試論地勘項目管理創(chuàng)新與地勘隊伍體制改革

■ 孟 琪/鐘建勇

（1.遼寧省地質礦產勘查局，沈陽 110032；2.江西省地礦局贛西地質調查大隊，南昌 330201）

試論地勘項目管理創(chuàng)新與地勘隊伍體制改革

■ 孟 琪1/鐘建勇2

（1.遼寧省地質礦產勘查局，沈陽 110032；2.江西省地礦局贛西地質調查大隊，南昌 330201）

地勘項目管理創(chuàng)新與地勘隊伍體制改革是地勘行業(yè)新體制、新機制框架的兩個相輔相成的組成部分。地勘項目管理創(chuàng)新的滯后是地勘隊伍體制改革徘徊的深層次原因?？茖W界定、有效規(guī)范政府部門在項目管理中的職能與行為；充分確立項目投資、項目咨詢、項目作業(yè)等企事業(yè)單位的市場主體地位，建立符合行業(yè)規(guī)律的市場準入門檻；完善成果分配、技術監(jiān)督機制，是地勘項目管理創(chuàng)新的現(xiàn)實選擇。

地勘項目；地勘隊伍；管理創(chuàng)新；體制改革

地勘行業(yè)新體制與新機制包含兩個“相生相濟”、“相刑相克”的子系統(tǒng)，即地勘項目管理創(chuàng)新與地勘隊伍體制改革。當前構建地勘行業(yè)新體制與新機制處在最后攻堅階段，深刻認識地勘項目管理創(chuàng)新與地勘隊伍體制改革的本質特征和相互關系，對推進地勘行業(yè)的改革與發(fā)展進程具有十分重要的現(xiàn)實與長遠意義。

1 地勘項目管理模式特征與地勘項目管理的現(xiàn)實問題

1.1 工程項目管理模式的引進

作為現(xiàn)代管理科學的重要分支——工程項目管理，于二十世紀八十年代引進中國。1982年，在利用世界銀行貸款的魯布格水電站建設中，日本建筑企業(yè)運用的建筑項目管理方法取得了較好的效果，讓剛剛開放的中國建設領域看到了建筑項目管理技術的巨大價值?；隰敳几窆こ痰慕涷?，1987年國家計委、建設部等部門聯(lián)合發(fā)出通知，在建設單位和建筑企業(yè)進行建筑項目管理改革試點，并開始建立項目經理認證制度。1991年，建設部進一步提出在試點的基礎上在全行業(yè)全面推行綜合改革。此后的二十年來，我國逐漸形成了以項目法人責任制、招標投標制、工程監(jiān)理制、合同管理制為核心內容的工程建設管理新體制，不但極大地解放了建設行業(yè)的生產力，同時也有力地推動了建設行業(yè)生產關系的根本調整。其中最為突出的變化是，項目管理咨詢企業(yè)迅猛崛起，由初始的“旁站式”監(jiān)理發(fā)展成為受業(yè)主委托，按照合同中的約定與授權，代表業(yè)主對工程項目進行若干階段直至全過程的管理與服務。與此同時，與建設行業(yè)相關的其它行業(yè)也開始學習和借鑒建設行業(yè)項目管理創(chuàng)新的成功經驗，地質勘查行業(yè)就曾于二十世紀九十年代中期進行過積極的思考和探索。

1.2 地勘項目管理模式的特征

地勘項目管理模式與建筑項目管理模式相比，既有較多的共性，也有較大的差異。其一，地勘項目具備“硬”、“軟”產品的雙重屬性。首先，地勘項目的終端產品是軟產品，即所謂的信息工程產品。它是以無形的科學知識作為初始投入，通過有形的技術方法為輔助，最終實現(xiàn)人類認識地質現(xiàn)象與本質的深化與升華。其二，地勘項目要求多種資源協(xié)調配置。在地勘市場的諸多生產要素中，勞動對象即工作區(qū)域或探礦權是最為稀缺的資源，人力資源的作用也相對突出，而資金的“主義”地位卻相對的“疲軟”。因此，地勘項目的資源配置機理相比其它項目復雜多變。其三，地勘項目需要不斷深化項目設計。與土木工程建設項目相比的最大區(qū)別是，地質勘查在“按圖施工”的同時，還要“摸著石頭過河”。前期的工作成果對后期的作業(yè)設計有著重要的導向意義。其四，地勘項目難以進行產品質量的過程與結果監(jiān)控。地勘產品質量檢驗缺乏即時性與度量性，而且第三方的過程監(jiān)理模式也不能像土木工程那樣發(fā)揮應有的作用，因為“旁站式”的監(jiān)理難以控制“分散式”的作業(yè)。

1.3 地勘項目管理模式的現(xiàn)狀

盡管地勘項目管理的難度遠遠大于建筑項目管理的難度，但在現(xiàn)實經濟社會中，地勘項目管理的理念和形式卻大大落后于建筑項目管理。其一，項目立項環(huán)節(jié)異常薄弱。這種現(xiàn)象在省區(qū)級政府投資中的表現(xiàn)極為突出。其二，項目實施環(huán)節(jié)異常失控。地勘項目的突出特征就是要不斷地深化設計，然而投資方無力對設計變更要求做出及時的反饋。不但無法鑒定作業(yè)方提出的設計變更的科學性，甚至無法判斷作業(yè)方是否在惡意地騙取勞務費。幾個月的時間拖延便可完全貽誤當年的野外工作期。其三，項目驗收環(huán)節(jié)異常缺失。地勘項目驗收依舊以專家評審為基本形式，即便采取野外驗收的方式，大都也就是走走過場。參與評審的專家在短短幾天、甚至不足一天的時間根本無法對項目的成果進行深入的認識和把握，更何況專家們對自己的簽字根本不需要承擔任何法律與經濟責任。總之，地勘項目管理是全球化的難題，即便在市場經濟十分發(fā)育的國家，地勘成果假冒偽劣的現(xiàn)象也難以遏制?，F(xiàn)行體制與機制下，若干個集多種職責于一身的公務員，怎能有足夠的精力同時駕馭數(shù)以百計的地勘項目？這種體制與機制又怎能不造成社會財富的巨大浪費？

2 地勘隊伍體制改革的前提條件及其突破的基本途徑

2.1 地勘隊伍體制改革的前提

所謂地勘隊伍體制改革，即是對傳統(tǒng)地勘行業(yè)生產要素組織形態(tài)的創(chuàng)新過程。其調整方向一般要參照兩個基本的導向因素。一是宏觀需求。即在當前和未來，究竟有多少地勘事業(yè)和產業(yè)活動需要由新的事業(yè)組織和產業(yè)組織進行實施和完成。二是微觀需求。就是對已經明確的事業(yè)和產業(yè)活動，如何組織各類生產要素進行實施和完成，即項目管理的具體模式。然而，自地勘行業(yè)管理體制改革以來的相當一個時期，始終脫離這兩種基本客觀需求來空談地勘隊伍的體制改革，甚至將節(jié)省當前的政府開支作為進行地勘隊伍體制改革的出發(fā)點和落腳點。2006年1月，《國務院關于加強地質工作的決定》頒布。對地勘工作的新體制和新機制予以了這樣的明確：“實施公益性地質調查，應當積極引入市場機制，優(yōu)選項目承擔單位”?！笆〖壵惨M快建實建強地方公益性地質調查隊伍，中國地質調查局應通過項目聯(lián)系對其進行業(yè)務指導。”顯而易見，“項目”在地勘工作新體制與新機制構建中占據(jù)核心地位并起到紐帶作用。

2.2 地勘隊伍體制改革的癥結

地勘隊伍體制改革的主要癥結在于公益性地勘隊伍和商業(yè)性地勘隊伍的分工協(xié)作難以最終落實，焦點是對兩類隊伍的性質、職能、規(guī)模、歸屬等關鍵問題缺乏統(tǒng)一認識。尤其是公益性地勘隊伍，面臨著“做虛”或“做實”的兩難選擇。所謂“做虛”就是將其發(fā)展成專司公益性項目發(fā)包的管理層，所謂“做實”就是將其發(fā)展成能夠獨立完成公益性項目的法人實體。如果向做“虛”的方向發(fā)展，則要與屬地化地勘隊伍之間形成市場交易背景下的甲方、乙方關系；如果向做“實”的方向發(fā)展，不僅要極大地提升地勘項目的作業(yè)能力，更要克服公益性地勘隊伍剛性人員與彈性項目之間的矛盾。一個時期以來，相關利益主體都強調做實，回避做虛，因為一旦向做“虛”的方向發(fā)展，公益性地勘隊伍就可能成為“第二政府”。而現(xiàn)實當中，“第二政府”既無充分的理論依據(jù)，又難以讓淪為“打工仔”的屬地化地勘隊伍心悅誠服地進行協(xié)作。

2.3 地勘隊伍體制改革的途徑

地勘隊伍體制改革隸屬于生產關系范疇的調整。一個時期以來進行的公益性地勘隊伍和商業(yè)性地勘隊伍分體，歸根到底就是對生產關系中的勞動資料所有、勞動成果分配等關系進行的調整。然而，這種調整不應脫離生產力的背景而自圓其說，生產力的最基本要素是勞動者，具體的表現(xiàn)是勞動者的勞動熟練程度，其提升途徑之一便是專業(yè)化分工。因為專業(yè)分工調整的表面雖是人與人之間關系的調整，但實質卻是人與勞動資料、人與勞動對象關系的調整。因此，在地勘行業(yè)，可暫時不要苛求公益性地勘與商業(yè)性地勘的劃分，而是突出地勘工作中的專業(yè)化分工。

建設行業(yè)的改革已為地勘行業(yè)的改革提供了可供借鑒的成功經驗。即培育市場經濟體制下的項目管理的第三極——項目咨詢職能。由傳統(tǒng)的“項目投資——項目作業(yè)”的二元制結構，向“項目投資——項目咨詢——項目作業(yè)”的三元制結構發(fā)展，形成“權力到位、責任到位、利益到位”的投資方、咨詢方、作業(yè)方三足鼎立的制衡局面。

3 地勘項目管理相關主體的“軟肋”及其創(chuàng)新的選擇模式

3.1 相關主體現(xiàn)狀

——投資主體。此類利益主體可分為兩個基本類別。其一，政府部門及其直屬事業(yè)單位或基金組織。其突出特征是，項目投資責任主體地位不突出，責任不清晰，并在項目管理過程中保留十分濃厚的行政化色彩。其二，地勘企業(yè)及其正處在企業(yè)化進程中的事業(yè)單位。其突出特征是，越來越多的企事業(yè)單位進入地勘投資領域，由于缺乏足夠的專業(yè)技術人員，無法履行項目法人的基本職責。

——咨詢主體。此類利益主體的顯著特征是，市場主體地位不突出。其一，個體從業(yè)人員不規(guī)范。在諸多的立項或驗收評審中，臨時拼湊的專家組成員事實上承擔著項目管理的重要職責，盡管每位專家都是具備資格的國家公職人員，但在項目管理中所發(fā)揮的作用，卻與本人所在單位沒有明確的權、責、利關系，甚至可以說是個人的“走穴”行為。因此，這些參與項目管理的專家?guī)缀醭蔀榱艘环N沒有法律主體資格的咨詢個體戶。其二，評估類事務所少有作為。這類群體事實上只承擔交易過程中的非責任性鑒定職能，與本應承擔的咨詢職能相距甚遠。

——作業(yè)主體。作業(yè)方在項目管理中明顯處于弱勢地位。其一，尚未建立起支撐企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的價格體系。以企業(yè)化的地勘隊伍為例，在承擔政府項目時，人員和設備使用價格明顯偏低。其二，總承包、專業(yè)分包方之間尚未建立起科學、規(guī)范的轉包關系。上一級的承包方往往依托其權位優(yōu)勢對下一級的承包方施以不盡合理的“剝削”。

3.2 兩種選擇模式

第一，項目管理和項目作業(yè)一體化模式。這種模式的基本特點是，項目投資方全權委托項目作業(yè)方進行項目管理與作業(yè)。項目作業(yè)方在項目的設計、投資、工期、質量等方面對投資方全面負責。其優(yōu)點是，避免了項目設計與項目作業(yè)的矛盾，能使各種生產要素得到合理的配置和充分的集成。其缺點是，在項目投資與產品質量方面監(jiān)控乏力。近一個時期以來，政府部門帶頭選擇“設股讓利”的補充方式，即所謂的“知識、技術、管理”等生產要素參與分配的新機制，從而將投資方與作業(yè)方的利益緊緊地聯(lián)結在一起。其實質就是地勘項目管理模式的深度改良和重新塑造。

第二，項目咨詢和項目作業(yè)平行化模式。這種模式的基本特點是投資單位并行選擇項目咨詢單位與項目作業(yè)單位。盡管咨詢方不直接與作業(yè)方簽訂合同，但卻可以受投資方委托參與同作業(yè)方簽定合同并監(jiān)督合同的履行。這種模式的優(yōu)點是，能夠充分發(fā)揮項目咨詢者與項目作業(yè)者的專業(yè)技術優(yōu)勢，明晰界定項目咨詢者與項目作業(yè)者的責任、權利和義務，并在兩者之間形成一種相對有效的制衡關系。其缺點是容易造成項目策劃與項目作業(yè)的脫節(jié)，在一定的磨合期內造成和產生新的矛盾。

稱上述兩種模式為選擇模式，是因為這兩種模式無所謂誰優(yōu)、誰劣。投資方不妨可以進行如下權衡。其一，投資方出資雇用咨詢方和管理作業(yè)方以保證自己的投資收益。其二，投資方讓股于作業(yè)方以保證自己的投資收益。兩種選擇都需要付出一定的成本，哪一種更合適，投資方自然可以依據(jù)企業(yè)與項目的基本情況做出選擇及決策。一個時期以來，一些業(yè)內人士對“知識、技術、管理”等生產要素參與分配頗有微詞。其實，許給未來的“莫須有”股份收益，節(jié)省現(xiàn)實的項目咨詢剛性支出，對風險較大的投資項目來說，是一種十分理性的投資決策。

4 促進地勘隊伍體制改革與地勘項目管理創(chuàng)新的建議

4.1 明確市場主體改革方向

要以“項目投資主體——項目咨詢主體——項目作業(yè)主體”的權、責、利關系為參照，調整與規(guī)范當前地勘行業(yè)的“政府部門——公益隊伍——地勘隊伍”的市場交易行為。一是政府部門要突出其規(guī)劃職能并限制其向微觀層面深入。項目的實施必須委托專司項目管理的咨詢單位進行。二是要將現(xiàn)存的一部分公益性地勘隊伍定位成專業(yè)化的項目管理咨詢單位。并按照專司項目管理咨詢的實際需要“做精”所謂的公益地勘隊伍。三是將屬地化地勘隊伍定位于項目咨詢和項目作業(yè)兩棲類企業(yè)。行業(yè)管理部門可通過規(guī)范的合同文本，引導地勘隊伍與政府部門、公益隊伍建立規(guī)范的市場主體間的交易關系。

4.2 修訂地勘項目定額標準

一是明確地勘項目總體策劃階段的定額標準；二是規(guī)范地勘項目深化設計的定額標準；三是要依據(jù)項目咨詢企業(yè)和項目作業(yè)企業(yè)的分擔責任，確定不同的取費標準；四是規(guī)范項目咨詢管理人員的費用標準。

4.3 完善地勘市場準入門檻

建議將地勘企事業(yè)單位的資質分為項目咨詢與項目作業(yè)兩大類。項目咨詢類細分為基礎型與開發(fā)型項目管理兩個小類，并分設兩個級別。作業(yè)類資質劃分為項目總包、專業(yè)分包、勞務清包三個檔次，每個檔次再細設兩個級別。要求總包企業(yè)既要有相應的技術優(yōu)勢，也要有相應的資本優(yōu)勢。要求分包企業(yè)具有服務總包企業(yè)的專業(yè)技術手段，可考慮細設地質、物探、化探、鉆探、坑探、測繪等小類別資質。對清包企業(yè)只要求向總包或分包企業(yè)提供施工手段，不要求提供信息型的地勘產品。4.4 建立個人從業(yè)資質

一是實行地勘行業(yè)項目管理咨詢個人從業(yè)資質，從人力資源流動性配置的需要出發(fā)，實行從業(yè)專家的社會注冊制與企業(yè)簽約制；二是實行地勘行業(yè)項目作業(yè)管理個人從業(yè)資質，仿照建設行業(yè)的項目經理資質管理辦法，在地勘行業(yè)建立與個人技術資質相并行的個人管理資質。

4.5 創(chuàng)新項目成果分配機制

一是要明確政府部門項目投資的分配原則，政府投資必須實行“收支兩條線”；二是政府部門直屬的基金組織應分體為公益型基金組織與商業(yè)型基金組織；三是建立基礎型項目成果與開發(fā) 型項目成果利益共享機制。

4.6 建立地勘技術監(jiān)督機制

一是建立專業(yè)化的質量監(jiān)督機構；二是建立政府指導下的中介類技術監(jiān)督體系；三是建立地勘產品質量擔保與保險體系。

[1]國土資源部地質勘查司.國務院關于加強地質工作的決定學習參考[M].北京:中國大地出版社,2006.

[2]商業(yè)性礦產資源勘查政策研究課題組.商業(yè)性礦產資源勘查政策研究[M].北京:中國大地出版社,2007.

[3]孟琪.省級公益性地勘隊伍應如何組建?[N].中國礦業(yè)報,2009-11-26(1).

F407.1

B

1672-6995(2011)02-0017-03

2010-11-12

孟琪（1964-），男，吉林省通化市人，遼寧省地質礦產勘查局處長，地質礦產經濟學研究員，工學學士，研究方向：產業(yè)經濟、資源經濟、企業(yè)管理。