完善農(nóng)民工法律援助的理性思考

馮 莉 (山西省太原市法律援助中心 山西太原 030012) ■文

完善農(nóng)民工法律援助的理性思考

Rationa l Reflec tion on Per fecting Lega l A id t o M ig ran t W ork ers

馮 莉 (山西省太原市法律援助中心 山西太原 030012) ■文

一、農(nóng)民工法律援助問題分析

(一)農(nóng)民工法律援助相關(guān)規(guī)定的不足

雖然《憲法》、 《民事訴訟法》、 《刑事訴訟法》以及《法律援助條例》都有對(duì)法律援助的規(guī)定，并確立了法律援助的基本原則、范圍及條件，但是還存在下述問題：

1、在效力位階及法規(guī)數(shù)量上，法律援助的法律位階較低且數(shù)量較少。法律援助雖在國家的根本大法《憲法》中以及《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》全國性的基本法律中都有所體現(xiàn)，但是對(duì)法律援助的相關(guān)規(guī)定大多體現(xiàn)在各個(gè)地方政府制定的政府規(guī)章或地方政策性規(guī)定的內(nèi)容之中，對(duì)農(nóng)民工法律援助的規(guī)定更多見于農(nóng)村勞動(dòng)力輸入或輸出較多的地方，其他地方鮮有規(guī)定。這樣導(dǎo)致最直接的結(jié)果是不能全面地為農(nóng)民工法律援助提供法律上的依據(jù)，導(dǎo)致農(nóng)民工法律援助于法無據(jù);即使有這方面規(guī)定在效力位階上也不高，大多為地方性規(guī)定，很難形成全國性的法律文件，后果就是在各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平極不平衡的條件下，各地都會(huì)首先根據(jù)自身的利益出臺(tái)相關(guān)政策，如根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平來規(guī)定最低生活保障或收入線作為受理法律援助的最低標(biāo)準(zhǔn)，這使很大一部分人因不符合此標(biāo)準(zhǔn)被排除在法律援助的大門之外。

2、在內(nèi)容上對(duì)農(nóng)民工法律援助的范圍規(guī)定現(xiàn)實(shí)操作不便。以山西太原市為例，為農(nóng)民工提供法律援助需受援人提供最低生活保障證明或者是由街道社區(qū)蓋章的經(jīng)濟(jì)困難證明。但實(shí)踐中，農(nóng)民工作為受援人多來自外地，其和工友住在工棚，隨工地走，很難有固定的居住社區(qū)。如果其本身沒有最低生活保障證明，而要提供戶口所在地出具的經(jīng)濟(jì)困難證明，一方面是居住地社區(qū)并不了解其經(jīng)濟(jì)情形，另一方面，為開具證明專門回原籍車旅費(fèi)用也不在少數(shù);且本來他們出來就是為了掙錢養(yǎng)家，去申請(qǐng)法律援助本身可能就是合法權(quán)益受到侵害，更有甚者是工傷索賠，現(xiàn)在還要花不小數(shù)額的路費(fèi)去開個(gè)證明，最后還不一定得到賠償?shù)鹊戎T多的因素，經(jīng)常導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民工受援很困難。

3、從法律援助的本意功能來看，法律援助旨在為弱勢(shì)群體提供法律上的幫助，因此要突出兩大功能：一是要實(shí)現(xiàn)司法結(jié)果的實(shí)質(zhì)性正義;二是要實(shí)現(xiàn)司法過程的程序正義。在農(nóng)民工法律援助案件中，大部分需符合“經(jīng)濟(jì)條件”和“案情條件”雙重標(biāo)準(zhǔn)?！敖?jīng)濟(jì)條件”是指當(dāng)事人的可支配財(cái)產(chǎn)必須在相關(guān)規(guī)定的限額之內(nèi)?！斗稍鷹l例》已經(jīng)授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和法律援助事業(yè)的需要作出當(dāng)?shù)氐囊?guī)定。目前各地一般是根據(jù)當(dāng)?shù)卣?guī)定的最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)來衡量。而“案情條件”指要求當(dāng)事人申請(qǐng)法律援助的案件必須屬于《法律援助條例有》第十條、第十一條規(guī)定的法律援助事由，屬于可以申請(qǐng)法律援助的法定范圍和有合理的理由，即受援案件必須符合規(guī)定的條件。農(nóng)民工因多方面條件的限制，很多時(shí)候是不可能達(dá)到這么高的要求的，使得農(nóng)民工的權(quán)益不能得到完全的保障。

(二)農(nóng)民工法律援助在實(shí)踐領(lǐng)域的不足

1、農(nóng)民工法律援助需求不斷增長(zhǎng)與法律援助供給之間存在矛盾。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006上半年年全國接受法律援助的農(nóng)民工人數(shù)為43587，同比增長(zhǎng)30.52%;上海近幾年農(nóng)民工法律援助案件每年都以50%以上的速度增長(zhǎng)，其中2005年辦理農(nóng)民工法律援助案件比2004年增長(zhǎng)了110%①賈午光、高貞：《農(nóng)民工法律援助的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策建議》，《中國司法》2006年第1期。;2004年寧夏共辦理涉及農(nóng)民工法律援助案件539件，2007年上升到1081件，四年內(nèi)增長(zhǎng)了一倍多②新華網(wǎng)：《寧夏：農(nóng)民工法律援助案件四年內(nèi)增長(zhǎng)一倍》，《新華網(wǎng)·寧夏頻道》。。面對(duì)日益增長(zhǎng)的農(nóng)民工法律援助情況，法律援助機(jī)構(gòu)及人員配備欠缺和法律援助經(jīng)費(fèi)不足遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足這種需求。以勞動(dòng)力輸入大省廣東省為例：廣東省全省法律援助機(jī)構(gòu)的一名法律援助工作者要為3.6萬名農(nóng)民工提供法律援助服務(wù);其中深圳市和東莞市更甚，深圳市一名法律援助工作者要為23.45萬名農(nóng)民工提供法律援助服務(wù);東莞市一名法律援助工作者要面對(duì)55.05萬名農(nóng)民工并為其提供法律援助服務(wù)③同①;同時(shí)，財(cái)政撥付和籌集的經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，更成為農(nóng)民工法律援助工作的瓶頸。以湖南永州市為例，該市應(yīng)提供援助的農(nóng)民工案件在800件以上，因經(jīng)費(fèi)原因沒有得到援助的竟達(dá)到85%左右④陳偉：《農(nóng)民工維權(quán)工作任重道遠(yuǎn)——關(guān)于湖南省農(nóng)民工法律援助律師志愿團(tuán)組建以來的回顧與思考》，《中國司法》2007年第5期。。由此可見，農(nóng)民工法律援助需求和法律援助的供給并沒有達(dá)到一定的平衡。

2、農(nóng)民工法律援助的質(zhì)量不夠理想。這方面的問題主要體現(xiàn)在法律援助服務(wù)人員所提供的法律援助形式單一及法律援助人員指派不專業(yè)及服務(wù)行為不符合規(guī)范等方面。實(shí)踐中因?yàn)榘讣?shù)量巨大，法律援助工作者緊缺，通常在受援人不能提供相關(guān)證明不符合受援要求的情況下，法律援助中心僅為農(nóng)民工提供法律咨詢、進(jìn)行簡(jiǎn)單的法制宣傳以及提供直接的案件代理服務(wù)，而沒有詳盡地了解和調(diào)查農(nóng)民工的需要，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況提供靈活多樣的法律援助服務(wù);同時(shí)許多地方的法律援助中心將農(nóng)民工維權(quán)案件直接指派給律師事務(wù)所，再由律師事務(wù)所指派律師。一方面律師事務(wù)所在指派律師時(shí)只要求具備律師執(zhí)業(yè)資格，對(duì)辦案經(jīng)驗(yàn)和專長(zhǎng)沒有具體的規(guī)定，因此許多律師事務(wù)所沒有充分考慮所指派律師的能力、專長(zhǎng)及類型案件的匹配性進(jìn)行指派;另一方面，由于法律援助是公益性的，辦案沒有收入，很多律師不情愿辦理此類案件，在代理此類案件時(shí)敷衍塞責(zé)，甚至出現(xiàn)不嚴(yán)格履行執(zhí)業(yè)規(guī)范，不理會(huì)受援人意見，不閱卷、不會(huì)見、不寫代理詞或辯護(hù)詞、不出庭的情況。因此，通過這些現(xiàn)象可以推斷農(nóng)民工法律援助的效果不盡如人意。

3、實(shí)踐操作中各種問題使農(nóng)民工法律援助工作的效果欠佳。涉及農(nóng)民工維權(quán)的案件中，因?yàn)榕e證能力導(dǎo)致農(nóng)民工敗訴的情況屢見不鮮?！睹袷略V訟法》規(guī)定在舉證責(zé)任上按“誰主張誰舉證”。當(dāng)農(nóng)民工的權(quán)益受到侵害如發(fā)生工傷事故需要企業(yè)進(jìn)行賠償時(shí)，需要農(nóng)民工證明他與用人單位之間存在勞動(dòng)關(guān)系或者事實(shí)上勞動(dòng)關(guān)系，而很多單位本來就沒與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同，又沒有工資卡可以證明，工友或證人也往往考慮到自身利益不愿作證，所以農(nóng)民工也就無法加以證明，索賠的后果也就可想而知;另一方面，辦理農(nóng)民工援助案件還經(jīng)常出現(xiàn)司法程序的障礙，導(dǎo)致案件難以進(jìn)行。如農(nóng)民工訴企業(yè)欠薪，申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全或者先予執(zhí)行時(shí)，需要提供相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)做擔(dān)保，或者起訴時(shí)需要預(yù)交一定的案件受理費(fèi)，法律援助只是能免除農(nóng)民工的律師服務(wù)費(fèi)用，而其他這些費(fèi)用，在他們本來就沒多少收入的情況下，面對(duì)如此的一大筆的擔(dān)保費(fèi)用或者訴訟費(fèi)，他們只能望而卻步。

通過上述簡(jiǎn)要的分析，可以看出農(nóng)民工法律援助還存在著諸多問題，如果不能很好地解決，這些問題會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和農(nóng)民工權(quán)利意識(shí)的提升更加激化，并會(huì)導(dǎo)致一系列的社會(huì)問題。因此，需要探尋改進(jìn)農(nóng)民工法律援助機(jī)制治本之策。

二、完善農(nóng)民工法律援助機(jī)制的思考

(一)完善法律援助機(jī)制

1、通過對(duì)各地法律援助機(jī)構(gòu)的建全和人員的補(bǔ)充，彌補(bǔ)當(dāng)前法律援助案件與法律援助資源的不平衡?？梢栽谵r(nóng)民工相對(duì)較多的地區(qū)建立農(nóng)民工法律援助工作站，負(fù)責(zé)該地區(qū)的農(nóng)民工法律援助申請(qǐng)與投訴的受理、考核及管理工作;做實(shí)農(nóng)民工法律援助事宜的宣傳和調(diào)研工作;根據(jù)農(nóng)民工的實(shí)際需要組織本轄區(qū)內(nèi)的律師事務(wù)所做好農(nóng)民工法律援助工作。充分保障農(nóng)民工援助案件的質(zhì)量，積極探索農(nóng)民工法律援助的新模式。

2、加強(qiáng)政府財(cái)政保障。將農(nóng)民工法律援助經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算，加大農(nóng)民工法律援助投入，從財(cái)力上保障農(nóng)民工法律援助的正常進(jìn)行。同時(shí)，嘗試通過基金的方式對(duì)農(nóng)民工法律援助案件經(jīng)費(fèi)進(jìn)行保障，如太原市法律援助中心針對(duì)一些農(nóng)民工案件，受援手續(xù)和申請(qǐng)不容易辦理，而案件性質(zhì)又確實(shí)屬于工傷賠償、欠薪的案件時(shí)，會(huì)通過一些彩票基金項(xiàng)目靈活處理，爭(zhēng)取最大范圍地對(duì)農(nóng)民工群體實(shí)施法律援助。

3、各地法律援助中心應(yīng)當(dāng)在平時(shí)的工作中注重對(duì)農(nóng)民工維權(quán)知識(shí)的宣傳和普及，加強(qiáng)民眾的維權(quán)意識(shí)，做好普法宣傳工作，為民眾提供學(xué)法懂法的平臺(tái)和媒介，如山西省司法廳印制農(nóng)民工維權(quán)知識(shí)手冊(cè)、婦女維權(quán)手冊(cè)等冊(cè)放置在各法律援助中心，保證弱勢(shì)群體獲得知識(shí)途徑的暢通。

(二)提高法律援助工作者素質(zhì)

1、法律援助工作者的責(zé)任就是用自己的專業(yè)服務(wù)為社會(huì)弱勢(shì)群體 (包含農(nóng)民工)爭(zhēng)取社會(huì)平等的地位和作為國家公民的平等權(quán)利。因此，法律援助的工作者應(yīng)具有高度的責(zé)任感和使命感，為農(nóng)民工提供高質(zhì)優(yōu)效的法律服務(wù)。法律援助工作管理部門應(yīng)當(dāng)注重對(duì)法律援助工作者的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)能力。針對(duì)法律援助工作中常見的案件和常用的法律法規(guī)加強(qiáng)交流學(xué)習(xí)，提高法律援助工作者的專業(yè)素養(yǎng);針對(duì)不同的案件指派律師提供法律援助時(shí)，應(yīng)注重與相關(guān)案型匹配，指派具有豐富辦案經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)特長(zhǎng)的律師或法律工作者承擔(dān)相應(yīng)的法律援助。律師在辦案中應(yīng)兢兢業(yè)業(yè)，辦好每一件涉及到農(nóng)民工法律援助的案件，為農(nóng)民工討回公道的同時(shí)也為社會(huì)公益事業(yè)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

2、法律援助工作者應(yīng)當(dāng)耐心聽取來訪人說明案情，對(duì)符合法律援助條件的應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)受援人提交法律援助申請(qǐng)和相關(guān)材料;經(jīng)認(rèn)真審查確實(shí)不屬于法律援助范圍的應(yīng)當(dāng)耐心地說明理由，并積極幫助來訪人與相關(guān)部門進(jìn)行溝通，幫助受援人更順暢便捷地維權(quán)。農(nóng)民工法律援助因經(jīng)常會(huì)同相關(guān)部門聯(lián)系，援助工作者應(yīng)當(dāng)盡職盡責(zé)地與勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)、勞動(dòng)和社會(huì)保障部門等進(jìn)行溝通協(xié)作，保證農(nóng)民工的合法權(quán)益及時(shí)得到保障和維護(hù)。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)