簡(jiǎn)論改革開放以來黨和政府對(duì)耕地保護(hù)的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐*

唐正芒 李志紅

簡(jiǎn)論改革開放以來黨和政府對(duì)耕地保護(hù)的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐*

唐正芒 李志紅

改革開放以來，中共中央、國(guó)務(wù)院把耕地保護(hù)工作放在重要地位，其認(rèn)識(shí)與實(shí)踐大致可分為改革開放初期的耕地保護(hù)（1978—1985年）、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期的耕地保護(hù)（1986—1997年）、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期的耕地保護(hù) （1998—2004年）、從經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過渡到平穩(wěn)較快發(fā)展時(shí)期的耕地保護(hù)（2005年至今）四個(gè)階段。在實(shí)踐過程中，黨和政府不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在不同的經(jīng)濟(jì)背景下與時(shí)俱進(jìn)，使耕地保護(hù)取得了很大成就。但是，耕地保護(hù)仍然形勢(shì)嚴(yán)峻，任重道遠(yuǎn)。

改革開放；耕地保護(hù)；糧食安全

“民以食為天，食以土為本”。耕地資源是糧食生產(chǎn)的基本保證，耕地資源安全是糧食安全的關(guān)鍵。我國(guó)面臨的人地矛盾十分尖銳、突出。改革開放后特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國(guó)加快了全面建設(shè)小康社會(huì)和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。面對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與耕地的復(fù)雜矛盾，黨和政府越來越重視耕地保護(hù)工作，制定了一系列重大方針、政策，耕保工作取得很大成效，但形勢(shì)依然嚴(yán)峻。目前，學(xué)術(shù)界從黨和政府領(lǐng)導(dǎo)的角度特別是從黨史的角度探討耕地保護(hù)問題還十分薄弱，本文擬分四個(gè)階段對(duì)改革開放以來黨和政府耕地保護(hù)的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐予以簡(jiǎn)要分析，以期引起對(duì)這個(gè)問題的廣泛關(guān)注。

改革開放初期的耕地保護(hù)（1978—1985年）

新中國(guó)成立后至1978年這段時(shí)期，雖因“大躍進(jìn)”和 “文化大革命”的失誤及保護(hù)耕地的意識(shí)還不強(qiáng)等原因，我國(guó)耕地在短時(shí)間內(nèi)也曾有所減少。但因中央政府在相關(guān)文件或報(bào)告中也常強(qiáng)調(diào)非農(nóng)建設(shè)盡量不要占用耕地，并鼓勵(lì)廣大農(nóng)民開荒造田，以及國(guó)家在新疆屯墾和在黑龍江北大荒等地組織的荒地開墾，故直到改革開放前，我國(guó)耕地面積總體上處于增加態(tài)勢(shì)。

改革開放初期，隨著農(nóng)民收入的提高，農(nóng)村改建房屋占用耕地的現(xiàn)象越來越普遍。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展和國(guó)家各項(xiàng)建設(shè)的展開，也出現(xiàn)了許多占用耕地現(xiàn)象。這使黨和政府對(duì)耕地保護(hù)有了初步的重視。

（一）耕地保護(hù)整體上服從于經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要

1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)拉開了改革開放的序幕。國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)逐步展開、步伐逐漸加快、實(shí)力不斷增強(qiáng)。這個(gè)時(shí)期體現(xiàn)的特點(diǎn)是，經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)土地的需求大，而人們保護(hù)耕地的意識(shí)較膚淺。鄧小平這時(shí)曾指出：中國(guó)底子薄，人口多，耕地少。土地面積廣大，但是耕地很少。這種情況不是很容易改變的，成為四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)必須考慮的特點(diǎn)。①《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第163—164頁(yè)。鑒于這一特點(diǎn)，國(guó)家在重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)，也注意到耕地保護(hù)問題，但耕地保護(hù)在整體上服從于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制激發(fā)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。隨著農(nóng)民收入的提高，農(nóng)民改建房屋占用耕地的現(xiàn)象越來越普遍。為此，1981年4月，國(guó)務(wù)院下發(fā) 《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》，強(qiáng)調(diào) “農(nóng)村社隊(duì)要因地制宜，搞好建房規(guī)劃，充分利用山坡、荒地和閑置宅基地，盡量不占用耕地”，要求各級(jí)政府教育農(nóng)村干部、社員 “保護(hù)耕地，節(jié)約用地，決不允許任何個(gè)人和單位亂占濫用耕地?！雹谟诮◣V主編：《中國(guó)農(nóng)民問題研究資料匯編》第2卷下，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2007年，第1873頁(yè)。11月，全國(guó)人大五屆四次會(huì)議的 《政府工作報(bào)告》要求：“基本建設(shè)即使非占用耕地不可，用地也要嚴(yán)加限制；農(nóng)村建房要有規(guī)劃，絕不能亂占濫用耕地。”③《三中全會(huì)以來重要文獻(xiàn)選編》下，人民出版社，1982年，第1009頁(yè)。1982年，中央1號(hào)文件將保護(hù)耕地視為與控制人口同樣重要的國(guó)策之一④《三中全會(huì)以來重要文獻(xiàn)選編》下，第1067頁(yè)。。5月4日，全國(guó)人大常委會(huì)原則批準(zhǔn)的 《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》提出 “凡有荒地可以利用的，不得占用耕地；凡有劣地可以利用的，不得占用良田”⑤《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于批準(zhǔn) 〈國(guó)家建設(shè)征用土地條例〉的決議》，國(guó)家土地管理局政策法規(guī)司：《土地管理政策法規(guī)匯編》第3輯，農(nóng)業(yè)出版社，1988年，第257—258頁(yè)。等要求，體現(xiàn)了保護(hù)耕地的內(nèi)容。11月，全國(guó)人大五屆五次會(huì)議的 《政府工作報(bào)告》將濫占耕地建房和亂砍濫伐森林看做當(dāng)時(shí)農(nóng)村中必須剎住的兩股“歪風(fēng)”。1983年，中央1號(hào)文件在將 “耕地減少”列為當(dāng)時(shí)農(nóng)村三大隱患之一的同時(shí)，明確提出在農(nóng)村要 “嚴(yán)格控制占用耕地建房”和 “愛惜每一寸耕地”⑥《十二大以來重要文獻(xiàn)選編》上，人民出版社，1986年，第266—267頁(yè)。。

雖然黨和國(guó)家這時(shí)已意識(shí)到要保護(hù)耕地，而且有針對(duì)性地出臺(tái)了一些政策規(guī)定。但由于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展和國(guó)家各項(xiàng)建設(shè)的展開，一批大中型工程陸續(xù)建成投產(chǎn)或開工興建，出現(xiàn)了大量占用耕地的現(xiàn)象。而這時(shí)的耕地保護(hù)側(cè)重強(qiáng)調(diào)的還是控制農(nóng)村建房占用耕地，對(duì)于國(guó)家建設(shè)，則在整體上要求服從于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。如1982年的 《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》制訂原則之一就是要 “保證國(guó)家建設(shè)必需的土地”。其第四條 “國(guó)家建設(shè)征用土地，凡符合本條例規(guī)定的，被征地社隊(duì)的干部和群眾應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家需要，不得妨礙和阻撓”⑦樊志全主編：《土地確權(quán)理論與制度》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2002年，第226—227頁(yè)。，就是強(qiáng)調(diào)了此項(xiàng)原則。

（二）農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整降低了耕地保護(hù)效果

“文化大革命”后，通過農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)以提高農(nóng)民收入的要求變得非常迫切。國(guó)家也多次在文件、政策中提出要積極開展多種經(jīng)營(yíng)。1981年，全國(guó)人大的 《政府工作報(bào)告》提出 “廣開生產(chǎn)門路，發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)和家庭副業(yè)，向生產(chǎn)的深度和廣度進(jìn)軍”，我們的方針是 “決不放松糧食生產(chǎn)，積極開展多種經(jīng)營(yíng)”。⑧《三中全會(huì)以來重要文獻(xiàn)選編》下，第1008—1009頁(yè)。隨后，1982年的中央1號(hào)文件要求：各地在調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中，必須執(zhí)行 “‘決不放松糧食生產(chǎn)，積極開展多種經(jīng)營(yíng)’的方針”⑨《三中全會(huì)以來重要文獻(xiàn)選編》下，第1004—1005頁(yè)。。1982年的 《政府工作報(bào)告》重申這是指導(dǎo)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一個(gè)完整的方針。1983年，中央1號(hào)文件提到 “要合理安排適當(dāng)?shù)母胤N植經(jīng)濟(jì)作物，將不宜耕種的土地還林還牧還漁”①《十二大以來重要文獻(xiàn)選編》上，第255頁(yè)。。1983年《政府工作報(bào)告》仍強(qiáng)調(diào)這一方針。1985年，中央1號(hào)文件 《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》提出：“大力幫助農(nóng)村調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。要繼續(xù)貫徹決不放松糧食生產(chǎn)、積極發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)的方針”，“山區(qū)二十五度以上的坡耕地要有計(jì)劃有步驟地退耕還林還牧，以發(fā)揮地利優(yōu)勢(shì)”②《十二大以來重要文獻(xiàn)選編》中，人民出版社，1986年，第612頁(yè)。。由此加大了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，把不宜耕作的土地退耕還林、還牧。這樣，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，一些地方占用耕地種果植桑、養(yǎng)魚飼畜，大量耕地改作他用。

由于積極發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)是建立在決不放松糧食生產(chǎn)前提下的，特別是包產(chǎn)到戶使糧食增產(chǎn)，所以耕地面積雖有減少，但1981年到1984年我國(guó)糧食仍是連續(xù)4年大豐收。然而正是在這段時(shí)間，我國(guó)重視農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，使耕地保護(hù)的重要性被弱化，導(dǎo)致1985年這一年出現(xiàn)耕地面積凈減1512萬畝③李偉民主編：《中華人民共和國(guó)國(guó)土資源法大全》第1卷，黑龍江人民出版社，2001年，第429頁(yè)。、糧食產(chǎn)量驟減564億斤④《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒1986年》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，1986年，第180頁(yè)。的不良后果。后來這種糧食減產(chǎn)徘徊的局面竟持續(xù)了四年。

上述可見，這一階段黨和政府對(duì)耕地保護(hù)有了初步重視，1982年的中央1號(hào)文件還提出“保護(hù)耕地是我們的重大國(guó)策”。但由于改革開放處于初期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的矛盾還不十分突出，人們對(duì)耕地減少問題的嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)不深，還沒有成立專門的土地管理機(jī)構(gòu)，也少有專門的法律法規(guī)或部門規(guī)章，保護(hù)耕地更多強(qiáng)調(diào)的還只是在農(nóng)村要 “嚴(yán)格控制占用耕地建房”，而對(duì)國(guó)家建設(shè)則側(cè)重強(qiáng)調(diào)要 “保證國(guó)家建設(shè)必需的土地”，加上為提高農(nóng)民收入而發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)所導(dǎo)致的耕地實(shí)際上的減少，使得這時(shí)耕地保護(hù)的成效很有限，對(duì)耕地保護(hù)重要性的認(rèn)識(shí)也是初步而粗淺的。

二、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期的耕地保護(hù)（1986—1997年）

這一階段的前段時(shí)期實(shí)行的是有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，1992年中共十四大后進(jìn)入了 “建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的體制改革新階段。因此，這一階段實(shí)際上是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡時(shí)期，亦即經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期。

1986年之后，隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，各項(xiàng)建設(shè)全面鋪開，而且攤子越來越大，全國(guó)固定資產(chǎn)投資總額一路攀升，城鎮(zhèn)、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村等建設(shè)長(zhǎng)足發(fā)展，耕地面積也在大幅減少。在體制改革轉(zhuǎn)型期，市場(chǎng)這把雙刃劍既發(fā)揮了對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，也因利益的驅(qū)動(dòng)而使一些人把耕地作為 “搖錢樹”。至20世紀(jì)90年代初，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)突然像雨后春筍般遍地出現(xiàn)。省、縣、鄉(xiāng)甚至連一些偏僻的山村也掛牌辦開發(fā)區(qū)，出現(xiàn)了前所未有的 “開發(fā)區(qū)熱”?！皳?jù)原建設(shè)部公布的資料，截至1993年3月，內(nèi)地縣級(jí)以上的開發(fā)區(qū)達(dá)6000多個(gè)，占地2250萬畝?！雹萏平〉龋骸段覈?guó)耕地保護(hù)制度與政策研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006年，第270頁(yè)。鑒于當(dāng)時(shí)耕地資源的急速減少，國(guó)家在耕地保護(hù)方面進(jìn)行了許多新的嘗試和突破。

（一）耕地保護(hù)開始進(jìn)入依法有序階段

1986年3月21日，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)土地管理制止亂占耕地的通知》中首次強(qiáng)調(diào)：“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地，是我國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策?！雹薇本┦械胤街揪幋畚瘑T會(huì)：《北京年鑒1991》，中國(guó)城市出版社，1991年，第234頁(yè)。這里將耕地保護(hù)作為 “必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策”，實(shí)際上是對(duì)1982年 “重大國(guó)策”提法的前進(jìn)和發(fā)展，說明黨對(duì)耕地保護(hù)的認(rèn)識(shí)上升到了新的高度。在這一認(rèn)識(shí)的指導(dǎo)下，以國(guó)家土地管理局的建立和第一部 《中華人民共和國(guó)土地管理法》的頒布為標(biāo)志，耕地保護(hù)在實(shí)踐上也進(jìn)入了一個(gè)新的階段。

1986年2月21日，國(guó)務(wù)院第100次常務(wù)會(huì)議決定成立國(guó)家土地管理局，并于8月1日正式成立并對(duì)外辦公。我國(guó)開始有了加強(qiáng)耕地保護(hù)的專門機(jī)構(gòu)、專業(yè)隊(duì)伍和統(tǒng)一體制，長(zhǎng)期以來主要依靠行政手段和多部門分散管理土地的局面結(jié)束了，城鄉(xiāng)土地開始進(jìn)入依法、統(tǒng)一運(yùn)用綜合手段全面、科學(xué)管理的軌道。國(guó)家土地管理局制定了大量政策文件、建立了各類規(guī)章制度。同年6月25日，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)通過并頒布我國(guó)第一部專門調(diào)整土地關(guān)系的大法—— 《中華人民共和國(guó)土地管理法》。這標(biāo)志著我國(guó)耕地保護(hù)開始進(jìn)入法制化和規(guī)范化。隨后國(guó)家土地管理局發(fā)布或參與發(fā)布一系列文件或通知，如1987年6月和10月的《關(guān)于在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中嚴(yán)格控制占用耕地的聯(lián)合通知》《建設(shè)用地計(jì)劃管理暫行辦法》等。我國(guó)耕地保護(hù)進(jìn)入有序管理階段。1991年5月24日，國(guó)務(wù)院第83次常務(wù)會(huì)議決定，從1991年起，把每年的6月25日即 《土地管理法》頒布的日期確定為 “全國(guó)土地日”。這是世界上第一個(gè)為保護(hù)土地而設(shè)立的專門紀(jì)念日。

由于1985年耕地面積的大滑坡，導(dǎo)致我國(guó)糧食產(chǎn)量連續(xù)四年徘徊。為了加強(qiáng)土地管理，制止亂占亂用耕地，這一階段，國(guó)家頒布了多項(xiàng)有關(guān)法律和條例，明確亂占、濫用和破壞耕地等行為屬于違法。國(guó)家土地管理局分別于1989年9月19日和1995年12月18日發(fā)布了《土地違法案件處理暫行辦法》和 《土地違法案件查處辦法》；為了遏制搞開發(fā)區(qū)濫占耕地，1993年國(guó)務(wù)院頒發(fā)了 《關(guān)于嚴(yán)格審批和認(rèn)真清理各類開發(fā)區(qū)的通知》和 《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（1987—2000年）》；為了增強(qiáng)耕地保護(hù)法律條例的威懾性和土地管理效果，1997年3月八屆人大五次會(huì)議第一次把 “破壞耕地罪”、“非法批地罪”和 “非法轉(zhuǎn)讓土地罪”列入《中華人民共和國(guó)刑法》。1997年10月1日開始施行的《刑法》，其中第228條、第342條、第410條對(duì)違反土地管理法規(guī)、濫用職權(quán)、非法占用土地等違法行為都有嚴(yán)格的懲處辦法，情節(jié)嚴(yán)重的判以有期徒刑等。

（二）基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)制度得以建立

基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)制度是為確保我國(guó)糧食安全而建立的一個(gè)最基本的耕地保護(hù)制度。最早的試點(diǎn)是在湖北省荊州地區(qū)監(jiān)利縣周老嘴鎮(zhèn)，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)很快得到認(rèn)可。1989年5月，國(guó)家土地管理局和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合在荊州召開 “全國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)”，推廣荊州經(jīng)驗(yàn)，并部署在全國(guó)開展基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)試點(diǎn)工作。1990年5月，國(guó)家土地管理局和農(nóng)業(yè)部在山東濟(jì)南召開試點(diǎn)工作座談會(huì)，并聯(lián)合向國(guó)務(wù)院報(bào)送 《關(guān)于在全國(guó)開展劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)工作的請(qǐng)示》。1992年2月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了這一請(qǐng)示，使劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)工作在全國(guó)各地普遍展開。1993年7月，全國(guó)人大常委會(huì)通過的 《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定：“國(guó)家建立耕地保護(hù)制度，對(duì)基本農(nóng)田依法實(shí)行特殊保護(hù)?！雹賴?guó)土資源部耕地保護(hù)司編： 《耕地保護(hù)法規(guī)文件匯編》，中國(guó)大地出版社，2003年，第27頁(yè)。1994年7月，國(guó)務(wù)院頒布了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，這是我國(guó)為進(jìn)一步保護(hù)耕地而制訂的一個(gè)重要條例，大大推進(jìn)了耕保工作和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)制度的建立。1995年6月19日，國(guó)務(wù)院召開全國(guó)耕地保護(hù)工作會(huì)議，就加強(qiáng)土地管理、落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)機(jī)制進(jìn)行部署。1996年5月，國(guó)家制定《劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)技術(shù)規(guī)程》，規(guī)范基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定操作?；巨r(nóng)田保護(hù)區(qū)制度的建立，為確保糧食安全創(chuàng)造了最基本的條件。

（三）在耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾突出情況下強(qiáng)調(diào)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展過程中，在部門利益或比較效益的驅(qū)使下，耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可避免地存在矛盾和沖突，影響耕地保護(hù)政策的權(quán)威性和約束力。尤其是隨著改革開放的進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)開始步入快車道，特別是開發(fā)區(qū)熱使耕地占用量非常大，而耕地保護(hù)的制度法規(guī)尚未完全跟上，耕保體系尚未形成，所以這一階段的矛盾和沖突最為明顯。如 《土地管理法》明確要求 “切實(shí)保護(hù)耕地”，但同時(shí)又強(qiáng)調(diào)必須“適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要”。加上受行政等級(jí)觀念影響，僅為副部級(jí)單位的國(guó)家土地管理局執(zhí)行耕地保護(hù)的成效受到一定影響。盡管當(dāng)時(shí)國(guó)家已經(jīng)高度關(guān)注因?yàn)榻ㄔO(shè)占用導(dǎo)致耕地大量流失的現(xiàn)象，但1991年8月23日由建設(shè)部和國(guó)家計(jì)委發(fā)布的 《建設(shè)項(xiàng)目選址規(guī)劃管理辦法》還是沒有將保護(hù)耕地作為建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址的主要依據(jù)之一。建設(shè)部分別于1995年6月1日和29日發(fā)布的 《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》和 《建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法》仍沒有貫徹耕地保護(hù)的原則。同時(shí)隨著全國(guó)糧食生產(chǎn)總體上保持逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，種植業(yè)特別是糧食生產(chǎn)比較效益低下愈益明顯。為了提高農(nóng)民收入，政府大力倡導(dǎo)在不亂占耕地和確保糧食生產(chǎn)的前提下加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，這也導(dǎo)致耕地的流失。“在1986年—1995年的耕地轉(zhuǎn)向利用中，用于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的耕地達(dá)6313萬畝?！雹汆囬骸犊沙掷m(xù)發(fā)展：人類生存環(huán)境》，電子工業(yè)出版社，1999年，第377頁(yè)。雖然這一階段黨和政府對(duì)耕地保護(hù)的認(rèn)識(shí)不斷深化，實(shí)踐方面也不斷加強(qiáng)，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)耕地的大量需求，特別是開發(fā)區(qū)熱使大量耕地被圈占，耕地面積一直呈減少狀態(tài)，如1993年耕地減少量為938萬畝，1994年、1995年、1996年分別為1178萬畝、1106萬畝和953萬畝②趙永革：《世紀(jì)之交的重大話題——我國(guó)耕地、糧食與城市土地利用狀況》， 《城市研究》1999年第4期。。到1997年全國(guó)耕地總面積只剩19．49億畝了。

根據(jù)耕地面積持續(xù)減少情況，1996年中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立了保護(hù)耕地專題調(diào)研組，對(duì)河北等13個(gè)省 （區(qū)）和上海等12個(gè)城市的土地利用狀況進(jìn)行了為期4個(gè)月的調(diào)研，并提交了 《我國(guó)耕地保護(hù)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)和政策性建議》的調(diào)研報(bào)告，引起了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)耕地保護(hù)嚴(yán)峻形勢(shì)的高度重視，1997年5月頒布了 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，針對(duì) “我國(guó)耕地人均數(shù)量少，總體質(zhì)量低，后備資源也不豐富”的耕地國(guó)情，明確指出：“近年來一些地方亂占耕地、違法批地、浪費(fèi)土地的問題沒有從根本上解決，耕地面積銳減，土地資產(chǎn)流失，不僅嚴(yán)重影響糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展，也影響了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定”，規(guī)定 “各省、自治區(qū)、直轄市必須嚴(yán)格按照耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的要求，做到本地耕地總量只能增加，不能減少，并努力提高耕地質(zhì)量”。③鹿心社主編：《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃》第1卷，中國(guó)大地出版社，2001年，第644頁(yè)。

這一階段隨著國(guó)家土地管理局的建立和第一部 《土地管理法》的頒布，我國(guó)土地管理開始由分散無序進(jìn)入依法有序階段，建立了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)制度，提出了耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的要求，耕地保護(hù)初顯成效。但由于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要特別是開發(fā)區(qū)的建設(shè)，耕地面積一直呈減少狀態(tài)。

三、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期的耕地保護(hù)（1998—2004年）

隨著改革開放的深入，我國(guó)重工業(yè)比重、城鎮(zhèn)化進(jìn)程都在不斷提高和加快，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。在積極財(cái)政政策的推動(dòng)下，全社會(huì)投資增長(zhǎng)迅猛，快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)加大了對(duì)土地的需求。加上西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，大批的企業(yè)進(jìn)駐西部地區(qū)，僅廠房的建設(shè)用地就大大增加。2002年和2003年，又掀起了新一輪開發(fā)區(qū)熱，導(dǎo)致這兩年凈減少耕地共達(dá)6000多萬畝④《中華人民共和國(guó)年鑒2003》，中華人民共和國(guó)年鑒社，2003年，第567頁(yè)；《中華人民共和國(guó)年鑒2004》，中華人民共和國(guó)年鑒社，2004年，第539頁(yè)。。因此，1998年至2003年這段時(shí)期內(nèi)耕地保護(hù)形勢(shì)更嚴(yán)峻，任務(wù)更艱巨，這個(gè)時(shí)期耕地保護(hù)力度也明顯加大，并加強(qiáng)了耕地保護(hù)和管理體系的建設(shè)，耕保體系在長(zhǎng)期建設(shè)的基礎(chǔ)上逐步形成。

（一）成立國(guó)土資源部與修訂 《土地管理法》

1998年3月，九屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的方案，決定由地質(zhì)礦產(chǎn)部、國(guó)家土地管理局、國(guó)家海洋局和國(guó)家測(cè)繪局共同組建中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部，4月正式掛牌成立。國(guó)土資源部設(shè)立了耕地保護(hù)和土地利用等職能部門，集中了農(nóng)地轉(zhuǎn)用、建設(shè)用地審批、土地征用和基本農(nóng)田保護(hù)、土地開發(fā)整理復(fù)墾等相關(guān)職能，有利于耕地得到統(tǒng)一和協(xié)調(diào)管理。土地管理職能部門級(jí)別的提升，也使耕地保護(hù)政策的權(quán)威性和約束力進(jìn)一步加大，并為耕地保護(hù)政策體系的構(gòu)建奠定了體制基礎(chǔ)。

1998年8月29日，全國(guó)人大常委會(huì)通過新修訂的 《土地管理法》。它是在對(duì)原 《土地管理法》實(shí)施十余年來的土地管理實(shí)踐進(jìn)行廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，參考國(guó)外有關(guān)資料修訂頒布的，首次以立法形式確認(rèn)了 “十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策”，不僅表明土地管理在國(guó)家行政管理中的重要地位，而且還表明作為基本國(guó)策的土地管理方針具有長(zhǎng)期性和法律性。該法確立了我國(guó)耕地保護(hù)的兩大政策框架：即用途管制制度和耕地占補(bǔ)平衡制度。這兩大政策明確了土地管理工作方式從分級(jí)限額審批制度轉(zhuǎn)移到用途管制制度、土地管理重心從保障建設(shè)用地供應(yīng)轉(zhuǎn)移到切實(shí)保護(hù)耕地。

（二）國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目占用基本農(nóng)田須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)

1999年，新 《基本農(nóng)田保護(hù)條例》和《1997—2010年全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》開始實(shí)施。新 《基本農(nóng)田保護(hù)條例》是對(duì)1994年原條例的修改和補(bǔ)充，規(guī)定各省、區(qū)、市劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地要占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80%以上。特別是規(guī)定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得改變或占用；國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)無法避開基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者征用土地的，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)后合理占用了基本農(nóng)田的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)文件，調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，并補(bǔ)充劃入數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕巨r(nóng)田，保證基本農(nóng)田面積不減少，質(zhì)量不降低。以確保耕地精華——基本農(nóng)田得到更有力的保護(hù)。為了貫徹好這個(gè)新條例，國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部專門發(fā)了 《關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行 〈基本農(nóng)田保護(hù)條例〉進(jìn)一步做好基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》?！?997—2010年全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》是1999年4月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)正式實(shí)施的?！毒V要》要求調(diào)整劃定全國(guó)范圍內(nèi)人們稱之為 “保命田”、“生命線”的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，并使基本農(nóng)田保護(hù)措施由孤立的單一的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定轉(zhuǎn)向由土地用途管制、基本農(nóng)田保護(hù)制度、耕地占補(bǔ)平衡制度、土地開發(fā)整理復(fù)墾制度和土地法制建設(shè)共同構(gòu)成的耕地保護(hù)制度框架。

此外，1999年國(guó)務(wù)院辦公廳還發(fā)布了 《關(guān)于印發(fā)全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要的通知》；國(guó)土資源部頒發(fā)了 《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》《關(guān)于切實(shí)做好耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》《關(guān)于搞好農(nóng)用地管理促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的通知》《閑置土地處置辦法》《關(guān)于土地開發(fā)整理工作有關(guān)問題的通知》；財(cái)政部頒發(fā)了 《新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收繳使用管理辦法》等12個(gè)耕地保護(hù)及土地管理文件。其中這年4月頒布的 《閑置土地處置辦法》首次提出要對(duì)閑置土地征收閑置費(fèi)。新的有關(guān)法規(guī)還要求土地有償使用費(fèi)要專項(xiàng)用于耕地開發(fā)?？梢姡?999年，國(guó)土資源部成立的第二年，是改革開放以來乃至新中國(guó)成立以來頒布土地管理法令、條例、規(guī)章較為集中的一年。

（三）耕地保護(hù)政策的大量出臺(tái)與耕地保護(hù)體系的臻于形成

由于建設(shè)占用加上生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)調(diào)整和災(zāi)害損毀等原因，1998年至2003年間我國(guó)耕地減少量高達(dá)9000多萬畝，成為改革開放以來甚或是新中國(guó)成立以來耕地減少最快的時(shí)期。糧食產(chǎn)量也由1999年的10167億斤①《中華人民共和國(guó)年鑒2008》，中華人民共和國(guó)年鑒社，2008年，第1035頁(yè)。下降到2003年的8614億斤②《中華人民共和國(guó)年鑒2008》，第1035頁(yè)。。土地驟減導(dǎo)致的糧食安全隱患引起全社會(huì)的關(guān)注。尤其是2003年，一年中我國(guó)耕地面積凈減3806．1萬畝③《中華人民共和國(guó)年鑒2004》，第539頁(yè)。。黨和政府對(duì)這次 “大放血”非常重視，2004年出臺(tái)了多個(gè)有關(guān)耕地保護(hù)的通知、文件、法規(guī)，如國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和 《關(guān)于堅(jiān)決制止占用基本農(nóng)田進(jìn)行植樹等行為的緊急通知》；國(guó)土資源部 《關(guān)于貫徹落實(shí) 〈國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定〉的通知》《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院緊急通知精神進(jìn)一步嚴(yán)格土地管理的通知》《關(guān)于基本農(nóng)田保護(hù)中有關(guān)問題的整改意見》 《關(guān)于印發(fā) 〈全國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)檢查工作方案〉的通知》以及國(guó)土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)的 《關(guān)于抓緊做好基本農(nóng)田保護(hù)檢查有關(guān)工作的通知》等。加上前幾年頒布的有關(guān)文件，如2000年的 《關(guān)于加大補(bǔ)充耕地工作力度確保實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的通知》（國(guó)資發(fā)）、《關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林還草工作的意見》（國(guó)發(fā)）、《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地復(fù)墾項(xiàng)目管理暫行辦法》（國(guó)資發(fā)），2001年的 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》（國(guó)資發(fā)），2002年的 《關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見》（國(guó)發(fā)）、《退耕還林條例》（國(guó)發(fā)），2003年的 《關(guān)于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的通知》（國(guó)辦發(fā)）、《關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》（國(guó)辦發(fā)），《關(guān)于進(jìn)一步采取措施落實(shí)嚴(yán)格保護(hù)耕地制度的通知》（國(guó)資發(fā)），《關(guān)于嚴(yán)禁非農(nóng)業(yè)建設(shè)違法占用基本農(nóng)田的通知》 （國(guó)資發(fā)）等。在耕地保護(hù)的技術(shù)手段上，2003年4月8日國(guó)土資源部集中發(fā)布了 《農(nóng)用地分等規(guī)程》 《農(nóng)用地定級(jí)規(guī)程》《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》和 《耕地后備資源調(diào)查與評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)程》等四項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。在土地執(zhí)法方面，前述的 《刑法》增加了涉土地罪等。

國(guó)土資源部的成立與 《土地管理法》的修訂，為耕地保護(hù)體系的構(gòu)建奠定了重要的體制基礎(chǔ)和政策基礎(chǔ)。上述大量涉及到土地保護(hù)、管理、執(zhí)法乃至社會(huì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)及耕保技術(shù)手段等方方面面的文件的頒布，使耕地保護(hù)在加大力度的基礎(chǔ)上逐步形成了較為周密、完善的耕地保護(hù)體系?？缛胄率兰o(jì)的頭四年又出現(xiàn)糧食減產(chǎn)徘徊局面，新一輪的開發(fā)區(qū)熱及生態(tài)退耕等導(dǎo)致耕地減少，不能不說是其重要原因。

四、從經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過渡到平穩(wěn)較快發(fā)展時(shí)期的耕地保護(hù)（2005年至今）

在投資、出口和消費(fèi)三駕馬車的拉動(dòng)下，2003年至2007年間我國(guó)經(jīng)濟(jì)連續(xù)五年以超過10%的速度繼續(xù)高速增長(zhǎng)。為此，中央幾次強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩。2008年、2009年速度稍有下降，但也分別達(dá)到9%和8．7%，2010年甚至達(dá)到了10．3%，呈現(xiàn)平穩(wěn)較快發(fā)展的特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)的這種快速發(fā)展繼續(xù)從各方面尤其在基本建設(shè)投資方面加大了對(duì)耕地的需求和耕地保護(hù)的難度。特別是為了應(yīng)對(duì)世界金融危機(jī)，我國(guó)采取了擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)的政策，實(shí)施4萬億元人民幣的大規(guī)模投資計(jì)劃，其中安居工程，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、鐵路、公路和機(jī)場(chǎng)等重大設(shè)施類的民生工程占了較大份額，城市化進(jìn)程明顯加快。這些都不能不使耕地需求增加。為此，黨和國(guó)家提出實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和堅(jiān)守18億畝耕地 “紅線”的耕地保護(hù)新目標(biāo)。

（一）堅(jiān)守18億畝耕地 “紅線”的耕地保護(hù)新目標(biāo)的出臺(tái)

18億畝耕地的“紅線”是2006年3月5日第十屆全國(guó)人大四次會(huì)議上首次提出和通過的。這次會(huì)議通過的 《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出：18億畝耕地是未來五年一個(gè)具有法律效力的約束性指標(biāo)，是不可逾越的一道 “紅線”。自此開始，黨中央多次強(qiáng)調(diào)要確保這一 “紅線”。9月6日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)：18億畝耕地的 “紅線”堅(jiān)決不能突破，不僅要管到2010年，而且要管到2020年甚至更長(zhǎng)時(shí)間。2007年3月5日，十屆全國(guó)人大五次會(huì)議的 《政府工作報(bào)告》提出 “一定要守住全國(guó)耕地不少于18億畝這條紅線”。溫家寶總理強(qiáng)調(diào)：“節(jié)約集約用地，不僅關(guān)系當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而且關(guān)系國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和民族生存根基。在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯(cuò)誤，遺禍子孫后代。一定要守住全國(guó)耕地不少于十八億畝這條紅線?！雹佟妒笠詠碇匾墨I(xiàn)選編》下，中央文獻(xiàn)出版社，2008年，第943頁(yè)。2008年4月28日，國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史在第39個(gè) “世界地球日”之前特別強(qiáng)調(diào)：“中國(guó)要嚴(yán)格土地調(diào)控和監(jiān)管，堅(jiān)守18億畝耕地紅線。”②《認(rèn)識(shí)地球 和諧發(fā)展——寫在第三十九個(gè) “世界地球日”》，《人民日?qǐng)?bào)》2008年4月22日。10月，黨的十七屆三中全會(huì) 《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》要求堅(jiān)持兩個(gè)最嚴(yán)格的制度：最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決守住18億畝耕地 “紅線”；最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模。2008年10月23日，國(guó)務(wù)院印發(fā)第三版 《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》，對(duì)未來15年土地利用的目標(biāo)和任務(wù)提出6項(xiàng)約束性指標(biāo)和九大預(yù)期性指標(biāo)，核心是確保18億畝耕地 “紅線”——即全國(guó)耕地保有量到2010年和2020年分別保持在18．18億畝和18．05億畝①《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》，《人民日?qǐng)?bào)》2008年10月24日。。

為了守住18億畝耕地 “紅線”，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。除上述的2004年和2005年的中央1號(hào)文件均強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)外，2008年中央1號(hào)文件和同年十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議的 《政府工作報(bào)告》又強(qiáng)調(diào) “堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，特別是加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)”。2009年中央1號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào) “實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”。胡錦濤也強(qiáng)調(diào)，必須 “堅(jiān)決落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田”②《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》下，第281頁(yè)。。

確立保住18億畝耕地的耕地保護(hù)新指標(biāo)，完全是建立在科學(xué)依據(jù)基礎(chǔ)上的。我國(guó)人口將近14億，而截至到2008年底，我國(guó)耕地面積只剩18．2754億畝③《中華人民共和國(guó)年鑒2009》，中華人民共和國(guó)年鑒社，2009年，第514頁(yè)。，人均耕地面積僅為1．37畝，不到世界平均水平的40%。而人口還會(huì)繼續(xù)增加，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，未來占用耕地趨勢(shì)不可避免。這種情況要求我國(guó)必須實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，而根據(jù)各種指標(biāo)的綜合預(yù)測(cè)，必須將耕地保有量嚴(yán)格掌握在18億畝以上，不能突破這道 “紅線”。否則勢(shì)必對(duì)我國(guó)糧食安全和保證我國(guó)14億 （甚至更多）人口吃飯的 “口糧田”造成嚴(yán)重威脅。

（二）耕地占補(bǔ)平衡的新要求和土地執(zhí)法的新措施

關(guān)于耕地占補(bǔ)平衡的新要求。一是注重所補(bǔ)充耕地的質(zhì)量。1998年至2004年，耕地占補(bǔ)平衡主要重視數(shù)量上的平衡。2004年之后，注重所補(bǔ)充耕地生產(chǎn)能力的提高，即耕地質(zhì)量保護(hù)備受關(guān)注，要求 “確?；巨r(nóng)田總量不減少，用途不改變，質(zhì)量有提高”④《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2008年10月20日。。《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革土地管理的決定》提出了耕地占補(bǔ)平衡實(shí)行按等級(jí)折算的要求。2006年8月，《耕地占補(bǔ)平衡考核辦法》正式出臺(tái)，按農(nóng)用地等級(jí)折算系數(shù)來衡量耕地占補(bǔ)平衡，把質(zhì)量因素納入耕地占補(bǔ)平衡的考核指標(biāo)中。2004年以來對(duì)實(shí)施 “沃土工程”提出明確要求，建設(shè)占用耕地表土剝離再利用⑤建設(shè)項(xiàng)目占用基本農(nóng)田、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的，其耕作層要?jiǎng)冸x后用于墾造耕地項(xiàng)目特別是廢棄礦山等建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目。在這一時(shí)期真正落實(shí)，“移土培肥”在三峽庫(kù)區(qū)得到實(shí)踐。二是將 “占多少，墾多少”即 “先占后補(bǔ)”的原則改為 “先補(bǔ)后占”的新原則，這是又一重大措施。2008年8月29日 《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地復(fù)墾開發(fā)工作的通知》提出：2009年起，“除國(guó)家重大工程可以暫緩?fù)?，非農(nóng)建設(shè)占用耕地全面實(shí)行‘先補(bǔ)后占’”⑥《土地法律隨身查》，中國(guó)法制出版社，2009年，第349頁(yè)。。2008年10月12日，黨的第十七屆三中全會(huì)通過 《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，強(qiáng)調(diào) “耕地實(shí)行先補(bǔ)后占，不得跨省區(qū)市進(jìn)行占補(bǔ)平衡”⑦《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2008年10月20日。。2009年3月，國(guó)土資源部《關(guān)于全面實(shí)行耕地先補(bǔ)后占有關(guān)問題的通知》中再次強(qiáng)調(diào)了這一新原則，規(guī)定各類建設(shè)用地報(bào)批前，必須先行完成補(bǔ)充耕地，做到先補(bǔ)后占，強(qiáng)調(diào)要 “通過‘以補(bǔ)定占’，形成耕地占補(bǔ)平衡倒逼機(jī)制”⑧《國(guó)土資源部關(guān)于全面實(shí)行耕地先補(bǔ)后占有關(guān)問題的通知》，中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心、國(guó)土資源部土地爭(zhēng)議調(diào)處事務(wù)中心編：《土地礦產(chǎn)爭(zhēng)議典型案例與處理依據(jù)》第4輯，中國(guó)法制出版社，2010年，第264頁(yè)。。

關(guān)于土地執(zhí)法的新措施，這個(gè)階段特別值得一提的是國(guó)家土地督察制度的實(shí)施。國(guó)務(wù)院辦公廳于2006年3月下發(fā)《關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問題的通知》，國(guó)家土地督察制度開始實(shí)施，并成立了國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)。通過例行督察，督察各級(jí)地方政府耕地保護(hù)各項(xiàng)指標(biāo)的執(zhí)行情況。還有專項(xiàng)督察，如通過衛(wèi)星照片、遙感照片，發(fā)現(xiàn)一些違規(guī)違法用地跡象，然后進(jìn)行專門的檢查。自2007年至2008年3月，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)全面全程參與全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)，集中清理 “以租代征”、違規(guī)擴(kuò)區(qū)和未批先用三類違法行為，完成了對(duì)全國(guó)50多個(gè)地市的檢查和抽查工作，對(duì)全國(guó)12個(gè)重點(diǎn)地區(qū)和37個(gè)典型案件整改情況進(jìn)行了全面監(jiān)督檢查。①《國(guó)家土地督察公告2007》，地質(zhì)出版社，2008年，第14頁(yè)。到2009年，國(guó)家土地督察工作格局基本形成。在全國(guó)24個(gè)省 （區(qū)、市）和3個(gè)計(jì)劃單列市共150個(gè)縣，開展了39項(xiàng)例行督察，向19個(gè)省 （區(qū)、市）人民政府發(fā)出了23份例行督察意見書②《國(guó)家土地督察公告 （第3號(hào)）》，中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部國(guó)家土地總督察辦公室2010年5月1日，http：／／www．mlr．gov．cn／zwgk／zytz／201005／t20100501_ 147522．htm．。2010年土地督察與執(zhí)法監(jiān)察協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)地方各級(jí)人民政府土地管理、利用、耕地保護(hù)及違法違規(guī)用地行為的監(jiān)督檢查，進(jìn)一步促進(jìn)各地嚴(yán)格土地管理，加強(qiáng)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地，有效遏制了土地違法違規(guī)行為。針對(duì)例行督察發(fā)現(xiàn)的問題，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)向有關(guān)省級(jí)人民政府和省級(jí)國(guó)土資源主管部門發(fā)出50份例行督察意見書和29份改進(jìn)工作建議書，警示約談244名有關(guān)負(fù)責(zé)人③《國(guó)家土地督察公告 （第4號(hào)）》，中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部國(guó)家土地總督察辦公室2011年4月14日，http：／／www．mlr．gov．cn／zwgk／zytz／201104／t20110419_ 843738．htm．。

此外，這個(gè)階段還注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律等手段控制建設(shè)占用耕地。例如，拿出一定比例的國(guó)有土地出讓金用于基本農(nóng)田建設(shè)和土地開發(fā)；通過提高新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到控制建設(shè)占用耕地的目的，并將這一費(fèi)用專項(xiàng)用于基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)、耕地開發(fā)、土地整理；通過提高耕地占用稅稅率，提高補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)等來保護(hù)耕地。2006年中央1號(hào)文件在耕地占用稅、土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)的征繳和使用等經(jīng)濟(jì)手段方面體現(xiàn)了保護(hù)耕地的原則。2006年9月，最高人民法院將非法占用耕地、非法批準(zhǔn)征用占用土地和非法轉(zhuǎn)讓倒賣土地使用權(quán)三類涉土地犯罪列到八類依法嚴(yán)懲的涉農(nóng)犯罪之中。此外，還運(yùn)用技術(shù)手段如遙感監(jiān)測(cè)、信息技術(shù)等現(xiàn)代技術(shù)，以提供及時(shí)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，并為經(jīng)濟(jì)、法律等手段提供技術(shù)上的支持。

（三）城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)形勢(shì)下的農(nóng)村土地整治和土地復(fù)墾

2009年3月，面對(duì)快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化步伐，國(guó)土資源部在全國(guó)范圍部署保發(fā)展、保紅線的“雙保行動(dòng)”，并總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn)，從2010年起將此項(xiàng)工作長(zhǎng)期化為 “雙保工程”。2010年“雙保工程”行動(dòng)的主題是：以加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€，積極參與宏觀調(diào)控，規(guī)范和整治房地產(chǎn)用地，促進(jìn)土地利用方式轉(zhuǎn)變，保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，堅(jiān)守耕地保護(hù) “紅線”。2011年 “雙保工程”行動(dòng)主題為：“惠民生促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，守紅線堅(jiān)持?jǐn)?shù)質(zhì)并重”。由于在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期，我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)使各類非農(nóng)建設(shè)用地需求仍很強(qiáng)勁，耕地保護(hù)的壓力依然很大；而另一方面，我國(guó)損毀土地復(fù)墾利用潛力巨大。如果能對(duì)所有損毀土地進(jìn)行復(fù)墾，可為國(guó)家增加6000多萬畝耕地、3000多萬畝其他農(nóng)用地。為此，2011年3月5日，歷時(shí)8年，我國(guó)正式發(fā)布施行了 《土地復(fù)墾條例》，使中國(guó)的土地復(fù)墾步入了制度化、規(guī)范化和法制化的新階段。 《條例》在1988年 《土地復(fù)墾規(guī)定》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)和落實(shí)了土地復(fù)墾的監(jiān)管措施，建立有效的監(jiān)管制約機(jī)制、資金保障機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制，形成了一套完整的制度。2005年至2009年，全國(guó)復(fù)墾土地約552．54萬畝，增加耕地約468．6萬畝，土地復(fù)墾率由1987年的1%提高到目前的25%左右④《中國(guó)五年投入133億復(fù)墾土地增加耕地近500萬畝》，中國(guó)新聞網(wǎng)2011年7月7日，http：／／www．chinanews．com／gn／2011／07-07／3164557．shtm l．。土地復(fù)墾和農(nóng)村土地整治對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展和國(guó)家建設(shè)用地增長(zhǎng)是一個(gè)有力的支持。無疑，這也可視為一種積極的耕地保護(hù)戰(zhàn)略。

總之，這一階段由于黨和政府采取切實(shí)可行的措施，耕地快速減少的勢(shì)頭得到控制。耕地凈減量從2004年的1200．4萬畝⑤《中華人民共和國(guó)年鑒2005》，中華人民共和國(guó)年鑒社，2005年，第537頁(yè)。到2005年、2006年、2007年、2008年的542．4萬畝⑥《中華人民共和國(guó)年鑒2006》，中華人民共和國(guó)年鑒社，2006年，第575頁(yè)。、460．2萬畝①《中華人民共和國(guó)年鑒2007》，中華人民共和國(guó)年鑒社，2007年，第532頁(yè)。、61．01萬畝②《中華人民共和國(guó)年鑒2008》，第494頁(yè)。、29萬畝③《中華人民共和國(guó)年鑒2009》，第514頁(yè)。，一直處于下降的狀態(tài)。耕地得到了有效的保護(hù)，這幾年糧食產(chǎn)量持續(xù)上升，到2007年糧食總產(chǎn)量超過1萬億斤，2010年糧食總產(chǎn)量更達(dá)到10928億斤④《我國(guó)糧食產(chǎn)量 “七連增”》，《人民日?qǐng)?bào)》，2010年12月4日。，實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)量 “七連增”。在2007年開始的世界糧食危機(jī)中，我國(guó)保證了糧食充足，糧價(jià)穩(wěn)定，順利渡過了此次危機(jī)。這與耕地保護(hù)的重大成就是分不開的。

五、重大成就面前的嚴(yán)峻形勢(shì)和前景思考

目前耕地保護(hù)雖取得了重大成就，但仍存在不少不容忽視的問題，耕地保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。重視和解決以下的這些突出問題，對(duì)于我們從數(shù)量和質(zhì)量?jī)煞矫娲_保18億畝耕地的新指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是別無選擇的責(zé)任和義務(wù)。

（一）目前耕地保護(hù)存在的突出問題

1．基本農(nóng)田保護(hù)方面。這方面成就明顯，問題也較突出。如在劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)時(shí)出現(xiàn) “劃劣不劃優(yōu)，劃遠(yuǎn)不劃近”的現(xiàn)象，基本農(nóng)田質(zhì)量令人堪憂，數(shù)量也難保絕對(duì)真實(shí)?；巨r(nóng)田保護(hù)制度的實(shí)施效果也不十分理想，2005年由國(guó)土資源部和農(nóng)業(yè)部組織的全國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)檢查結(jié)果顯示我國(guó)基本農(nóng)田現(xiàn)狀不容樂觀。全國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)檢查統(tǒng)計(jì)顯示，近年來全國(guó)基本農(nóng)田因各種因素減少5810．56萬畝，同期補(bǔ)劃1886．55萬畝，減補(bǔ)相抵，凈減少3924．01萬畝。全國(guó)在冊(cè)基本農(nóng)田面積15．89億畝，其中耕地只有15．36億畝。有27個(gè)?。▍^(qū)、市）的基本農(nóng)田減少，16個(gè)省 （區(qū)、市）的在冊(cè)基本農(nóng)田面積低于 《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》確定的指標(biāo)⑤王永紅：《基本農(nóng)田現(xiàn)狀不容樂觀》，《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》2005年10月24日。。同時(shí)，還有其他一些問題。如打著 “改良荒地”、“農(nóng)田平整”和“建設(shè)綠化園區(qū)”幌子建設(shè)耗地多的高爾夫球場(chǎng)， “吞噬”農(nóng)民的 “保命田”！耕地污染嚴(yán)重，有的農(nóng)業(yè)耕地成為工業(yè) “三廢”的 “聚污盆”，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、城市周邊、交通主干道和部分江河沿線基本農(nóng)田出現(xiàn)重金屬和有機(jī)污染物含量超標(biāo)的嚴(yán)重現(xiàn)象。種糧比較效益低，種地不劃算，越來越多的農(nóng)民選擇棄耕而外出打工，土地撂荒嚴(yán)重，“保護(hù)”下來的農(nóng)田有些并未被精耕細(xì)作。安徽省滁州市定遠(yuǎn)縣劉鋪、池河等9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)有棄耕現(xiàn)象的村達(dá)107個(gè)，占95．2%，平均每鄉(xiāng)棄耕3872畝土地，最高的達(dá)9520畝⑥蔡建文：《農(nóng)道——解讀中國(guó)糧食問題》，遼寧人民出版社，2005年，第303頁(yè)。。為了調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)以增加農(nóng)民收入，還有不少糧田被改作菜地、果園、苗圃、魚塘等。

2．耕地占補(bǔ)平衡方面也存在明顯問題。一是近年來耕地實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地占補(bǔ)平衡，但耕地?cái)?shù)量仍持續(xù)減少，原因是 “占”的部分僅占耕地減少量的少部分，而 “補(bǔ)”占耕地增加總量較多。1999年至2006年耕地減少1169萬公頃，其中建設(shè)用地172萬公頃，建設(shè)占用耕地僅占總減少量的14．7%。⑦肖碧林、陳印軍、楊瑞珍、陳靜：《中國(guó)近期耕地占補(bǔ)平衡的問題與建議》，《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》2009年第37期。二是占優(yōu)補(bǔ)劣現(xiàn)象無法避免，全國(guó)用于占補(bǔ)的耕地中約70%達(dá)不到原耕地的質(zhì)量，1999年至2006年建設(shè)用地平均糧食單產(chǎn)為7623公斤／公頃，補(bǔ)充耕地糧食生產(chǎn)能力只有5847公斤／公頃。⑧肖碧林、陳印軍、楊瑞珍、陳靜：《中國(guó)近期耕地占補(bǔ)平衡的問題與建議》，《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》2009年第37期。三是國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和中央大型企業(yè)補(bǔ)充耕地壓力大。這主要是近年來全國(guó)高速公路網(wǎng)建設(shè)、鐵路網(wǎng)建設(shè)、大型水利設(shè)施建設(shè)如三峽水庫(kù)、南水北調(diào)工程等跨省大型項(xiàng)目及中央大型企業(yè)占用大量耕地，這些補(bǔ)充耕地任務(wù)難于完成。四是違法建設(shè)占用耕地，以租代征，未批先用。還有未上報(bào)的存量耕地 （黑地）占用難以統(tǒng)計(jì)。五是耕地開墾費(fèi)難以落實(shí)，或費(fèi)用大大低于農(nóng)民造地成本，影響占用耕地的及時(shí)補(bǔ)充。

3．涉土地罪處罰方面?！缎谭ā冯m增加了涉土地罪條文并已執(zhí)行，最高人民法院要求各級(jí)法院依法嚴(yán)懲非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)，非法占用耕地 （農(nóng)用地）和非法批準(zhǔn)征用、占用土地這三類犯罪。但對(duì)土地犯罪的判刑實(shí)際上多有偏輕現(xiàn)象，很多案例只判刑而未真正服刑，以緩刑和處以罰金了之。如某省會(huì)城市有兩名非法占用農(nóng)用地罪和非法轉(zhuǎn)讓倒賣土地使用權(quán)罪人員，2007年12月取保候?qū)?，直?010年4月才審理判決。判決書中雖有“罪名成立，被告自愿認(rèn)罪”等威嚴(yán)話語，但判決結(jié)果兩人只分別處罰金1．3萬元和1萬元。此案雖涉地面積不大，但既然 “罪名成立”，則從“嚴(yán)懲”涉地犯罪意義上說就明顯有些偏輕。

（二）新形勢(shì)下做好耕地保護(hù)工作的若干思考

耕地保護(hù)是一篇異常重要的 “大”文章、“長(zhǎng)”文章。為了更好地正確處理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展與耕地保護(hù)的矛盾，新形勢(shì)下進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)須在以下方面更加高度重視。

一是加強(qiáng)輿論宣傳。通過電視媒體、廣播網(wǎng)絡(luò)，多渠道深入宣傳土地國(guó)情、國(guó)策和國(guó)法。特別是充分利用每年6月25日的 “全國(guó)土地日”，大力宣傳耕地保護(hù)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大戰(zhàn)略意義，讓更多的民眾了解我國(guó)耕地的現(xiàn)狀以及面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，增強(qiáng)緊迫感，提高憂患意識(shí)；讓更多的民眾了解有關(guān)的政策措施、法律法規(guī)，維護(hù)政策，支持法律；讓更多的民眾參與到耕地保護(hù)的行動(dòng)中來，形成保護(hù)耕地齊抓共管的良好社會(huì)氛圍。

二是貫徹科學(xué)發(fā)展。堅(jiān)持 “一要吃飯、二要建設(shè)、兼顧生態(tài)”的原則，立足于保護(hù)糧食生產(chǎn)能力，處理好耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，加大宏觀調(diào)控、政策落實(shí)和制度創(chuàng)新力度，確保耕地保護(hù)的責(zé)任、措施、投入三到位，達(dá)到耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)三方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，正確處理用地與發(fā)展的關(guān)系，堅(jiān)持走資源節(jié)約型道路，形成科學(xué)發(fā)展與科學(xué)用地和諧統(tǒng)一的良好局面，有效地保護(hù)耕地資源。

三是更新用地觀念。倡導(dǎo)能占用差地就不占用好地、能占用未利用地就不占用耕地的用地觀念。在進(jìn)行城市規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃時(shí)，盡量做到不占耕地或少占耕地。因?yàn)槌烁?，還有很多其他土地可以利用。要利用經(jīng)濟(jì)手段，加大土地特別是耕地取得、使用和保有的成本，遏制新增建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的利益驅(qū)動(dòng)。促進(jìn)土地集約高效利用，緩解新增建設(shè)用地對(duì)耕地的壓力。

四是明確保護(hù)責(zé)任。保護(hù)耕地是各級(jí)政府的共同責(zé)任。地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，還應(yīng)承擔(dān)保護(hù)耕地的責(zé)任。要實(shí)行耕地保護(hù)的問責(zé)制。市、鄉(xiāng)、村及農(nóng)戶之間要明確耕地保護(hù)的面積、責(zé)任人及相互責(zé)任、義務(wù)。要加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察部門、司法機(jī)關(guān)的配合，涉及土地違法和刑事責(zé)任的，要真正加大執(zhí)法力度。

五是堅(jiān)持占補(bǔ)平衡。我國(guó)耕地后備資源少、生態(tài)脆弱，耕地補(bǔ)充困難重重。要嚴(yán)格按項(xiàng)目考核，推行建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)充耕地與土地開發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目掛鉤制度，確保補(bǔ)充耕地責(zé)任、資金、項(xiàng)目三落實(shí)。切實(shí)做到耕地的先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡。

六是發(fā)揮主體作用。農(nóng)民是保護(hù)耕地的重要力量。要充分發(fā)揮廣大農(nóng)民保護(hù)耕地的主體積極性。耕地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，農(nóng)民是耕地的直接使用者。要明晰耕地產(chǎn)權(quán)、完善征地制度，依法有效地維護(hù)農(nóng)民自己在耕地上的權(quán)力和利益，讓農(nóng)民這個(gè)主體對(duì)耕地的利用和處置具有發(fā)言權(quán)。農(nóng)民保護(hù)耕地的主觀愿望和客觀條件相稱，耕地保護(hù)的責(zé)任方能真正落實(shí)。要大幅度提高種糧比較效益，使農(nóng)民自覺杜絕耕地拋荒。

土地是民生之本、財(cái)富之母、發(fā)展之基。嚴(yán)格土地管理、切實(shí)保護(hù)耕地是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。如上所述，改革開放以來黨和政府在耕地保護(hù)方面取得了很大成績(jī)，也有值得深層思考的教訓(xùn)和需要繼續(xù)解決的問題。面對(duì)人多地少的國(guó)情、人增地減的趨勢(shì)和全球氣候變化導(dǎo)致的災(zāi)情頻發(fā)，保護(hù)耕地安全從而確保糧食安全，越來越成為一個(gè)政治性、現(xiàn)實(shí)性都很強(qiáng)的課題。我們只有迎難而上，繼續(xù)做好這篇 “難”文章、“大”文章、“長(zhǎng)”文章，才能在國(guó)內(nèi)外各種挑戰(zhàn)和考驗(yàn)面前從容應(yīng)對(duì)，立于不敗之地。

（本文作者 唐正芒，湘潭大學(xué)毛澤東思想研究中心教授、博士生導(dǎo)師；李志紅，湘潭大學(xué)出版社編輯 湘潭 411105）

（責(zé)任編輯 占善欽）

On the Party and the Government’s Understanding and Practice with Regard to the Protection of Farmland since the Institution of Reform and Opening Up

Tang Zhengmang＆Li Zhihong

Since the institution of reform and opening up，the CPC Central Committee and the State Council has attached great importance to the protection of farm land．Their understanding and practicemay be divided into four stages：the initial period of reform and opening up（1978—1985），the period of economic restructuring（1986—1997），the period of rapid economic development（1998—2004）and the period of transition from rapid economic development to stable and rapid development（2005 to the present）．The Party and the government have constantly summed up experience in practice and keptup with the times against different economic backgrounds，thus scoring great achievements in the protection of farm land．However，they are still facing a grim situation and have a long way to go in this regard．

D232；F301．21

A

1003-3815（2011）-11-0026-11

* 本文是國(guó)家社科基金課題 “根本與保障——新中國(guó)60年黨領(lǐng)導(dǎo)糧食工作的歷史考察與經(jīng)驗(yàn)研究”（09BDJ002）的階段性成果和湘潭大學(xué)毛澤東思想研究中心開放基金課題成果。