水回用就能在法律的指導(dǎo)和保障下，健康發(fā)展。

(三)完善相關(guān)立法，加強(qiáng)法律的可操作性

我國(guó)現(xiàn)有中水回用法律法規(guī)規(guī)定較為原則、概括，缺乏相對(duì)應(yīng)的配套實(shí)施細(xì)則，可操作性不強(qiáng)。但是，我國(guó)地域遼闊，各地水資源分布極不均衡，中水回用的情況也大相庭徑。因此，如能在法律統(tǒng)一規(guī)定的框架之下，由各地結(jié)合自身實(shí)際的水資源管理和利用的情況，制度相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，這樣，就能夠很好地避免有法而不易執(zhí)行的尷尬局面。

除此之外，在制定具體實(shí)施細(xì)則的過(guò)程中，還可以考慮相應(yīng)地提高違章懲罰的力度。一般而言，政府進(jìn)行環(huán)境管制主要是通過(guò)征收污染稅或罰金兩種方式來(lái)增加企業(yè)的生產(chǎn)成本，以實(shí)現(xiàn)減少污染的目的。我國(guó)采用的是后者 (罰金)。研究表明，政府加大罰金力度會(huì)提高生產(chǎn)清潔產(chǎn)品企業(yè)的凈收益，而降低生產(chǎn)污染產(chǎn)品企業(yè)的凈收益，并且清潔生產(chǎn)企業(yè)的利潤(rùn)比污染生產(chǎn)企業(yè)的利潤(rùn)高。這也就意味著，在中水回用法律制度中，懲罰的力度越大，企業(yè)實(shí)行中水回用的幾率就越高，懲罰的力度越小，企業(yè)實(shí)行中水回用的幾率就越低。我國(guó)相關(guān)水資源法律制度經(jīng)過(guò)歷次修訂，已經(jīng)提高了罰金的力度，但是和其他國(guó)家相比，其程度仍然偏輕。美國(guó)《清潔水法》經(jīng)1987年修正，現(xiàn)在規(guī)定的行政處罰高達(dá)250萬(wàn)美元，并且對(duì)于不遵守規(guī)章的懲罰，還包括拒絕給予財(cái)政上的各種津貼。2008年2月，美國(guó)開(kāi)出一張高達(dá)3000萬(wàn)美元罰金的“天價(jià)罰單”，這是迄今為止因違反《清潔水法》而判處的最高額處罰。而就我國(guó)目前而言，中水回用方面所規(guī)定的最高罰金額僅為10萬(wàn)元。較低的違章懲罰制度往往會(huì)降低企業(yè)實(shí)施中水回用的積極性，而較高的違章懲罰制度則能夠推動(dòng)和促進(jìn)中水回用的發(fā)展。

中水回用在我國(guó)才剛剛起步，但是，沒(méi)有配套的法律制度保駕護(hù)航，中水回用這一新興事物，卻很難普及推廣。中水回用法律制度的建立和完善，是一個(gè)系統(tǒng)工程，只有不斷吸引公眾對(duì)中水回用的關(guān)注，加強(qiáng)政府對(duì)中水回用的重視，中水回用法律制度才能日益完善。

［1］謝群，李尕．“中水”為緩解水匱乏提供良方 ［N］．經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2002－11－01(9)．

［2］侯春梅，張志強(qiáng)，遲秀麗．《聯(lián)合國(guó)世界水資源開(kāi)發(fā)報(bào)告》呼吁加強(qiáng)水資源綜合管理 ［J］．地球科學(xué)進(jìn)展，2006，(11):1211－1214．

［3］莫杰．世界性水荒下的中國(guó)現(xiàn)狀 ［J］．海洋世界，2006，(8):6－9．

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