從一九六四年計(jì)劃看國民經(jīng)濟(jì)年度計(jì)劃的醞釀與制定

石建國

由于受檔案和資料的限制，年度計(jì)劃制定過程的細(xì)節(jié)難以把握；加上該問題的重要性尚未得到足夠的認(rèn)識(shí)，因此有關(guān)年度計(jì)劃醞釀與制定的研究成果鮮有面世。在此，筆者嘗試著在運(yùn)用原始檔案資料的基礎(chǔ)上，對(duì)1964年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃制定的來龍去脈作歷史的描述與重構(gòu)，對(duì)其實(shí)施績(jī)效和存在的問題作力求客觀的分析和評(píng)判，并試圖提出自己的一些觀點(diǎn)和看法。

一、1964年計(jì)劃的個(gè)案選擇及其制定背景

筆者之所以選擇1964年年度計(jì)劃作為個(gè)案考察，原因如下：一是1963年至1965年之間的年度計(jì)劃屬于調(diào)整時(shí)期，是繼續(xù)鞏固、充實(shí)、提高的時(shí)期，是為“三五”、“四五”計(jì)劃作準(zhǔn)備的時(shí)期，因此，年度計(jì)劃的制定與實(shí)施務(wù)必要求踏實(shí)可靠；二是1964年計(jì)劃的制定時(shí)限，是在1963年，此時(shí)由于中央領(lǐng)導(dǎo)層指導(dǎo)思想較為一致，而且醞釀起步時(shí)間早，程序和步驟規(guī)范，所以執(zhí)行效果較好。

20世紀(jì)60年代之初，我國國內(nèi)剛剛經(jīng)歷了三年困難時(shí)期，臺(tái)灣國民黨政權(quán)乘機(jī)叫囂反攻大陸。同時(shí)，中國的外部環(huán)境也十分險(xiǎn)惡。由于中蘇交惡，雙方陳兵邊境，劍拔弩張。印度也乘機(jī)挑起兩國邊界爭(zhēng)端，以致戰(zhàn)火再起。面對(duì)嚴(yán)峻的國內(nèi)外形勢(shì)，中共領(lǐng)導(dǎo)人必須要作出冷靜的思考與判斷，共克時(shí)艱。特別是在七千人大會(huì)和西樓會(huì)議后，中共中央一線領(lǐng)導(dǎo)人在經(jīng)濟(jì)調(diào)整問題上達(dá)成一致，并由此推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)的調(diào)整工作全面展開。

為了收拾“大躍進(jìn)”造成的爛攤子，必須要加強(qiáng)中央的集中統(tǒng)一。中共中央首先成立了六個(gè)中央局，以加強(qiáng)對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，大力縮短工業(yè)戰(zhàn)線，并采取一系列措施，集中經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，其舉措之一就是大幅調(diào)整工業(yè)企業(yè)的隸屬關(guān)系，把在“大躍進(jìn)”時(shí)期下放的企業(yè)重新納入中央部委的“條條”管理。如在1959年，中央直屬企、事業(yè)單位只有2400個(gè)，到1965年（包括中央和地方在“大躍進(jìn)”期間興建的）達(dá)到1.05萬個(gè)，增加了三倍多。同時(shí)，中央還上收了經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。如上收了經(jīng)濟(jì)計(jì)劃管理權(quán)、物資分配權(quán)，加強(qiáng)基本建設(shè)、財(cái)政信貸、勞動(dòng)工資的集中統(tǒng)一管理等等，抑制住了地方大干快上的急躁情緒。

1962年初到1963年底，中央一再強(qiáng)調(diào)政令統(tǒng)一，嚴(yán)禁地方?jīng)_亂計(jì)劃。特別是在1962年8月，在北戴河會(huì)議中心組會(huì)上，毛澤東兩次嚴(yán)厲地批評(píng)了李富春和國家計(jì)委，使得李富春及其領(lǐng)導(dǎo)下的國家計(jì)委對(duì)計(jì)劃工作更加重視和謹(jǐn)慎①參見房維中、金沖及主編：《李富春傳》，中央文獻(xiàn)出版社，2001年，第605—606頁。。同時(shí)，中央逐步明確了1963年至1965年作為國民經(jīng)濟(jì)的繼續(xù)調(diào)整時(shí)期。1963年7月25日，周恩來在中央書記處會(huì)議上傳達(dá)了毛澤東關(guān)于1963年至1965年三年繼續(xù)調(diào)整的想法。7月30日，鄧小平在工業(yè)問題座談會(huì)上傳達(dá)了中央的指示：“還要進(jìn)行三年調(diào)整，重點(diǎn)是鞏固、充實(shí)、提高，創(chuàng)造條件，為第三個(gè)五年計(jì)劃做好準(zhǔn)備?！雹诒∫徊ǎ骸度舾芍卮鬀Q策與事件的回顧》下卷，中共黨史出版社，2008年，第839頁。8月6日，薄一波在國務(wù)院各部委負(fù)責(zé)人會(huì)議上闡明，1963年到1965年是調(diào)整年，在這兩年半的時(shí)間內(nèi)，要有奮斗目標(biāo)，要規(guī)定達(dá)到什么目的，方針是什么，達(dá)到什么程度。也就是說，這幾年能夠給第三個(gè)五年準(zhǔn)備好什么條件和給第四個(gè)五年準(zhǔn)備好什么條件。③薄一波：《關(guān)于一九六四年計(jì)劃的問題》（1963年8月6日），《黨的文獻(xiàn)》1998年第4期。同年9月，中共中央工作會(huì)議正式明確將1963年至1965年作為“二五”計(jì)劃到“三五”計(jì)劃的過渡階段，明確了經(jīng)濟(jì)工作的總方針。1964年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的醞釀，就是在這樣的政治生態(tài)和宏觀政策環(huán)境下進(jìn)行的。

從微觀層面來講，隨著各項(xiàng)規(guī)定、制度的貫徹與實(shí)施，陸續(xù)有許多地方和部門反映，在計(jì)劃體制、組織機(jī)構(gòu)、工作關(guān)系、工作方法等方面，存在著不少問題，其中，反映最多的，就是“條條”與“塊塊”的矛盾。到1963年底，地方和企業(yè)要求放權(quán)的呼聲此起彼伏。

1963年6月，在國家計(jì)委主持召開的編制1964年計(jì)劃工作座談會(huì)上，許多省市的計(jì)委負(fù)責(zé)人認(rèn)為地方經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限太小，特別是在基本建設(shè)投資方面，中央各部“條條”管理，地方?jīng)]有機(jī)動(dòng)權(quán)。如北京市認(rèn)為：“計(jì)劃規(guī)定小型項(xiàng)目地方可以調(diào)整，但實(shí)際每個(gè)項(xiàng)目都是部下達(dá)的，地方無法變動(dòng)，甚至同一系統(tǒng)的項(xiàng)目地方都難以調(diào)整，如輕工部給北京火柴廠90萬元投資，搞火柴盒機(jī)械化問題，但輕工業(yè)酒廠急需換鐵桶，地方就調(diào)整不了?？磥恚胤揭稽c(diǎn)機(jī)動(dòng)投資沒有，確實(shí)有問題。如今年公安部門檢查進(jìn)口包裹，需要建幾間房子，20萬元投資，市里沒有辦法。”④《北京市計(jì)委萬一副主任的發(fā)言摘要》（1963年6月5日），《中央局計(jì)委和省、市、自治區(qū)計(jì)委編制1964年計(jì)劃工作座談會(huì)簡(jiǎn)報(bào)》第22期。河南省計(jì)委負(fù)責(zé)人反映說，用自籌資金解決一個(gè)廁所也要報(bào)中南局計(jì)委審批。什么是基本建設(shè)，什么不是基本建設(shè)，分不清楚。如修個(gè)水箱，修理醫(yī)院的X光機(jī)，修200方尺圍墻等等都算做基建或把這些錢加起來，稱之為“計(jì)劃外項(xiàng)目”。這些小事情一個(gè)月有幾十個(gè)，都由中央批，問題很大。建議給省留一定數(shù)量的自籌指標(biāo)，作為機(jī)動(dòng)，以解決意想不到的事情⑤參見《河南省計(jì)委楊德明副主任的發(fā)言摘要》（1963年6月4日），《中央局計(jì)委和省、市、自治區(qū)計(jì)委編制1964年計(jì)劃工作座談會(huì)簡(jiǎn)報(bào)》第13期。。

對(duì)于地方的意見和呼聲，中央也已經(jīng)發(fā)覺僵化集中統(tǒng)一的某些弊病，因此，采取了一些措施，給地方和企業(yè)放權(quán)。1963年10月25日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于適當(dāng)改變用自籌資金安排的基本建設(shè)審批權(quán)限的通知》，從生產(chǎn)建設(shè)的需要出發(fā)，將用自籌資金安排的小型建設(shè)項(xiàng)目，改為按隸屬關(guān)系分別由各省、市、自治區(qū)人民委員會(huì)和各部、委、國務(wù)院各直屬機(jī)構(gòu)自行審查批準(zhǔn)，報(bào)國家計(jì)委、財(cái)政部備案。1964年1月17日，國務(wù)院又發(fā)出《關(guān)于1964年預(yù)算管理制度的幾項(xiàng)規(guī)定》，重新劃分了地方財(cái)政收支范圍，打開了向地方放權(quán)的口子。

1964年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的醞釀與制定就是在這樣的歷史背景下展開的。

二、1964年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的醞釀與制定

（一）1964年計(jì)劃的指導(dǎo)思想與主要內(nèi)容

1964年的計(jì)劃控制數(shù)字，是從整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)開始全面好轉(zhuǎn)的形勢(shì)和我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體情況出發(fā)，并且根據(jù)以下四條方針，結(jié)合第三個(gè)五年國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要來進(jìn)行綜合平衡、全面安排的。這四條方針是：（1）以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、以工業(yè)為主導(dǎo)的發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的總方針；（2）奮發(fā)圖強(qiáng)、勤儉建國、自力更生、力爭(zhēng)上游的方針；（3）按照解決吃穿用、加強(qiáng)基礎(chǔ)工業(yè)、兼顧國防、突破尖端的次序安排的方針；（4）1963年、1964年、1965年三年定位又調(diào)整又發(fā)展的過渡階段。①參見國家計(jì)委黨組：《關(guān)于一九六四年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃控制數(shù)字的初步安排意見》（1963年8月15日）。在繼續(xù)實(shí)行調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高的八字方針中，要重視到填平補(bǔ)齊、成龍配套、設(shè)備更新、專業(yè)協(xié)作的工作。

1964年10月，國家計(jì)委再次向中共中央報(bào)告1964年的國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃情況。此次10月份的報(bào)告，較之8月份的版本，其計(jì)劃方針和基本要求沒有大的變動(dòng)，只是在細(xì)節(jié)上更加具體和豐富。10月份報(bào)告認(rèn)為1964年計(jì)劃的基本要求就是：爭(zhēng)取農(nóng)業(yè)有一個(gè)更好的收成，糧食和經(jīng)濟(jì)作物都有較大的增長(zhǎng)；工業(yè)生產(chǎn)，在努力改善經(jīng)營(yíng)管理、組織專業(yè)協(xié)作、提高質(zhì)量、增加需要的品種、降低物質(zhì)消耗、降低成本、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的基礎(chǔ)上持續(xù)上升；努力改進(jìn)商業(yè)工作，在促進(jìn)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長(zhǎng)和做好供應(yīng)工作的基礎(chǔ)上，使城鄉(xiāng)人民生活能夠繼續(xù)有所改善；基本建設(shè)著重做好水利工程和基礎(chǔ)工業(yè)的充實(shí)提高、填平補(bǔ)齊、成龍配套、技術(shù)改造、設(shè)備更新的工作；國防力量能夠有所壯大；整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)狀況能夠進(jìn)一步地全面好轉(zhuǎn)②參見國家經(jīng)貿(mào)委編：《中國工業(yè)五十年》第4部上卷，中國經(jīng)濟(jì)出版社，2000年，第921頁。。

總體而言，1964年的計(jì)劃是一個(gè)經(jīng)濟(jì)調(diào)整進(jìn)程中的計(jì)劃，是一個(gè)實(shí)事求是、盡量摸清兩頭（中央指導(dǎo)思想和經(jīng)濟(jì)基本面）的計(jì)劃，而不是一個(gè)大干快上、脫離實(shí)際的“躍進(jìn)”計(jì)劃。

（二）1964年計(jì)劃的編制過程

鑒于以往計(jì)劃制定的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，改變過去計(jì)劃下達(dá)較遲、變動(dòng)較多的情況，國家計(jì)委負(fù)責(zé)人李富春要求，1964年的計(jì)劃編制要早動(dòng)手，以爭(zhēng)取主動(dòng)。

1963年5月7日，國家計(jì)委發(fā)出通知，對(duì)1964年計(jì)劃的編制工作作了初步安排。通知要求，1963年5月份，各部門、各地方提出1964年計(jì)劃控制數(shù)字的建議數(shù)字。國家計(jì)委準(zhǔn)備在5月20日左右召開中央各部計(jì)劃司局長(zhǎng)的座談會(huì)；6月1日召開各省、市、自治區(qū)計(jì)委副主任的座談會(huì)。在召集各部計(jì)劃司局長(zhǎng)座談會(huì)之前，由程子華主任召集各部主管計(jì)劃的副部長(zhǎng)開一次會(huì)，進(jìn)行動(dòng)員和布置③參見國家計(jì)委年度計(jì)劃綜合局：《關(guān)于編制1964年計(jì)劃的程序和時(shí)間安排（五月七日上午黨組會(huì)議批準(zhǔn)）》（1963年5月7日）。。

隨后，國家計(jì)委辦公廳分別發(fā)出通知，要求國務(wù)院工交各部和其他相關(guān)各部做好1964年計(jì)劃的座談和準(zhǔn)備工作。根據(jù)通知的時(shí)間安排，非工交各部的座談會(huì)定在5月24日至25日，工交各部座談會(huì)定在27日至29日，地點(diǎn)都是在國家計(jì)委召開④參見國家計(jì)委辦公廳：《（63）計(jì)年宋字1427號(hào)電報(bào)：關(guān)于召開編制1964年計(jì)劃控制數(shù)字工作座談會(huì)的通知》（1963年5月11日）。。這兩個(gè)座談會(huì)的主旨是“以虛為主、虛實(shí)結(jié)合”。通知要求對(duì)1963年計(jì)劃執(zhí)行的情況和存在的問題提出意見，對(duì)1964年的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)提出設(shè)想。同時(shí)，通知對(duì)編制1964年計(jì)劃的方針、任務(wù)、方法、程序、時(shí)間安排等問題，以及計(jì)劃內(nèi)容中的一些重大問題，要求各部提出看法。

按照國家計(jì)委的工作部署，1963年5月13日，國家計(jì)委副主任程子華在中央各部（委、辦）副部長(zhǎng)（副主任）和國家計(jì)委黨組各同志、各局長(zhǎng)參加的會(huì)議上，對(duì)編制長(zhǎng)期規(guī)劃和1964年計(jì)劃工作的安排，作了說明。①參見國家經(jīng)貿(mào)委編：《中國工業(yè)五十年》第4部上卷，第1090—1092頁。編制1964年計(jì)劃的工作正式展開。

5月下旬，國家計(jì)委安志文副主任主持召開中央工交各部計(jì)劃司局長(zhǎng)座談會(huì)，會(huì)上對(duì)計(jì)劃工作特別是基本建設(shè)的問題進(jìn)行了討論。1963年6月2日上午，中央局計(jì)委和省、市、自治區(qū)計(jì)委編制1964年計(jì)劃工作座談會(huì)在北京召開，各個(gè)組分別座談1963年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和1964年計(jì)劃的方針、任務(wù)。

上述座談會(huì)結(jié)束以后，國家計(jì)委副主任程子華主持計(jì)委辦公會(huì)議，會(huì)議具體要求：6月30日以前，請(qǐng)計(jì)委各局提出1964年控制數(shù)字指標(biāo)；基本建設(shè)的安排和機(jī)械產(chǎn)品的生產(chǎn)、分配指標(biāo)，爭(zhēng)取于7月10日以前最晚在7月15日提出。7月10日以前，年度計(jì)劃綜合局提出1964年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃控制數(shù)字的綜合平衡意見和報(bào)告（草稿）。黨組從7月11日起，討論1964年控制數(shù)字的主要問題②參見《國家計(jì)劃委員會(huì)辦公會(huì)議紀(jì)要第1號(hào)：基建局匯報(bào)東北基本建設(shè)會(huì)議情況和討論編制一九六四年計(jì)劃控制數(shù)字的進(jìn)度》（1963年6月24日）。。

經(jīng)過前期緊張有序的準(zhǔn)備工作，1963年7月22日，《一九六四年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃控制數(shù)字主要指標(biāo)總表》（草案）由國家計(jì)委制定出來，但沒有公開發(fā)出。

1963年7月底，毛澤東主席親自拍板，決定“三五計(jì)劃”進(jìn)程暫緩，1963年至1965年這三年還要搞經(jīng)濟(jì)調(diào)整工作。正是在此思想指導(dǎo)下，7月29日至8月3日，周恩來先后四次主持有李先念、薄一波、譚震林、鄧子恢等人參加的會(huì)議，聽取國家計(jì)委黨組對(duì)1964年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃控制數(shù)字的初步意見的匯報(bào)。針對(duì)有些人還要搞“大躍進(jìn)”，周恩來提出：國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整，從1961年開始要進(jìn)行五年，調(diào)整的“八字”方針定了以后，不要馬上改動(dòng)。因此，在起草《一九六四年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃控制數(shù)字》時(shí)，開頭就要強(qiáng)調(diào)“還要繼續(xù)調(diào)整兩年”。計(jì)劃數(shù)字算得太樂觀了不好，容易給人家一個(gè)錯(cuò)覺。計(jì)劃不能夠隨意更改，改了失信于民。如果不把基礎(chǔ)工業(yè)擺在第一位，就不叫調(diào)整，也充實(shí)不了③參見《周恩來年譜（1949—1976）》中卷，中央文獻(xiàn)出版社，1997年，第569頁。。

為了將繼續(xù)調(diào)整的思想更好地貫徹到編制1964年計(jì)劃的工作中，薄一波在8月6日國務(wù)院各部委負(fù)責(zé)人參加的會(huì)議上作了講話，重點(diǎn)談了1964年計(jì)劃，特別是基本建設(shè)計(jì)劃的問題。他認(rèn)為1964年的計(jì)劃要為以后的“三五”甚至“四五”計(jì)劃打基礎(chǔ)，準(zhǔn)備條件，因此1964年計(jì)劃要做到“瞻前顧后”。結(jié)合實(shí)際情況，1964年計(jì)劃制定的編制出發(fā)點(diǎn)就是要“‘解決吃穿用，加強(qiáng)基礎(chǔ)工業(yè)，兼顧國防’。這是發(fā)展工業(yè)的方向問題，也是國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的方向問題”④薄一波：《關(guān)于一九六四年計(jì)劃的問題》（1963年8月6日），《黨的文獻(xiàn)》1998年第4期。。

在上述準(zhǔn)備和工作的基礎(chǔ)上，在1963年8月15日，國家計(jì)委黨組向中央呈送了《關(guān)于一九六四年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃控制數(shù)字的初步安排意見》和附件，該《意見》對(duì)1963年計(jì)劃完成情況的估計(jì)、對(duì)1964年計(jì)劃控制數(shù)字的初步安排意見和1965年計(jì)劃主要指標(biāo)的初步設(shè)想等情況作了說明。8月17日，國家計(jì)委向各地發(fā)出《關(guān)于印發(fā)〈一九六四年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃控制數(shù)字的初步安排意見〉的通知》及附件。

在1964年計(jì)劃控制數(shù)字下發(fā)以后，隨著各方工作緊鑼密鼓地進(jìn)行，控制數(shù)字的安排逐步得以細(xì)化。8月26日，國家計(jì)委發(fā)出《關(guān)于印發(fā)一九六四年基本建設(shè)控制數(shù)字（草案）的通知》；1963年9月10日，國家計(jì)委發(fā)出《印發(fā)一九六四年木材、水泥、石油產(chǎn)品分配控制數(shù)字的通知》。

盡管國家計(jì)委編制1964年計(jì)劃安排得較滿，但在指標(biāo)安排特別是在基本建設(shè)投資方面，與各部和各地的要求仍有很大的差距。按照各部門的設(shè)想和要求，1964年基本建設(shè)投資大約需要160億元至170億元。但按照薄一波的說法，原來拿出的是90億的盤子，后來向總理匯報(bào)，并經(jīng)討論后增加到100億。但后來又增加到104億元，公開數(shù)字則為107億元。這樣一來，物資和財(cái)政各方面都有缺口，為此，9月27日，周恩來在中央工作會(huì)議閉幕會(huì)上就1964年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的安排等問題講話，他重申“我們搞建設(shè)，要靠我們自己，不能總是伸手要投資，有了投資一定要使用得合理，不能浪費(fèi)”①《周恩來年譜（1949—1976）》中卷，第581頁。。

自1963年10月5日起，國家計(jì)委陸續(xù)印發(fā)《一九六四年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃（草案）分部門、分地區(qū)指標(biāo)》，共計(jì)17冊(cè)。在這17冊(cè)當(dāng)中，有的分冊(cè)先前以計(jì)劃會(huì)議印發(fā)的單行本和文件為準(zhǔn)，如“四項(xiàng)費(fèi)用”和“國家控制的新產(chǎn)品試制項(xiàng)目”這兩項(xiàng)分配指標(biāo)，計(jì)委就沒有再另行發(fā)放。所以最后計(jì)委只發(fā)放了15冊(cè)。上述這些分部門、分地區(qū)的指標(biāo)下達(dá)以后，國家計(jì)委的相關(guān)各職能局又以國家計(jì)委的名義下發(fā)了大量的補(bǔ)充和調(diào)整通知。

經(jīng)過大量細(xì)致而具體的工作，1963年10月20日，國家計(jì)委向中央呈送了1964年的國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃報(bào)告。26日，中共中央和國務(wù)院批準(zhǔn)和下達(dá)了國家計(jì)委《關(guān)于一九六四年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的報(bào)告》及1964年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和國家預(yù)算，并且指出：1964年計(jì)劃比往年安排得早，各方面的工作都比較主動(dòng)，特別是社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)和增產(chǎn)節(jié)約運(yùn)動(dòng)的深入開展，更為保證1964年計(jì)劃的完成和超額完成，創(chuàng)造了有利條件②參見《中共中央、國務(wù)院批準(zhǔn)國家計(jì)委〈關(guān)于一九六四年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的報(bào)告〉的指示》（1963年10月26日）。。

1964年計(jì)劃下達(dá)后，國家計(jì)委為了檢查督促1963年計(jì)劃的完成和1964年計(jì)劃的布置，同時(shí)為了進(jìn)行長(zhǎng)期計(jì)劃的調(diào)查研究，特向全國每個(gè)大區(qū)都派出去一名副主任，時(shí)間定為兩個(gè)月，10月下旬出發(fā)，1963年底回京。

對(duì)于1964年的計(jì)劃最后階段的編制和下達(dá)，周恩來非常重視。他在1963年10月22日出席中共中央書記處會(huì)議時(shí)說，1964年是過渡的中間一年，因此在作計(jì)劃時(shí)必須站得高些、遠(yuǎn)些，必須抓得緊，搞得好。他要求計(jì)劃定好后，要經(jīng)常檢查；各部門負(fù)責(zé)人要下去，各口派人下去蹲點(diǎn)，并要求國務(wù)院各部委都要認(rèn)真貫徹執(zhí)行這一計(jì)劃。

在國務(wù)院和國家計(jì)委的緊密部署下，關(guān)于1964年計(jì)劃的下達(dá)和布置任務(wù)，在國務(wù)院中央各部委，截至1963年11月27日，冶金、煤炭、水利電力、石油、一機(jī)、三機(jī)、農(nóng)機(jī)、林業(yè)、紡織、鐵道、交通各部，已把生產(chǎn)和基本建設(shè)計(jì)劃下達(dá)到基層單位③參見國家計(jì)委年度計(jì)劃綜合局：《中央各部門和各地方組織下達(dá)一九六四年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的情況》（1963年11月30日）。。在地方，截至11月29日，除了吉林、浙江、廣西、陜西等四個(gè)省、區(qū)的計(jì)劃會(huì)議還沒有結(jié)束以外，其他省市自治區(qū)都先后召開過計(jì)劃會(huì)議，并且把計(jì)劃布置下達(dá)。各廳、局和專、縣正在積極組織計(jì)劃下達(dá)到基層單位的工作，農(nóng)業(yè)計(jì)劃一般已經(jīng)在11月25日左右下達(dá)到縣；工業(yè)、交通、文教計(jì)劃，預(yù)計(jì)最遲在12月底以前都可以下達(dá)到基層單位。④參見國家計(jì)委年度計(jì)劃綜合局：《中央各部門和各地方組織下達(dá)一九六四年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的情況》（1963年11月30日）。從當(dāng)時(shí)各部門、各地區(qū)安排和組織下達(dá)的計(jì)劃指標(biāo)來看，絕大多數(shù)指標(biāo)是同國家計(jì)劃一致的，只有極少數(shù)指標(biāo)同國家計(jì)劃略有出入。在農(nóng)業(yè)指標(biāo)方面，地方計(jì)劃一般都超過國家計(jì)劃。在工業(yè)生產(chǎn)指標(biāo)方面，則是有增有減。一般而言，地方在做計(jì)劃時(shí)，那些地方有生產(chǎn)能力，又有銷路的產(chǎn)品，如絲織品、化肥、合成氨等，地方安排的指標(biāo)均高于國家指標(biāo)；而當(dāng)時(shí)銷路不暢的產(chǎn)品，如煤炭、飲料酒、日用玻璃等，地方安排的指標(biāo)就低一些。

按照憲法規(guī)定，國民經(jīng)濟(jì)年度計(jì)劃草案要提請(qǐng)國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)表決通過。1963年12月3日，二屆全國人大四次會(huì)議正式討論、通過了李富春所作的《關(guān)于一九六三年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃執(zhí)行情況和一九六四年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃草案的報(bào)告》和李先念所作的《關(guān)于一九六三年國家預(yù)算草案和預(yù)算執(zhí)行情況，一九六四年國家預(yù)算初步安排的報(bào)告》。至此，1964年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃制定完畢并正式對(duì)外公布。

（三）1964年計(jì)劃的編制方法

1963年5月末，國家計(jì)委向各地發(fā)出電報(bào)，指出：“為了改變這幾年年度計(jì)劃的程序只有自上而下而沒有自下而上和計(jì)劃下達(dá)過遲的缺點(diǎn)，一九六四年計(jì)劃的編制工作，又應(yīng)當(dāng)及早開始?！彼裕耙痪帕哪暧?jì)劃的編報(bào)程序采取‘兩上兩下’的辦法，即五月底、六月上半月由各部門、各地區(qū)分別提出建議數(shù)字；六月份國家計(jì)委會(huì)同國務(wù)院各辦，編制控制數(shù)字，七月半報(bào)請(qǐng)中央和國務(wù)院審批下達(dá)；七月半到九月半，各部門、各地方自下而上地編報(bào)計(jì)劃草案；九月半到十月半，國家計(jì)委會(huì)同國務(wù)院各辦公室編制全國計(jì)劃草案，經(jīng)中央和國務(wù)院審批下達(dá)?！雹賴矣?jì)委：《（63）計(jì)年李字1711號(hào)電報(bào)：關(guān)于編制一九六四年計(jì)劃的進(jìn)度和長(zhǎng)期計(jì)劃的工作安排的通知》（1963年5月31日）。

同時(shí)，該電報(bào)還認(rèn)為：“由于采取‘兩上兩下’的程序，并爭(zhēng)取在十一月份下達(dá)計(jì)劃，各階段工作的時(shí)間比較緊，必須抓緊進(jìn)行。為保證基層單位編好計(jì)劃，充分吸取增產(chǎn)節(jié)約和‘五反’運(yùn)動(dòng)的成果，建議各部門、各地方即通知所屬重點(diǎn)工交企業(yè)、重點(diǎn)建設(shè)單位提出建議數(shù)字，作為各部門、各地方下達(dá)控制數(shù)字的重要依據(jù)。重點(diǎn)工交企業(yè)和重點(diǎn)建設(shè)單位的建議數(shù)字，請(qǐng)抄報(bào)國家計(jì)委一份?！?/p>

盡管“兩上兩下”的設(shè)想很好，但最終卻未能實(shí)現(xiàn)。其主要原因就是時(shí)間太緊。鑒于此，國家計(jì)委提前召開了全國計(jì)劃會(huì)議。正如當(dāng)時(shí)薄一波所說：“1964年計(jì)劃的編報(bào)程序，原設(shè)想的兩上兩下現(xiàn)在看來不能實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)了也是個(gè)形式。為了改變過去訂貨、安排生產(chǎn)在先，計(jì)劃在后和計(jì)劃下達(dá)晚的倒置情況，我們準(zhǔn)備在九月上旬召開全國計(jì)劃會(huì)議，討論商定1964年計(jì)劃，請(qǐng)?jiān)缱鳒?zhǔn)備?！雹趪矣?jì)委：《（63）計(jì)年薄字2647號(hào)電報(bào)：召開1964年計(jì)劃會(huì)議的通知》（1963年8月7日）。1963年9月5日，全國計(jì)劃會(huì)議正式開始。在會(huì)上，各部和各地代表普遍反映指標(biāo)同任務(wù)不相適應(yīng)，投資不夠。鑒于“兩上兩下”的既定議程難以實(shí)現(xiàn)，而且時(shí)間又很緊張，國家計(jì)委和經(jīng)委采取了另外一種形式：即綜合全國計(jì)劃會(huì)議的各方意見，將其融合到1964年計(jì)劃編制過程中去，并對(duì)計(jì)劃做最后的完善和補(bǔ)正。

（四）編制1964年計(jì)劃座談會(huì)中反映出來的問題

在編制1964年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的過程中，國家計(jì)委組織召開了數(shù)次會(huì)議，目的是找問題、摸情況，以便更好地制定計(jì)劃。在這些會(huì)議中，規(guī)模較大的有中央各部委座談會(huì)、地方計(jì)委負(fù)責(zé)人座談會(huì)和全國計(jì)劃會(huì)議。

與會(huì)代表反映出一個(gè)總體情況是：國民經(jīng)濟(jì)情況正在好轉(zhuǎn)。但他們談的主要還是1963年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的問題及矛盾。這些問題概況如下：

1.農(nóng)業(yè)糧食問題

許多代表認(rèn)為糧食難以適應(yīng)城市和工業(yè)發(fā)展的需要，都認(rèn)為應(yīng)該用兩到三年的時(shí)間，力爭(zhēng)將農(nóng)業(yè)恢復(fù)到1957年的水平。

2.工業(yè)中現(xiàn)有企業(yè)的技術(shù)改造問題

在座談會(huì)上，北京、上海、天津、廣州、武漢、重慶等市計(jì)委負(fù)責(zé)人都談到了企業(yè)技術(shù)改造的問題。廣州代表談到，廣州市當(dāng)時(shí)工業(yè)企業(yè)普遍而突出地存在著設(shè)備殘舊，廠房危漏，勞保條件差等問題。這些企業(yè)為國家提供的利潤(rùn)、稅金、折舊占全市工業(yè)的80％以上，而每年國家對(duì)市屬工業(yè)投資只有10％用于簡(jiǎn)單再生產(chǎn)。遼寧省代表反映，前幾年搞生產(chǎn)突擊，設(shè)備嚴(yán)重失修，欠賬過多，經(jīng)過這兩年調(diào)整，技術(shù)狀況雖然有所改善，但是問題仍然不少。

3.市場(chǎng)情況

市場(chǎng)情況是地方反映較為突出的一個(gè)問題。由于國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整工作尚在繼續(xù)，物資供應(yīng)不足是經(jīng)濟(jì)生活的常態(tài)表現(xiàn)。一方面是市場(chǎng)上大量的生產(chǎn)和生活用品短缺。如各省、市普遍反映，當(dāng)?shù)厝司钯M(fèi)用上漲，吃的問題緊張，但穿的問題更突出，布匹供應(yīng)緊張。這可以從國家計(jì)委的一個(gè)材料里面反映出來。從1953年至1963年的“十一年中，前八年（1953—1960年）民用棉布的消費(fèi)水平，一般穩(wěn)定在平均每年二十二市尺左右（1960年動(dòng)用一些庫存）；后三年（1961—1963年）下降為八市尺，比前八年下降將近三分之二”①國家計(jì)委商業(yè)局沈思賜：《十一年來各地區(qū)民用棉布消費(fèi)變化情況的初步分析》（1963年4月3日）。。

而市場(chǎng)的另一方面卻出現(xiàn)了工業(yè)品積壓的情況。由于國家商業(yè)部門不愿意收購，各個(gè)省市自治區(qū)出現(xiàn)了不同程度的工業(yè)品積壓。例如，廣東省1963年4月底，全省估計(jì)共積壓工業(yè)品300萬元。上海、天津等工業(yè)產(chǎn)品亦有大量積壓。除去商業(yè)部門的因素外，商品價(jià)格不盡合理也是造成積壓的重要原因。當(dāng)時(shí)據(jù)安徽省計(jì)委負(fù)責(zé)人反映，當(dāng)?shù)乜栈ㄨF殼熱水瓶4.7元1個(gè)，但買鐵殼和瓶膽自己裝配省1元左右。此外，壓縮集團(tuán)購買力、部分產(chǎn)品質(zhì)次價(jià)高也是工業(yè)品積壓的重要原因。

4.城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施的欠賬問題

遼寧、黑龍江、吉林、四川、廣東等省，廣州、武漢等市代表反映，城市建設(shè)欠賬問題較為突出。例如在黑龍江省的城市建設(shè)中，供水、排水、交通、住宅都很緊張，商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)少，文教衛(wèi)生事業(yè)不相適應(yīng)，校舍嚴(yán)重不足，1963年全省有84萬適齡兒童不能上學(xué)。醫(yī)療機(jī)構(gòu)和病床也不足②《黑龍江省計(jì)委劉振榮副主任的發(fā)言摘要》（1963年6月4日），“編制1964年計(jì)劃工作座談會(huì)”會(huì)議秘書處：《中央局計(jì)委和省、市、自治區(qū)計(jì)委編制1964年計(jì)劃工作座談會(huì)簡(jiǎn)報(bào)》第14期。。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，全國公路、橋梁失修失養(yǎng)，欠賬過多，遺留的工作量還很大。據(jù)各地代表反映，晴雨通車的公路，黑龍江省不到10％；山東省為20％；河南省僅有3.7％③《關(guān)于一九六四年交通運(yùn)輸與郵電問題》（1963年9月18日），全國計(jì)劃會(huì)議秘書處：《全國計(jì)劃會(huì)議簡(jiǎn)報(bào)》第12期。。

5.完成計(jì)劃指標(biāo)的問題

代表們普遍反映，對(duì)于完成1964年的計(jì)劃，特別是輕工業(yè)計(jì)劃，困難很大。根據(jù)1964年成本計(jì)劃控制數(shù)字的最初要求，地方工業(yè)成本要降低7％。由于1963年成本降低較多，減人、減工資、清倉核資都是很重要的因素，1964年這些因素都沒有了，而且還增加了工資“翹尾巴”的新因素，因此，達(dá)到降低成本7％的指標(biāo)，有很大困難④《關(guān)于一九六四年財(cái)政與成本計(jì)劃問題》（1963年9月23日），全國計(jì)劃會(huì)議秘書處：《全國計(jì)劃會(huì)議簡(jiǎn)報(bào)》第16期。。

6.對(duì)計(jì)劃工作的意見和建議

（1）體制問題。在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，雖然實(shí)行的是計(jì)劃分級(jí)管理體制，但由于調(diào)整工作的需要，中央加大了集中統(tǒng)一的力度。矯枉難免過正，把一些不該收的權(quán)力都上收了。

（2）計(jì)劃的下達(dá)與部署問題。由于過去經(jīng)常存在著“一年計(jì)劃、計(jì)劃一年”的弊病，計(jì)劃實(shí)行在先，計(jì)劃公布在后，地方上為此沒少吃苦頭。

（3）工作方法問題。輕工、紡織等部認(rèn)為：計(jì)委對(duì)計(jì)劃指標(biāo)有主觀主義。如1963年搪瓷計(jì)劃，原訂給4萬噸鐵皮，后來只給3萬噸，但是生產(chǎn)口杯和面盆的計(jì)劃數(shù)仍不變。輕工等部委認(rèn)為計(jì)委把工廠當(dāng)做突擊單位，想上就上，想下就下，很不嚴(yán)肅。

（4）具體計(jì)劃安排問題。各地普遍反映，1964年機(jī)械工業(yè)生產(chǎn)指標(biāo)低，企業(yè)任務(wù)不足。機(jī)械工業(yè)生產(chǎn)安排中突出的問題是“吃不飽”。上海反映，在33種產(chǎn)品中，1964年計(jì)劃產(chǎn)量比1963年下降的有13種。安徽20個(gè)機(jī)械廠平均只有60％的任務(wù)⑤《關(guān)于一九六四年機(jī)械工業(yè)計(jì)劃問題》（1963年9月19日），全國計(jì)劃會(huì)議秘書處：《全國計(jì)劃會(huì)議簡(jiǎn)報(bào)》第13期。。

（5）財(cái)政預(yù)算問題。由于1963年部分地區(qū)旱澇災(zāi)害嚴(yán)重，許多代表認(rèn)為1963年財(cái)政收入任務(wù)346億元的盤子，打大了，完不成。對(duì)于1964年385億元的財(cái)政收入指標(biāo)的盤子，認(rèn)為偏高了，站不住。對(duì)此，有三種不同意見，一是認(rèn)為1964年年指標(biāo)高了，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真算賬。二是認(rèn)為現(xiàn)在算賬的差距太大，應(yīng)當(dāng)把財(cái)政收入落實(shí)后，再調(diào)整計(jì)劃。三是認(rèn)為先把任務(wù)背回去，力爭(zhēng)完成，如果確實(shí)有困難，1964年初再調(diào)整。但大家都有同一種感受，那就是財(cái)政盤子定不下來，整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃不好安排。因此普遍要求早算賬、早定案。①《關(guān)于一九六四年財(cái)政與成本計(jì)劃問題》（1963年9月23日），全國計(jì)劃會(huì)議秘書處：《全國計(jì)劃會(huì)議簡(jiǎn)報(bào)》第16期。

三、關(guān)于編制1964年計(jì)劃的思考與啟示

1964年，在國際上可謂風(fēng)云激蕩；而在國內(nèi)“左”的傾向日益發(fā)展。僅就國內(nèi)而言，“兩趕三消滅”、比學(xué)趕幫、增產(chǎn)節(jié)約等運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌，“五反”運(yùn)動(dòng)如火如荼，農(nóng)業(yè)學(xué)大寨、工業(yè)學(xué)大慶、全國人民學(xué)解放軍等運(yùn)動(dòng)方興未艾。與此相伴隨，工交企業(yè)和管理機(jī)關(guān)的革命化、政治化趨勢(shì)日漸加強(qiáng)。同時(shí)，在1964年下半年啟動(dòng)的三線建設(shè)拉開帷幕，部分工廠和科研院所根據(jù)“既要迅速行動(dòng)，又要搬而不亂”的精神從一線開始遷往三線地區(qū)。上述運(yùn)動(dòng)雖然對(duì)于企業(yè)科學(xué)的經(jīng)營(yíng)管理和正常生產(chǎn)有一定的影響，但總體而言，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)還在正常的軌道上運(yùn)行，托拉斯試點(diǎn)工作仍在推進(jìn)，企業(yè)管理方面的科學(xué)探索仍在繼續(xù)。在上述背景下，國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行雖有若干缺點(diǎn)和不足，但總體而言，1964年計(jì)劃最終圓滿完成。

1964年計(jì)劃完成較好的原因，一方面是因?yàn)?964年計(jì)劃下達(dá)得早，各方面安排得及時(shí)，另一方面是生產(chǎn)建設(shè)準(zhǔn)備工作做得好。同時(shí)，還有一些其他的有利因素，如1963年底，農(nóng)副產(chǎn)品收購量大大超過計(jì)劃，工業(yè)調(diào)整的積極作用開始顯現(xiàn)，并走上良性循環(huán)，因此，1964年的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與效益超過了原有計(jì)劃。1964年12月，周恩來總理在三屆人大一次會(huì)議的報(bào)告中宣布國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整任務(wù)在1964年基本完成，中國自此面臨著社會(huì)主義建設(shè)新發(fā)展的局面。

可以說，1964年計(jì)劃的編制是較為成功的，實(shí)施效果也是好的。結(jié)合編制1964年計(jì)劃過程的歷史考察和理論分析，筆者發(fā)現(xiàn)在國民經(jīng)濟(jì)年度計(jì)劃的制定和實(shí)施中，體現(xiàn)出如下特點(diǎn)與問題：

（一）計(jì)劃編制中的信息不充分與滯后性

中國是一個(gè)發(fā)展不平衡的大國，但是，作為計(jì)劃分級(jí)管理體制中的最高一級(jí)，國家計(jì)委對(duì)于計(jì)劃所需信息的掌握卻是非常有限的。一方面，國家計(jì)委要把握住黨和國家主要領(lǐng)導(dǎo)人的戰(zhàn)略方針和思想。1964年計(jì)劃的制定，是在中央一線領(lǐng)導(dǎo)達(dá)成共識(shí)的情況下制定的，因此，關(guān)于這方面的問題還不是很突出。另一方面，就是對(duì)各部委、各地區(qū)的情況要有充分了解。在當(dāng)時(shí)主要靠算盤和手工報(bào)表的情況下，國家計(jì)委對(duì)下面情況的了解是很有限的。還有，計(jì)劃制定中的不確定因素也很多。如1963年我國部分地區(qū)遭了災(zāi)，農(nóng)副產(chǎn)品收購計(jì)劃沒有全部完成，因此，1964年計(jì)劃定得較為保守。但實(shí)際上1964年的農(nóng)業(yè)獲得了大豐收。②參見國家計(jì)委年度計(jì)劃綜合局：《對(duì)一九六四年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃預(yù)計(jì)完成情況的初步看法》（1964年5月27日）。在工業(yè)方面，化肥全年產(chǎn)量將超過原計(jì)劃38％左右。水泥將超過原計(jì)劃1/3左右?，F(xiàn)實(shí)和計(jì)劃如此大的差距，是不是說明計(jì)劃定得低了呢？

從編制1964年計(jì)劃當(dāng)初的情況來看，并不是訂定低了。而是后來經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)速度高于預(yù)期。同時(shí)，國家計(jì)委對(duì)于后來地方潛在的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能力也沒有給予樂觀的估計(jì)。正如當(dāng)時(shí)李富春所說：“一九六四年計(jì)劃，一點(diǎn)機(jī)動(dòng)都沒有留，但追加的東西，還在不斷的來；各部和地方的資金、木材、水泥還有點(diǎn)機(jī)動(dòng)，而我卻一點(diǎn)機(jī)動(dòng)余地都沒有了?！雹蹏矣?jì)委辦公廳：《富春同志關(guān)于長(zhǎng)期計(jì)劃問題的講話（1964年1月7日在全國工業(yè)交通會(huì)議上）》（1964年1月9日）。當(dāng)初計(jì)劃主管部門一再聲稱計(jì)劃制定得很緊張，而后來計(jì)劃完成得很輕松。這種尷尬的境況不獨(dú)是1964年計(jì)劃的偶然表現(xiàn)，其他年度計(jì)劃和五年計(jì)劃的編制也重復(fù)遇到類似的問題。這也是毛澤東逐漸對(duì)國家計(jì)委不滿的一個(gè)重要原因。即使是在今天的歷史高度和技術(shù)條件下，完全靠計(jì)劃來配置資源也是不可能的，更何況在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)水平和技術(shù)條件下呢？

（二）中央與地方、條條與塊塊的矛盾問題較為突出

在編制計(jì)劃的過程中，在投入盤子既定的情況下，各方實(shí)際上處于零和博弈的境地。因此，在“投資饑渴”和“經(jīng)濟(jì)短缺”的雙重因素刺激下，每個(gè)地區(qū)和部門都盡可能地上項(xiàng)目，爭(zhēng)投資，而每年的計(jì)劃座談會(huì)實(shí)際上變成了訴苦會(huì)、公關(guān)會(huì)，各方竭盡全力來爭(zhēng)取國家計(jì)委的分配指標(biāo)。

而在背任務(wù)時(shí)，則會(huì)有相反的情況出現(xiàn)。例如上海市，在1963年召開全國計(jì)劃會(huì)議期間，一再強(qiáng)調(diào)工業(yè)生產(chǎn)速度上不去，而（1964年）實(shí)際生產(chǎn)速度可能達(dá)到15％以上，不僅超過原定計(jì)劃很多，而且高于全國的平均速度①參見國家計(jì)委年度計(jì)劃綜合局：《對(duì)一九六四年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃預(yù)計(jì)完成情況的初步看法》（1964年5月27日）。。

另外，在計(jì)劃的制定和執(zhí)行中，也可能出現(xiàn)政出多頭，“只給鍋、少給米或者不給米”的現(xiàn)象。如紡織部安排湖南省1963年生產(chǎn)苧麻布200萬米，需苧麻1.6萬擔(dān)，但全國供銷總社僅分配0.5萬擔(dān)。國家計(jì)委下達(dá)該省1963年生產(chǎn)電燈泡770萬只，而一機(jī)部與商業(yè)部下達(dá)的收購計(jì)劃是680萬只。又如全國供銷社，全國手工業(yè)社分別下達(dá)該省自籌基建資金共635萬元，但都沒有分配物資，國家計(jì)委指定在市場(chǎng)指標(biāo)中解決，實(shí)際上市場(chǎng)指標(biāo)很緊，解決不了②參見《湖南省計(jì)委對(duì)計(jì)劃工作的幾點(diǎn)意見》（1963年6月17日），國家計(jì)委辦公廳：《中央各部和各地對(duì)計(jì)劃工作的意見》第7期。。

總的投資盤子是既定的，各地區(qū)、各部門會(huì)競(jìng)相爭(zhēng)投資、上項(xiàng)目，但國家計(jì)委仍會(huì)根據(jù)國家的發(fā)展戰(zhàn)略和既定目標(biāo)來總體考慮工業(yè)布局的構(gòu)想，因此，計(jì)劃的編制，特別是重點(diǎn)項(xiàng)目的安排，就是在中央與地方、條塊之間、塊塊之間的博弈和互動(dòng)中來完成的。時(shí)至今日，雖然宏觀政策環(huán)境、微觀企業(yè)制度都已發(fā)生了很大的變化，但由于中央政府在利益分享機(jī)制、政績(jī)考核體系方面存在的問題，中央與地方、地方與地方經(jīng)濟(jì)矛盾仍然客觀存在著。

（三）計(jì)劃與市場(chǎng)的矛盾

在1963年，也就是在編制1964年計(jì)劃的過程中，各地“地下工廠”和組織干私活的情況很普遍。例如，在當(dāng)時(shí)我國最大的鋼鐵廠——鞍鋼的所在地鞍山市，該市經(jīng)委根據(jù)東北局和遼寧省經(jīng)委的指示，在全區(qū)對(duì)“地下工廠”情況又進(jìn)行了初步了解，發(fā)現(xiàn)屬于地下工廠類型的有26戶，15個(gè)行業(yè)，從業(yè)人員124人。截至1963年1月，已有9戶停止?fàn)I業(yè)予以取締，有1戶已組織起來變?yōu)榧w，尚有16戶仍非法營(yíng)業(yè)③參見鞍山市經(jīng)委：《鞍山地區(qū)“地下工廠”活動(dòng)的情況報(bào)告》（1963年6月12日）。。此外，據(jù)在黑龍江省的哈爾濱、齊齊哈爾、牡丹江、佳木斯四市不完全的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，到1962年末，地下工廠已查明的有594戶，參加人數(shù)有1490人④參見黑龍江省經(jīng)委：《關(guān)于地下工廠（包括私包工隊(duì)黑運(yùn)輸隊(duì)）問題材料》（1962年12月4日）。。雖然經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不斷好轉(zhuǎn)，但直到1964年末，全國各地的地下工廠仍然存在，并沒有絕跡。

事實(shí)上，無論在1964年，還是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的其他年份，非計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)成分始終存在。無論稱做“地下工廠”也好，“地下經(jīng)濟(jì)”也罷，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)有需求，自然存在供給。這種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象可以通過人為的打壓來進(jìn)行壓制，甚至使之絕跡，但一旦政策趨緩，這種經(jīng)濟(jì)便“野火燒不盡，春風(fēng)吹又生”。

總之，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國民經(jīng)濟(jì)年度計(jì)劃的醞釀與制定所涉問題千頭萬緒，但計(jì)劃制定卻始終離不開對(duì)黨中央指導(dǎo)思想的理解和貫徹，離不開對(duì)中國現(xiàn)實(shí)國情和經(jīng)濟(jì)問題的準(zhǔn)確把握和客觀分析，離不開對(duì)各方矛盾的處理和協(xié)調(diào)。1964年計(jì)劃的成功編制和實(shí)施，便是上述原則的具體體現(xiàn)。從1964年計(jì)劃的制定過程中，我們也看到，由于中國國情的復(fù)雜以及信息不充分與不對(duì)稱等因素的影響，實(shí)際上，政府的職能邊界不可能覆蓋到所有的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，非計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)成分始終存在，市場(chǎng)因素隨著政策的趨緊和舒緩而發(fā)生著相反方向的變動(dòng)。由于指令性經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的弊端隨著國民經(jīng)濟(jì)規(guī)模的增大、勞動(dòng)分工的細(xì)化而愈加明顯，最終，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制取代了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，指令性計(jì)劃被指導(dǎo)性規(guī)劃所替代，這已為改革開放后我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史所證明。