行政訴訟事實(shí)問題及其審查

孫少敏

（太原師范學(xué)院，山西太原030012）

行政訴訟事實(shí)問題及其審查

孫少敏

（太原師范學(xué)院，山西太原030012）

我國司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督與制約，主要是通過人民法院對具體行政行為的司法審查來實(shí)現(xiàn)的。由于我國行政訴訟沒有對合理性標(biāo)準(zhǔn)予以足夠的重視，行政訴訟法對事實(shí)問題的審查規(guī)定了一個寬泛的標(biāo)準(zhǔn)，因而，實(shí)踐中法官經(jīng)常面臨難以判斷事實(shí)問題與法律問題的困境。為此，法院對事實(shí)問題的審查應(yīng)采取不同于法律問題的審查標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)進(jìn)一步確定行政訴訟事實(shí)問題審查的具體標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)判決種類，確定對事實(shí)問題的審查強(qiáng)度，只有這樣，才能充分保障公民的訴訟權(quán)利，真正實(shí)現(xiàn)依法行政。

行政訴訟；事實(shí)問題；審查強(qiáng)度

我國司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督與制約，主要是通過人民法院對具體行政行為的司法審查來實(shí)現(xiàn)的。在行政訴訟中，法院對行政行為進(jìn)行審查的程度取決于案件或爭議所涉及的問題是法律問題還是事實(shí)問題。長期以來，我國行政訴訟實(shí)踐并沒有嚴(yán)格區(qū)分法律問題與事實(shí)問題，本文旨在研究行政訴訟中被訴具體行政行為的事實(shí)問題及其審查強(qiáng)度。

一、我國行政訴訟事實(shí)問題審查的現(xiàn)狀分析

行政訴訟事實(shí)問題的審查實(shí)質(zhì)就是法官判斷行政主體事實(shí)認(rèn)定是否合理的問題，它包括行政法律關(guān)系中相對人實(shí)施的行為事實(shí)，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的事實(shí)以及訴訟中當(dāng)事人爭議的事實(shí)。

事實(shí)審查標(biāo)準(zhǔn)（程度）就是要在對行政決定的監(jiān)督和尊重之間找到一個恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)。我國行政訴訟法對事實(shí)問題的審查規(guī)定了一個寬泛的標(biāo)準(zhǔn)，對事實(shí)問題的審查涉及的法律條文主要包括：第四條，人民法院審理行政案件，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩；第五條，人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查；第三十四條，人民法院有權(quán)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)；第五十四條，現(xiàn)行行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)，主要有證據(jù)是否確鑿、適用法律法規(guī)是否正確、是否符合法定程序、是否超越職權(quán)、是否不履行、拖延履行法定職責(zé)、是否濫用職權(quán)、是否顯失公正等。

基于上述相關(guān)法律規(guī)定，我國行政學(xué)界存在兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，人民法院只對行政行為所涉及的法律問題進(jìn)行審查，不包括對事實(shí)問題的審查；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，我國行政訴訟實(shí)行的是全面審查的原則，法院在對法律問題審查的同時(shí)，也要對事實(shí)問題進(jìn)行審查。

事實(shí)上，我國行政訴訟實(shí)踐并沒有嚴(yán)格區(qū)分事實(shí)問題與法律問題，不過近幾年來，理論界和實(shí)務(wù)界對行政訴訟中的事實(shí)問題已經(jīng)開始予以重視。但在實(shí)踐中，法官經(jīng)常面臨難以判斷事實(shí)問題與法律問題的困境，行政訴訟事實(shí)問題審查還存在許多不足。

一是法院對法律問題與事實(shí)問題采取同等強(qiáng)度的審查。根據(jù)行政訴訟法第54條的規(guī)定，法院在對事實(shí)問題審查時(shí)，主要審查證據(jù)是否確鑿?！白C據(jù)確鑿”是指行政主體在實(shí)施具體行政行為時(shí)的證據(jù)必須確實(shí)、充分，它要求法院除了要對已有證據(jù)進(jìn)行全面的審查判斷外，必要時(shí)還可以主動收集證據(jù)，在審查事實(shí)的合理性的同時(shí)，還要審查事實(shí)的正確性。

應(yīng)當(dāng)說，由于我國司法審查的歷史不長，加之政府缺乏完備的行政程序的約束，面對一些不規(guī)范的行政權(quán)，在司法審查中實(shí)行嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)是必要的。但事實(shí)問題和法律問題畢竟是兩種不同性質(zhì)的問題，而行政機(jī)關(guān)和人民法院是兩個職能不同的國家機(jī)關(guān)，它們擁有各自不同的權(quán)力、專長和優(yōu)勢，因此，從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度來看，對行政行為的事實(shí)問題和法律問題采取同等強(qiáng)度的司法審查存在以下弊端：首先，混淆了行政權(quán)與司法權(quán)的本質(zhì)區(qū)別，致使法院要以自己對事實(shí)的判斷來代替行政機(jī)關(guān)對事實(shí)的判斷，沒有充分尊重行政人員對事實(shí)的認(rèn)定。其次，不利于提高訴訟效率。由于行政事務(wù)具有專業(yè)性、技術(shù)性的特點(diǎn)，法官雖為法律問題的專家，但對行政事實(shí)的判斷，通常并不比行政機(jī)關(guān)正確，對行政行為事實(shí)問題與法律問題采取同等強(qiáng)度的審查，不利于行政機(jī)關(guān)與法院各自優(yōu)勢的發(fā)揮。

二是我國行政訴訟沒有對合理性標(biāo)準(zhǔn)予以足夠的重視。行政訴訟中對事實(shí)問題的審查實(shí)質(zhì)上是一個合理性的問題，是一個在現(xiàn)有證據(jù)基礎(chǔ)上判斷行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定是否合理的問題，而非正確的問題。而我國行政訴訟法關(guān)于合理性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定并未引起應(yīng)有的重視，也沒有形成一套理論體系。根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查，”這一規(guī)定，使很多學(xué)者認(rèn)為，法院對具體行政行為要進(jìn)行合法性審查，而不進(jìn)行合理性審查。與此同時(shí)，我國行政訴訟法規(guī)定了“濫用職權(quán)”與“顯失公正”的標(biāo)準(zhǔn)，但這兩個標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)和抽象，操作性不強(qiáng)。對于什么是“濫用職權(quán)”與“顯失公正”仍缺乏明確界定。從法院審理行政案件的情況來看，依據(jù)“濫用職權(quán)”和“顯失公正”作出的判決很少見。顯失公正的標(biāo)準(zhǔn)只用于行政處罰領(lǐng)域，表明合理性標(biāo)準(zhǔn)適用范圍較窄。事實(shí)上，對于行政處罰顯失公正以外的行政執(zhí)法領(lǐng)域也存在合理與否的問題，因此，在行政自由裁量權(quán)有所膨脹的情況下，我國現(xiàn)行的審查標(biāo)準(zhǔn)不利于保護(hù)相對人的合法權(quán)益。

二、我國行政訴訟事實(shí)問題審查強(qiáng)度的確定

法院對事實(shí)問題既可以不審查，又可以全面審查。那么，應(yīng)如何把握事實(shí)問題審查的強(qiáng)度？如美國法院對事實(shí)問題的審查只是以行政記錄為基礎(chǔ)進(jìn)行司法審查，不進(jìn)行直接的調(diào)查取證活動。法院只對行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定進(jìn)行合理性審查，但不以自己的合理性代替行政機(jī)關(guān)的合理性。德國則采用與美國不同的態(tài)度，即法院可以對事實(shí)進(jìn)行調(diào)查，法院可以根據(jù)自己的調(diào)查和確切信息得出結(jié)論，可以此結(jié)論為標(biāo)準(zhǔn)對行政機(jī)關(guān)的事實(shí)結(jié)論作出評判。筆者認(rèn)為，完全照搬美國或德國的審查標(biāo)準(zhǔn)，并不適合我國行政訴訟實(shí)踐，因?yàn)椋⒚绹移毡閷?shí)行陪審制，事實(shí)問題由陪審團(tuán)解決。而我國行政訴訟并不實(shí)行陪審制度，所以對事實(shí)問題的審查應(yīng)結(jié)合我國的國情，具體應(yīng)從以下幾方面入手：

（一）法院對事實(shí)問題的審查應(yīng)采取不同于法律問題的審查標(biāo)準(zhǔn)

法律問題與事實(shí)問題是兩個相對應(yīng)的法學(xué)概念。行政權(quán)與司法權(quán)的分工，使得行政人員成為事實(shí)問題的專家，而法官則成為法律問題的權(quán)威，只有充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，才能更好地依法行政。所以，區(qū)分法律問題與事實(shí)問題并予以不同程度的審查，顯得十分重要。法院對法律問題與事實(shí)問題的審查，必須結(jié)合行政案件涉及問題的性質(zhì)來確定其審查的標(biāo)準(zhǔn)，既不能過于寬松，也不能過于嚴(yán)格。對于法律問題一般要進(jìn)行全面審查，而對于事實(shí)問題應(yīng)進(jìn)行有限審查。法院不能用自己的判斷代替行政機(jī)關(guān)的判斷，法院只審查行政機(jī)關(guān)的判斷是否合理和公平，即使對于同一證據(jù)事實(shí)，法院自己作出判斷時(shí)得出的結(jié)論和行政機(jī)關(guān)不同，只要行政機(jī)關(guān)的判斷合理，法院仍然應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的判斷。但是，法院也不能完全放棄對事實(shí)問題的審查，這樣既有利于調(diào)動行政機(jī)關(guān)的積極性，也有利于提高訴訟效益。

（二）應(yīng)進(jìn)一步確定行政訴訟事實(shí)問題審查的具體標(biāo)準(zhǔn)

行政訴訟中對事實(shí)問題的審查實(shí)質(zhì)上是法院審查行政機(jī)關(guān)作出的行政行為是否合理的問題。因此，對行政行為的事實(shí)審查應(yīng)采用合理性標(biāo)準(zhǔn)，這是現(xiàn)代行政法治發(fā)展的根本要求。現(xiàn)代行政法治不僅要求行政之合法性，而且要符合公平、正義的要求，即行政合理性。行政主體在適用自由裁量權(quán)的同時(shí)，往往會給相對人合法權(quán)益帶來侵害，而合理性標(biāo)準(zhǔn)的確定，為司法機(jī)關(guān)控制行政自由裁量權(quán)和保障公民合法權(quán)益提供了依據(jù)。

當(dāng)然，采用合理性標(biāo)準(zhǔn)并不意味著司法機(jī)關(guān)對事實(shí)問題進(jìn)行無限度的審查，而是要審查到什么程度的問題，這取決于合理性審查的具體標(biāo)準(zhǔn)的確立。

關(guān)于合理性標(biāo)準(zhǔn)，一般包括三項(xiàng)內(nèi)容：（1）正當(dāng)性，即行政主體在行使職權(quán)時(shí)主觀上必須出于正當(dāng)?shù)膭訖C(jī)，而客觀上必須符合正當(dāng)?shù)哪康?。?）平衡性，即行政主體在作出行政行為時(shí)，必須兼顧國家利益和個人利益的平衡。（3）符合常理，所謂的常理，就是一般人士，而不是圈內(nèi)人士都明白的常識性道理。對于常理的運(yùn)用，國外的陪審團(tuán)就是一例，陪審團(tuán)的組成人員一般都是非法律專業(yè)人士，但是只要他們認(rèn)為該人無罪，法庭即可作無罪處理，反之，則作有罪定案。陪審團(tuán)憑什么，憑的就是常理。

在英美證據(jù)法上，將理論上的審查強(qiáng)度分為以下幾個層次：絕對確定性、排除合理性懷疑、確鑿可信、優(yōu)勢證明、可成立的理由、合理相信、有合理懷疑、懷疑、沒有信息等。實(shí)踐中，刑事案件和民事案件事實(shí)問題的審查，分別以排除合理性懷疑和優(yōu)勢證明標(biāo)準(zhǔn)為主。那么，行政訴訟事實(shí)問題的審查強(qiáng)度應(yīng)當(dāng)采用哪個層次的標(biāo)準(zhǔn)呢？我們試圖將審查強(qiáng)度數(shù)量化來確定行政訴訟事實(shí)問題的審查強(qiáng)度。如排除合理性懷疑是指證據(jù)有85%的真實(shí)性，優(yōu)勢證明指證據(jù)有75%的真實(shí)性，那么確鑿可信標(biāo)準(zhǔn)則是介于二者之間，也就是說在現(xiàn)有證據(jù)基礎(chǔ)上判斷行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定是否合理，只要行政機(jī)關(guān)有關(guān)事實(shí)認(rèn)定的證據(jù)達(dá)到一個有正常理性的人可以接受并能證實(shí)其結(jié)論的程度即可。因此，應(yīng)將行政訴訟事實(shí)問題的審查定位為達(dá)到確鑿可信的強(qiáng)度。

（三）根據(jù)判決種類，確定對行政訴訟事實(shí)問題的審查強(qiáng)度

法院對行政訴訟事實(shí)問題的審查，可根據(jù)行政行為涉及相對人權(quán)益的性質(zhì)、不同證明對象以及判決種類等，提高對事實(shí)問題的審查強(qiáng)度，以適應(yīng)對錯綜復(fù)雜的行政行為進(jìn)行司法控制的需要。

如對撤銷之訴案件的審查，由于撤銷判決僅僅是對被訴行政行為效力的簡單肯定或否定，因此對此類案件，法院可以將事實(shí)問題的審查融于法定事實(shí)要件的審查之中，通過對證據(jù)的審查判斷，來確定特定法律所規(guī)定的行為要件是否成立。如果被告沒有證據(jù)或提供的證據(jù)不足以證明法定行為要件成立的，法院應(yīng)以具體行政行為主要證據(jù)不足為由予以撤銷，而無須自行取證。而變更判決案件的審查是由法院直接以自己具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的行為替代了被訴行政行為。世界多個國家都在一定限度內(nèi)允許變更判決的存在，當(dāng)然這種判決必須具備一定的限制條件，即法院可以判決變更的事項(xiàng)只限于行政機(jī)關(guān)無行政自由裁量權(quán)或無判斷余地的情形，而我國變更判決適用的范圍僅限于顯失公正的行政處罰。鑒于我國法院行政訴訟審判現(xiàn)實(shí)狀況，我們認(rèn)為，對于行政訴訟變更判決的案件，首先，應(yīng)進(jìn)一步拓寬變更判決的適用范圍，將沒有自由裁量余地的羈束行政行為納入變更判決的范圍。這種行為不涉及行政自由裁量因素，在案件事實(shí)明確的情況下，其結(jié)果是確定的，法院可根據(jù)法律直接改變原行政行為。其次，在變更判決案件的審理過程中，應(yīng)允許法院根據(jù)自己所享有的職權(quán)進(jìn)行調(diào)查取證，從而使案件事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿。對于履行判決案件的審查，目前，國內(nèi)學(xué)界對法院判決行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的限度存在較大的爭議。有人認(rèn)為，履行之訴只應(yīng)確定被告是否應(yīng)履行某項(xiàng)職責(zé)，至于該項(xiàng)職責(zé)如何履行應(yīng)該留給行政機(jī)關(guān)自己處理，法院不應(yīng)予以干預(yù)，否則就會被認(rèn)為是司法權(quán)侵犯了行政權(quán)。基于上述觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，在履行判決中，應(yīng)首先對案件事實(shí)進(jìn)行審查，查明相對人依法提出申請的事實(shí)及相對人符合法定條件的事實(shí)，同時(shí)要查明行政機(jī)關(guān)負(fù)有法定職責(zé)的事實(shí)和不履行或拒絕履行法定職責(zé)的事實(shí)。在此基礎(chǔ)上，法院應(yīng)盡可能較為詳細(xì)地確定被告應(yīng)履行義務(wù)的具體內(nèi)容，或者明確闡明自己對該義務(wù)的法律意見，以此作為行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)的指導(dǎo)。如原告請求法院判決被告履行發(fā)放撫恤金的法定職責(zé)，法院則應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定和原告?zhèn)麣埖燃?，具體確定依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放撫恤金。

綜上所述，我國的司法審查雖然以法律審查為主，對事實(shí)問題不進(jìn)行全面審查，但這并不意味著對事實(shí)問題完全不審查。一方面，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督行政權(quán)，法院應(yīng)在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上，正確地適用法律，法院不能把對事實(shí)問題的決定權(quán)完全交給行政機(jī)關(guān)；另一方面，司法權(quán)又不能代替行政權(quán)，對于行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)，尤其是專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的行政管理領(lǐng)域的事實(shí)認(rèn)定，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以尊重。

〔1〕傅思明.中國司法審查制度〔M〕.北京：中國民主法制出版社，2002.

〔2〕楊藹，陳良剛.WTO與我國司法審查標(biāo)準(zhǔn)〔J〕.比較法研究，2002（2）.

〔3〕王名揚(yáng).美國行政法〔M〕.北京：中國法制出版社，1995.

D925.3

A

1009-1203（2011）06-0092-03

2011-11-04

孫少敏（1972-），女，山西太原人，太原師范學(xué)院講師，研究方向?yàn)樾姓ㄅc行政訴訟法。

責(zé)任編輯 雨文