關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的幾個實際問題

文/黨國英

（作者為中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任）

關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的幾個實際問題

文/黨國英

要實行多元化的土地產(chǎn)權(quán)制度，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地歸于農(nóng)民或農(nóng)民按“按份共有”原則組織起來的合作社，將少量土地作為“公地”，而將宅基地完全歸農(nóng)民所有

近些年，筆者在工作中接觸到很多關(guān)心農(nóng)村土地問題的一線公務(wù)人員，聽到他們的所思所想，以為很有現(xiàn)實意義。做一個歸納，大體以為下列問題值得討論。

農(nóng)地究竟歸誰所有

不只一次，有地方干部對筆者提問，農(nóng)地究竟歸誰所有？問者不是不知道集體所有制這個法律用語。他們是在質(zhì)問。我們就不能簡單地用法律概念作回應(yīng)。

長話短說。馬克思在這一點上有好的說法。需要區(qū)別法律上的所有權(quán)和經(jīng)濟意義上的所有權(quán)。英國的土地在法律上歸國王所有，但英國的朋友講，英國的農(nóng)民從不記得土地是國王的。這就是說，在經(jīng)濟意義上，英國的農(nóng)地實際歸地主或農(nóng)場主所有。法律上的所有權(quán)被名義化了。

按中國的農(nóng)村土地承包法，集體所有權(quán)也接近被“名義化”了，但在中國法制環(huán)境下，事情遠(yuǎn)沒有這么簡單。

如果法律上沒有形成具有特定主體的財產(chǎn)權(quán)，或法律得不到尊重，那么，誰對土地有實際的支配權(quán)，經(jīng)濟意義上的所有權(quán)就歸誰！而這個實際支配權(quán)在中國并沒有一個范式。若一個村長敢于隨便和開發(fā)商聯(lián)合占地、拆房，這些土地不就是村長所有么？盡管法律規(guī)定不是如此。

然而，實際支配權(quán)的現(xiàn)實存在并不總是合理。麻煩就在于名義法權(quán)和實際支配權(quán)之間有復(fù)雜廣闊的反差，一切糊涂、糾紛均來自這個空間。所以，我們說不清農(nóng)地究竟歸誰所有。所謂產(chǎn)權(quán)不清，也就是這個意思。

好的土地法制系統(tǒng)有兩個要點：第一，盡可能使名義法權(quán)和經(jīng)濟意義上的權(quán)利統(tǒng)一起來；第二，實際權(quán)利要有利于提高土地資源利用的效率和公平程度。

中國法權(quán)上的集體所有制是“共同共有產(chǎn)權(quán)”，而經(jīng)濟研究表明，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適合采用“按份共有產(chǎn)權(quán)”或“私有產(chǎn)權(quán)”。按照這個要求，我們要實行多元化的土地產(chǎn)權(quán)制度，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地歸于農(nóng)民或農(nóng)民按“按份共有”原則組織起來的合作社，將少量土地作為“公地”，按“共同共有”原則歸集體或社區(qū)所有，而將宅基地完全歸農(nóng)民所有。

當(dāng)然，也可以“曲線”改革，就是做虛“共同共有”，做實農(nóng)戶承包權(quán)。十七屆三中全會確立的土地承包長久不變的改革思路在大的方向上符合上述要求。

如何認(rèn)識政府的規(guī)劃權(quán)

當(dāng)今世界，沒有絕對的私人土地產(chǎn)權(quán)。政府的規(guī)劃權(quán)其實是基于土地的公共屬性而發(fā)生的對土地產(chǎn)權(quán)的分割。但在實踐中，這項權(quán)利常常使用不當(dāng)。

現(xiàn)在，有人拿“公共利益”，拿“政府規(guī)劃”做為拆農(nóng)民房的依據(jù)。這個道理講不通。農(nóng)民世代居住在那里，你（政府）突然說因為要提高土地資源利用效率，要服務(wù)于公共利益，要人搬家，這怎么能行？如果人家提出，你（政府）利用土地就有效率么？你的效率恐怕也很低，人家要你搬家，你怎么回應(yīng)？

所以，在涉及占地、拆房的問題上，要講大道理，大道理管小道理。資源配置效率當(dāng)然要講，但要承認(rèn)歷史形成的事實。農(nóng)民祖輩住在那里，并非一開始就“無效率”?，F(xiàn)今的低效率與政府的公共責(zé)任沒有承擔(dān)好有關(guān)。

解決問題的辦法是和農(nóng)民商議，除非在極端情況下（如非常重大的公共利益需求），如果農(nóng)民不愿意搬家，不愿意出讓土地，政府就不可有任何強制之舉。政府官員要相信，只要本著協(xié)商的原則，征得農(nóng)民的同意，完全可以找到一個兼顧公私利益的解決問題的辦法。

農(nóng)民同意是天則。經(jīng)濟學(xué)算不出來合理的補償價格；如果能算出來，就不要市場經(jīng)濟了。

規(guī)劃方面另一個問題，是集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的“同地同權(quán)”改革推不開。阻礙改革的一個理由，是怕農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)劃管不住。這個理由其實不充分。

的確，農(nóng)民那里會有一些占“公家”便宜的毛病，甚至還有貪圖私利、殃及鄰居的毛病，但這種毛病與政府公共管理責(zé)任不到位有關(guān)，也與我們對農(nóng)村傳統(tǒng)自治機制的沖擊有關(guān)。往往是我們自己制定規(guī)劃、維護規(guī)劃不嚴(yán)肅，讓規(guī)劃失去了權(quán)威性，才造成了人們行使機會主義行為的空間。

出路當(dāng)然是推動土地利用規(guī)劃的法制化。在目前的法制環(huán)境下，能不能在規(guī)劃法制化方面有大的突破？人們似乎沒有信心。其實是對法制本身沒有信心。這就怨不得基層干部，更怨不得農(nóng)民。

強化土地財產(chǎn)權(quán)會否增產(chǎn)糧食

一半，以后會更低。我們將越來越依賴平原地區(qū)的糧食生產(chǎn)能力。所以，保護平原地區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地非常重要。

同時，中國不缺建設(shè)用地，沒有必要濫占耕地。據(jù)其他研究者提供的資料，我國在上世紀(jì)60至80年代，GDP每增加一個百分點，對土地的占用量是日本的8倍左右，土地低效益使用問題非常突出。我國城市的人口密度也很低，全國平均每平方公里的人口數(shù)量不到3000人。上海市的核心區(qū)在1949年人口密度是每平方公里6萬人。一些省份幾乎每個縣都有省級開發(fā)區(qū)。北京市就有幾十個高爾夫球場。就連天津、上海和廣東這樣的地方，也不能說缺少建設(shè)用地，問題只是已有的建設(shè)用地沒有得到有效利用。全國農(nóng)村的非農(nóng)占地問題也很突出，通過土地整理和村莊適當(dāng)合并，節(jié)約1億畝地不成問題。這個數(shù)量足夠今后幾十年搞建設(shè)使用。有這么多的土地沒有得到很好利用，我們?yōu)槭裁催€要濫占耕地呢？

強化農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，提高農(nóng)民在土地市場上的對話能力，有助于節(jié)約優(yōu)質(zhì)耕地。

強化農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，會不會增產(chǎn)糧食？這是一把雙刃劍。一方面，農(nóng)民有了自主權(quán)，會更多地做利益考量，一部分綜合肥力較差的土地會撂荒，會導(dǎo)致糧食減產(chǎn)；另一方面，農(nóng)民有了土地財產(chǎn)權(quán)以后，可能提高土地用途轉(zhuǎn)移的價格，有利于保護耕地，我國優(yōu)質(zhì)耕地會得到節(jié)約利用，又有利于糧食生產(chǎn)。對于這個問題，我們有很多似是而非的認(rèn)識。

有一種看法，說我們的耕地不少，能產(chǎn)出中國人需要的糧食。這話看起來不假，但經(jīng)不住推敲。如果拋開國際市場競爭不說，我們的土地資源的確能產(chǎn)出足夠國人消費的糧食。但糧食實際上能產(chǎn)出多少，與總的耕地絕對數(shù)無關(guān)，而與糧食生產(chǎn)的競爭力有關(guān)。這種競爭力有兩個因素，一是國際糧食市場，另一個是國內(nèi)勞動市場。由國際競爭，若糧食價格足夠低，農(nóng)民就可能撂荒足夠的土地，以致糧食不能自求平衡；如果非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的工資單價超過農(nóng)業(yè)工資單價足夠大，農(nóng)民也會撂荒一定量土地，同樣使糧食不能自求平衡。

沒有被拋荒的土地是足夠優(yōu)良的土地。我們?nèi)钡恼沁@種優(yōu)質(zhì)土地。

土地問題要算總賬，更要算結(jié)構(gòu)帳。我們有不到10億畝的優(yōu)質(zhì)耕地，不僅要用來種糧食，還要種菜、種水果、搞養(yǎng)殖。城市化占地主要是優(yōu)質(zhì)耕地。從這個意義上說，我們的土地不是多，而是少。隨著城市化的推進，糧食生產(chǎn)的比較優(yōu)勢會發(fā)生結(jié)構(gòu)性下降，一部分山區(qū)耕地會逐步退出耕作，因而存在很大的糧食減產(chǎn)因素。據(jù)筆者的一些調(diào)查了解，山區(qū)的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率目前是平原地區(qū)的

山地能否滿足對獨棟房子的需求

多數(shù)中國家庭，例如70%能不能有自己的獨棟房子？乍看不行，因為大家以為中國缺地。其實，中國多的是山地、荒地、丘陵、灘涂等農(nóng)業(yè)利用價值低的土地。

但我們的制度把大量農(nóng)業(yè)利用價值低的土地排除在住宅用地之外了。優(yōu)質(zhì)耕地極度短缺，但因為商業(yè)開發(fā)成本低，我們的政策給商業(yè)集團開了綠燈，于是，城市大量蠶食優(yōu)質(zhì)耕地，也因此我們在昂貴的土地上建造低成本的房子。城市大部分人口，包括全部中低收入者，擁擠在鴿子籠式的住房里。城市人出錢并不少，但大部分錢款為不屬于自己的“國有土地”支付。只有極少數(shù)富豪明星在市區(qū)擁有自己的世界上最昂貴的獨棟房屋。中國的兩極分化由土地政策顯化為現(xiàn)實的存在。

我們的政策就這樣拒絕了中產(chǎn)階級在中國的形成。經(jīng)濟政策與追求和諧目標(biāo)的政治主張相對抗。追逐財富為人之常情，于是，小富起來的中國人不斷努力去購置鴿子籠式的樓房，而這種樓房因不接地氣，使得房主們擺脫不了挫敗感，壓抑、憤懣，幸福感無從生根。

一邊是高地價，一邊是閑置的非農(nóng)用地，現(xiàn)有土地政策制造這種局面，好像就是以自己人為敵。

必須改政策。一方面，要對優(yōu)質(zhì)耕地一寸一寸地計較，讓平原地區(qū)的城市走內(nèi)涵擴張的道路；另一方面，要讓中國人在農(nóng)業(yè)利用價值低的土地上建造相對昂貴的房屋，給山區(qū)、丘陵地區(qū)的城市更大的擴展空間?？梢栽跍\山區(qū)發(fā)展別墅式住房，而禁止在平原地區(qū)發(fā)展低密度住宅區(qū)，特別要禁止在平原地帶建造別墅式住宅。保守估計，僅僅利用淺山區(qū)的村莊用地，如果規(guī)劃適當(dāng)，就可建造5000萬左右的獨棟房屋。如果再利用一些不適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的其他類型土地，再建造1億獨棟房屋也不會有問題。加上原來農(nóng)民的獨棟房屋，全國70%左右的家庭擁有獨棟房屋，不是一個夢想。

據(jù)了解和觀察，我國淺山區(qū)很多風(fēng)景優(yōu)美的地段已經(jīng)被政府和其他公共部門開辟為類似度假村的地方，還有一些膽子大的人在淺山地帶建造了住房，或者買了農(nóng)民的住房經(jīng)改造以后成了高檔住房。由于這種情形有違法之嫌，當(dāng)事人按照潛規(guī)則辦事，處于某種無政府狀態(tài)。與其讓這種情況盲目發(fā)展，還不如把這項資源好好利用起來，由政府出臺規(guī)則加以規(guī)范。為此，要有大的改革動作，其中關(guān)鍵是在嚴(yán)格規(guī)劃的前提下，向住房產(chǎn)業(yè)開放大部分非農(nóng)用地，重點是開放農(nóng)村建設(shè)用地。需要進一步用好“增減掛鉤”試點政策，決不能因為這個政策在落實中處理些問題，就說要滅掉它。

此項改革，善莫大焉。首先，是讓土地政策回歸以人為本的理念。其次，是給農(nóng)民改善居住環(huán)境帶來了資金。第三，由此引起的巨大的內(nèi)需將不可估量，會帶動中國經(jīng)濟再高速增長一個時期。第四，政治意義十分巨大。中國人的住房財產(chǎn)上了臺階，中產(chǎn)階級理想落到了實處，有利于國家長治久安。

有人批評說，此項改革就是讓有錢人圈占黃山、廬山這樣的風(fēng)景名勝之地。這不值反駁。我們不是要開放北京市的景山、八達(dá)嶺用作造民房。我們當(dāng)然要細(xì)致規(guī)劃，但這不是難題。還需要稅收政策做調(diào)節(jié)，免得富豪在山里圈占土地建大莊園。這方面，西方發(fā)達(dá)國家有成熟的經(jīng)驗可資借鑒，這里不必贅述。

要實現(xiàn)上述目標(biāo)，就必須“解放”農(nóng)民的建設(shè)用地使用權(quán)，一系列的法律要修訂。

80%的農(nóng)民果真反對土地承包長久不變？

化），農(nóng)民的態(tài)度也會變化，而不一定堅持增人增地、減人減地。同樣地，這也說明在政策的制定方面也不是完全沒有問題，因為“增人不增地、減人不減地”的政策與農(nóng)民對公有制的理解發(fā)生了沖突，意味著政策的配套方面出了問題，或者說，這里政策的設(shè)計難以保證政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

做進一步的調(diào)查會發(fā)現(xiàn)，那些專業(yè)的、愿意長期務(wù)農(nóng)的農(nóng)民非常贊成中央確定的“長久不變”政策。他們認(rèn)為，只有產(chǎn)權(quán)穩(wěn)固，他們才會在土地上投資；也只有產(chǎn)權(quán)穩(wěn)固，土地流轉(zhuǎn)才能有序進行。所以，不要因為一個假象，就不敢落實中共十七屆三中全會關(guān)于土地改革的精神。

實行了“股田制”的地方如何改革

在我國農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，很多農(nóng)口干部不贊成國家在農(nóng)村實行的“增人不增地、減人不減地”政策，當(dāng)然也反對農(nóng)村土地承包長久不變政策。筆者做過問卷調(diào)查，某地約80%的農(nóng)戶主人也不贊成這個政策。實際上，這是一種假象。

農(nóng)民的這種態(tài)度是土地集體所有制之下產(chǎn)生的完全可以理解的一種心態(tài)。土地屬于“公有”，而現(xiàn)行政策的執(zhí)行經(jīng)過一個時期就會發(fā)生承包地分配不公的問題，這便和農(nóng)民對“公有制”的理解發(fā)生了沖突。按通常理解，公有制不就是人人有份么？所以，農(nóng)民認(rèn)為只有增人增地、減人減地，才能維持公有制的意義。農(nóng)民的這種態(tài)度，不等于他認(rèn)為增人增地、減人減地是有效率的做法。如果假設(shè)條件變化（主要是政策發(fā)生更深入的變

在我們國家，很多“村莊”已經(jīng)和農(nóng)業(yè)無關(guān)。在發(fā)達(dá)地區(qū)，很多村莊事實上沒有搞土地承包制或搞了又退了回去。國家的農(nóng)村土地承包法在這些地方失去了效力。

這些地方也搞了改革，改革的辦法叫“股田制”；還有的地方搞了股權(quán)的“固化、量化”。這些地方要不要進一步改革？

對于那些還在搞農(nóng)業(yè)的地方，特別是搞糧食、蔬菜生產(chǎn)的地方，筆者看不要搞“股田制”；搞了的，乖乖地退回去。農(nóng)戶自己承包土地并不影響土地流轉(zhuǎn)，集體不必越俎代庖。如果在規(guī)模經(jīng)營上搞“拔苗助長”，必定自找麻煩。

那些脫離農(nóng)業(yè)的“集體經(jīng)濟”，在農(nóng)戶股份“量化、固化”的基礎(chǔ)上還應(yīng)再深入地改革。從調(diào)查看，股份社與村委會之間、社員之間、社員與理事會之間以及“生產(chǎn)隊”社員與“大隊”社員之間，都容易發(fā)生利益摩擦，形成社會不穩(wěn)定因素。

要把一個成員不易退出“共同共有”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改造為真正的“按份共有”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，甚至有可能使“股份實物化”，由此有利于農(nóng)民建立產(chǎn)權(quán)明晰的合作經(jīng)濟。這項改革的成功，不僅有理論意義，也具有極為重要的實際意義。全國有大量類似的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)可通過這個辦法解決產(chǎn)權(quán)不明晰問題。

具體辦法是：按照市場化的原則改造現(xiàn)有股份社（各地還有其他名稱），使股份具有可交易性，股份社具有開放性。建立股份交易中心，由政府成立股份交易監(jiān)管機構(gòu)，制定交易規(guī)則。股份社的資產(chǎn)由交易中心代管。各個股份社仍然擁有農(nóng)地使用和未來農(nóng)地轉(zhuǎn)用的權(quán)利。股份在少數(shù)人手里集中到一定程度以后，可以由股份持有人自愿決定是否退出交易平臺，轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀ǖ钠髽I(yè)。

（作者為中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任）