行政審批與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力*

蔡立東李曉倩

(吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林長春130012)

行政審批與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力的關(guān)系以及未經(jīng)行政審批之礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同處于何種效力狀態(tài)，成為學(xué)術(shù)討論和司法實踐中爭議頗大的問題。①《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第10條規(guī)定:“申請轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)、采礦權(quán)的，審批管理機關(guān)應(yīng)當自收到轉(zhuǎn)讓申請之日起40日內(nèi)，做出準予轉(zhuǎn)讓或者不準轉(zhuǎn)讓的決定，并通知轉(zhuǎn)讓人和受讓人?！薄芭鷾兽D(zhuǎn)讓的，轉(zhuǎn)讓合同自批準之日起生效。不準轉(zhuǎn)讓的，審批管理機關(guān)應(yīng)當說明理由?！睋?jù)此，行政審批與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力相互綁定，基于此，關(guān)于未經(jīng)行政審批之礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力形成兩種見解，其一為“未生效合同說”。行政審批為礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同之生效要件，未經(jīng)審批的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同不生效。此一見解亦符合《合同法》第44條將行政審批作為合同生效要件的立法精神;其二為“無效合同說”。未經(jīng)行政審批的合同是嚴重欠缺生效要件的合同，因而法律上不按當事人合意的內(nèi)容賦予效力，“未經(jīng)相關(guān)部門批準的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，屬無效合同”。②《物權(quán)法》第15條規(guī)定:“當事人之間訂立有關(guān)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅不動產(chǎn)物權(quán)的合同，除法律另有規(guī)定或者合同另有約定外，自合同成立時生效;未辦理物權(quán)登記的，不影響合同效力?！庇纱舜_立了合同效力與物權(quán)變動效果分離的制度框架，即以當事人的意思作為決定合同效力的核心要素，將合同效力的確認絕緣于體現(xiàn)為物權(quán)變動的合同履行。由此，如行政審批僅控制礦業(yè)權(quán)這一準物權(quán)變動即可達其目的，立法完全可以采納行政審批與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力相互區(qū)分的技術(shù)路線。行政審批僅決定物權(quán)能否有效變動而與礦業(yè)權(quán)合同效力無涉，進而礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同不因是否獲得行政審批而異其效力。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓未經(jīng)行政審批，僅意味著合同不能履行，而對合同效力不構(gòu)成影響，如無類似《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》規(guī)定的礦業(yè)權(quán)不得轉(zhuǎn)讓情形等其他導(dǎo)致效力瑕疵的因素，未經(jīng)行政審批的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同為有效合同，是為“合同有效說”。

對合同效力的確認是合同法規(guī)范當事人與國家關(guān)系以及在當事人之間分配利益與負擔(dān)的核心技術(shù)機制，三種關(guān)于行政審批與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力的不同立場折射著平衡私法自治與國家管制的不同技術(shù)路線。本文擬從國家對礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓設(shè)定行政審批所欲達成的政策目標出發(fā)，重構(gòu)行政審批與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力之間的關(guān)系，為未經(jīng)審批的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同尋找確定的效力評價?；舅悸肥且詡鶛?quán)形式主義物權(quán)變動模式下的物權(quán)區(qū)分原則這一制度平臺為前提，勾勒實現(xiàn)國家以行政審批控制礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓之政策目標的可能技術(shù)路線，分析行政審批與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力相互綁定及由此衍生的“合同無效說”、“未生效合同說”之缺陷，進而證成行政審批與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力相互區(qū)分及立基于其上的“合同有效說”之合理性。

一、物權(quán)區(qū)分原則與行政審批的效力選擇

合同以意思表示為核心要素和效力之源，在不違反法律強制性規(guī)定的前提下，當事人意思表示的內(nèi)容即具有法律上之效力。為徹底貫徹這一理念，根據(jù)《物權(quán)法》第15條，在因合同而發(fā)生的物權(quán)變動場合，作為原因行為的債權(quán)合同應(yīng)與物權(quán)變動的效果相區(qū)分，即以發(fā)生物權(quán)變動為目的的原因行為(債權(quán)合同)自當事人意思表示一致之時生效，縱不能發(fā)生物權(quán)變動的結(jié)果，債權(quán)合同的效力亦不受影響。此即已為我國民法理論及立法、司法實踐確認的債權(quán)形式主義物權(quán)變動模式下的物權(quán)區(qū)分原則。由此，以權(quán)利變動為目的的債權(quán)合同的效力和作為合同履行法律效果的權(quán)利變動本身為兩個雖有關(guān)聯(lián)但卻又互相獨立的法律事實。債權(quán)合同的法律效力在于設(shè)定債務(wù)人必須履行的債務(wù)和債權(quán)人依法享有的以請求權(quán)為核心權(quán)能的債權(quán)，而不直接引發(fā)物權(quán)轉(zhuǎn)移的法律效果，其法律效力自與物權(quán)變動的實際狀態(tài)無涉。這有效糾正了我國以往司法實踐中存在的否定當事人意思在合同成立和合同生效上的決定性作用，以作為合同履行結(jié)果的物權(quán)變動能否發(fā)生決定債權(quán)合同是否生效，造成大量不動產(chǎn)買賣合同被確認為無效或不生效的錯誤選擇。

礦業(yè)權(quán)屬于準物權(quán)，是國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)所派生出來的重要權(quán)利，由探礦權(quán)和采礦權(quán)組成。較典型物權(quán)，礦業(yè)權(quán)雖具備諸多個性，如客體不特定、權(quán)利構(gòu)成的復(fù)合性、公權(quán)色彩濃厚等，但這些個性是在具備物權(quán)基本屬性前提下的特殊性。相較于這些特殊性，礦業(yè)權(quán)與典型物權(quán)的共性處于更加重要的地位，即其與典型物權(quán)一樣具有絕對性、支配力、對抗效力、物上請求權(quán)、實行法定主義等，因而本質(zhì)上仍然屬于物權(quán)范疇。［1］P26也就是說，在法律沒有特別規(guī)定的情況下，礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)當遵守物權(quán)轉(zhuǎn)讓的一般規(guī)則，即在《物權(quán)法》確立債權(quán)形式主義的物權(quán)變動模式下，礦業(yè)權(quán)的變動不僅需要當事人的合意，同時需要登記這一公示手段的踐履。特別值得注意的是，礦業(yè)權(quán)與普通物權(quán)畢竟存在區(qū)別，其權(quán)利客體——礦產(chǎn)對于國家經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟安全的重要意義，是國家經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐和動力，因而法律對于礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范嚴格于普通物權(quán)，礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓不但需要登記作為公示手段，還需要經(jīng)過行政審批。③

行政審批屬于公法上的行政行為，是行政機關(guān)在特定當事人的請求下對法律禁止的狀態(tài)或法律不予許可的狀態(tài)賦予其是否在特定領(lǐng)域內(nèi)取得權(quán)利或利益的行政行為。［2］其屬于行政許可而非行政確認，對于私法行為追求之效果的實現(xiàn)影響甚巨。表現(xiàn)在，雖然私法關(guān)系的形成是當事人意思表示一致的結(jié)果，但是若不經(jīng)行政審批，無法發(fā)生當事人意欲的權(quán)利變動的效果。一般認為行政審批具有政府管制和行政監(jiān)控的公法功能，唯應(yīng)明確的是，其最終目的在于維護社會秩序和保障社會公共利益。據(jù)此，設(shè)置礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的行政審批程序意在維護礦業(yè)秩序和國家利益、社會利益。以行政審批規(guī)管礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的正當性自不待言，但在實現(xiàn)行政目的的前提下，行政審批的制度設(shè)計亦需遵循比例原則，采取適當?shù)囊?guī)管策略，避免行政權(quán)力逾越目的范圍不適當?shù)厍址附?jīng)濟自由，過度損害應(yīng)受保護的法益。

由于物權(quán)區(qū)分原則實現(xiàn)了合同效力與物權(quán)變動的分離，以發(fā)生礦業(yè)權(quán)變動為目的的合同與礦業(yè)權(quán)變動成為兩個分離的法律事實，只有在礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同有效成立后，才發(fā)生合同履行的問題，亦即在合同生效之后才發(fā)生標的物轉(zhuǎn)讓的審批和登記問題。未審批或未登記，其法律意義僅在于物權(quán)不能發(fā)生變動，而非證明合同效力存在缺陷。在現(xiàn)行物權(quán)變動模式下，行政審批與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力并非天然綁定，這就拓殖了行政規(guī)管礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的技術(shù)路線，使得實現(xiàn)國家管制礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的既定政策目標出現(xiàn)否定礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力和控制礦業(yè)權(quán)的實際變動兩種選擇。由此防止礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓對我國礦業(yè)秩序造成不必要的沖擊，有兩條可能的進路:一是行政審批與合同效力綁定的進路。行政審批直接決定礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力——未經(jīng)行政審批礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同無效或者未生效;非經(jīng)審批機關(guān)批準，當事人自行設(shè)定的權(quán)利義務(wù)安排對于其間利益和負擔(dān)的分配沒有任何法律意義，當事人的利益和負擔(dān)完全依照法律規(guī)定做模式化的配置。二是行政審批與合同效力區(qū)分的進路。遵循比例原則，行政審批發(fā)力于對礦業(yè)權(quán)實際變動的控制，在實現(xiàn)國家政策取向的同時，盡可能地寬容當事人對其間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的自治性安排。即出讓方根據(jù)合同負擔(dān)提交審批機關(guān)批準的作為義務(wù)，同時以審批機關(guān)的批準作為合同可以實際履行的前提，未獲批準則構(gòu)成履行不能，進而按照違約責(zé)任的承擔(dān)與免責(zé)機制分配當事人間的利益與負擔(dān)。目前，我國立法實踐和司法實踐采取的是第一種進路，不僅抵牾私法自治的理念，而且?guī)砹朔山忉尩臓繌姼綍⒎蛇m用的迂回曲折以及降低法律的應(yīng)變能力的問題。由此，為達到既尊重當事人的意思自治，又能充分發(fā)揮行政規(guī)管效能，實現(xiàn)市場機制與礦業(yè)權(quán)行政規(guī)管的有效銜接，必須對此進行徹底的反思。

二、行政審批與合同效力綁定進路之批判

行政審批與合同效力綁定的進路，混淆合同的效力與合同的履行，將礦業(yè)權(quán)變動作為礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同生效的條件，由此，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同未經(jīng)審批，即使并非無效，也只能是未生效，礦業(yè)權(quán)變動因未經(jīng)行政審批而未發(fā)生的原因被鎖定為礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的無效或未生效。由于此種進路中的“合同無效說”不符合法律精神，［3］而“未生效合同說”對私法自治的限制雖較為緩和，也是司法機關(guān)在類似問題上的既定選擇，④但同樣存在局限性。在此，筆者對該進路局限性的分析將圍繞對“未生效合同說”的批判展開，當然舉輕以明重，以維護私法自治為基準，對“未生效合同說”的批判完全適用于“合同無效說”。

首先需要究明的是，《合同法》不提倡以行政機關(guān)的批準作為合同的生效要件，意思自治原則要求合同在當事人意思表示一致的情況下盡可能地承認合同有效，不宜因行政機關(guān)的不批準而失去法律效力。［1］P254不僅如此，行政審批屬行政機關(guān)依申請而為的行政行為，盡管行政機關(guān)享有是否批準的行政裁量權(quán)，但就審批程序的發(fā)動以及批準與否指向的內(nèi)容，則行政相對人居于主動的地位，行政機關(guān)的角色具有被動性。如果沒有相對人的申請，即其積極的報批行為，行政機關(guān)不能、也無法發(fā)動審批程序，行政機關(guān)沒有強制行政相對人報批的權(quán)力，行政相對人也沒有必須報批的公法義務(wù)。不僅如此，報批義務(wù)一定要發(fā)生在審批程序之前，如果報批義務(wù)待行政審批后才能發(fā)生，則與否定當事人的報批義務(wù)無異。于是由于“未生效合同說”秉持合同雖已成立卻因未經(jīng)行政審批而未生效，該進路遇到的首要問題是:報批非為必須履行的公法義務(wù)，此種義務(wù)緣何發(fā)生。

盡管可以從區(qū)分合同效力和合同拘束力的基點出發(fā)，可以認可“未生效合同”具有法律拘束力，但這仍不足以最終解決報批義務(wù)的正當性基礎(chǔ)問題。因為，1．合同拘束力一般僅支持當事人的消極義務(wù)。業(yè)已締結(jié)的合同的拘束力意味著合同的規(guī)則對于締結(jié)合同的人的拘束力，也就是說，他們受自己所制定的合同規(guī)則的拘束，這包括合同的不可撤回性以及不允許單方面解除合同。［4］P725因此，合同的拘束力用來指稱合同成立后生效前當事人不得變更或廢止已經(jīng)成立的合同，這一拘束力由于在合同生效之前，還沒有強大到要求當事人履行合同義務(wù)的程度，而只是在形式上拘束當事人對合同存在的破壞，即不允許當事人隨意地撤銷或撤回。因此，合同的這一拘束力常被稱為合同形式上的拘束力。［5］P309－310于是，即使承認存在合同效力和合同拘束力之別，認可未生效合同可以產(chǎn)生合同拘束力，也不能由此證成一方當事人負擔(dān)報批的積極義務(wù)，以使礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同生效。王澤鑒教授就曾指出，所謂當事人受契約的拘束負有履行該契約之特別生效要件的義務(wù)而使契約生效的理論系屬虛構(gòu)。［6］P197－1982．合同拘束力一般不能支持當事人主給付義務(wù)的發(fā)生，以合同拘束力證成當事人的報批義務(wù)，只能將報批義務(wù)解釋為從給付義務(wù)或附隨義務(wù)，這與報批在礦業(yè)權(quán)變動上的法律意義明顯不符。按照現(xiàn)行體制，批準與登記綁定，⑤報批如獲批準，則必然發(fā)生權(quán)利變動的法律效力，因此，報批是履行合同給付義務(wù)的行為，構(gòu)成對合同主給付義務(wù)的履行。⑥合同的履行行為由行為要件和結(jié)果要件構(gòu)成，能夠?qū)崿F(xiàn)債權(quán)目的、使債權(quán)轉(zhuǎn)化為物權(quán)或其他相應(yīng)權(quán)利的給付行為即為合同的履行行為。準此以觀，依據(jù)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，按照法律規(guī)定辦理申請批準，是出讓方向受讓方移轉(zhuǎn)礦業(yè)權(quán)的必備行為，而審批機關(guān)的批準是設(shè)權(quán)行為，是對權(quán)利變動的終局認定，具有認定礦業(yè)權(quán)變動的效力。一旦獲得審批機關(guān)批準，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓即告完成，轉(zhuǎn)讓合同的目的即獲得實現(xiàn)，出讓方的義務(wù)已經(jīng)履行完畢，受讓方取得礦業(yè)權(quán)，對此即使是司法機關(guān)都無緣置喙。因此，報批應(yīng)為當事人的合同履行行為。審批機關(guān)批準控制的是權(quán)利變動這一合同的履行行為，而非合同的效力。對此，“未生效合同說”關(guān)于違反報批義務(wù)之救濟手段的設(shè)想，也支持了報批義務(wù)為主給付義務(wù)的結(jié)論。持該說的學(xué)者主張，如果負有報批義務(wù)的當事人在合同成立后沒有積極履行報批義務(wù)，守約方可以尋求司法救濟。一方面，義務(wù)人怠于履行或不履行報批義務(wù)時，可以轉(zhuǎn)化為間接履行或者替代履行;另一方面，如果守約方基于商業(yè)考慮，在報批義務(wù)人不履行或遲延履行報批義務(wù)的情況下，可以選擇解除合同并要求賠償損失。［7］即一方未履行報批義務(wù)，相對方的救濟手段為間接履行或解除合同，這顯然是將報批義務(wù)視為主給付義務(wù)的當然結(jié)論;第三，依據(jù)未生效合同一方當事人配置報批義務(wù)，并依司法機關(guān)意見⑦將未依合同約定報批的行為視為《合同法》第42條第(三)項的“其他違背誠實信用的行為”，僭越了立法，扭曲了邏輯?！逗贤ā返?2條是關(guān)于締約過失之規(guī)定，所針對的情形是“訂立合同的過程中”，即合同成立之前，而報批義務(wù)無疑發(fā)生在合同成立之后，如此一來，似有將“未生效合同”等同于“未成立合同”之嫌。而合同的成立與合同的生效不容混淆，不應(yīng)將關(guān)于合同成立的規(guī)范轉(zhuǎn)用于合同效力的確定;最后，行政審批與合同的其他生效要件之間屬于并列而非包含關(guān)系。批準不具有替代其他影響合同效力要件的效力，準此以觀，批準與否不能決定合同效力，不能改變合同的效力狀態(tài)。已經(jīng)審批機關(guān)批準的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同若存在合同無效或可撤銷的情形，依然能夠被認定無效或可撤銷。因此，若一方面認許礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同經(jīng)審批而生效，另一方面又出現(xiàn)經(jīng)批準的合同無效或可撤銷的情形，則會產(chǎn)生無法消解的法律體系內(nèi)部的邏輯緊張。

可見，自法律效力的配置角度觀之，所謂的“未生效合同”似乎是一種非驢非馬的“法騾”。由于效力類型的區(qū)分乃在于為法律效果的配置提供邏輯前提，不同的效力類型應(yīng)獲得不同的法律評價，有不同的法律后果。未生效合同在這方面的無所作為，還給我們完全有理由反詰“增設(shè)合同未生效這一效力類型的意義何在”?而這所有的一切皆禍起缺乏區(qū)分對合同效力之規(guī)范與對合同履行之控制的自覺意識，缺乏對這兩種不同法律技術(shù)之構(gòu)成及功能的精準把握。解決問題的出路則在于正本清源，徹底放棄以對合同效力的控制包打天下的管制思路。從解釋論的角度，將未經(jīng)行政審批的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同定性為未生效合同，為證成一方當事人的報批義務(wù)，其中的迂回曲折卻甚為繁瑣，必然產(chǎn)生高昂的制度成本。即便如此，“未生效合同說”也無法消弭邏輯上的漏洞，而且有違意思自治之私法基本原則，實非行政審批與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力關(guān)系的合理選擇。

三、行政審批與合同效力區(qū)分進路之證成

自立法論的層面，將行政審批與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力相區(qū)分，把國家管制嫁接于礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的履行，而與合同的效力絕緣，行政審批控制范圍僅及于礦業(yè)權(quán)的變動，而與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力無涉。在未經(jīng)審批或未獲審批場合，采“合同有效說”，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力不因此受到影響。這在有效達成行政規(guī)管目標的前提下，不僅符合行政法的比例原則，同時在實踐中亦有利于促進交易，防范當事方的機會主義行為，而且能夠減少現(xiàn)行制度安排在解釋論層面上的迂回曲折，降低制度成本，不失為立法論層面的合理選擇。

(一)行政審批與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力區(qū)分的進路符合比例原則

對私人經(jīng)濟行為進行行政干預(yù)在諸多場合均有其必要，但干預(yù)的程度應(yīng)有一定限度，不能逾越被認可的目的所必要的范圍，即使目的應(yīng)予肯定，所選擇的手段也不得逾越合理的程度，此為行政法上比例原則的基本要求。依比例原則，行政機關(guān)實施行政行為應(yīng)兼顧行政目標的實現(xiàn)和保護相對人的權(quán)益，如為實現(xiàn)行政目標可能對相對人權(quán)益造成某種不利影響時，應(yīng)使這種不利影響在盡可能小的范圍和限度內(nèi)，保持二者處于適度的比例。［8］P71具體而言，比例原則包括三項次級原則:第一，適當性原則，指公權(quán)力機關(guān)執(zhí)行職務(wù)時，面對多種選擇，僅得選擇能夠達到所追求的目的的方法為之;第二，必要性原則，也稱“最小侵害原則”，指公權(quán)力行為欲侵犯人民之基本權(quán)，而有幾種可能的途徑可尋時，公權(quán)力機關(guān)應(yīng)選擇對于人民損害最小的方法為之。第三，相當性原則，指行政機關(guān)執(zhí)行職務(wù)時，面對多數(shù)可選擇之處置，應(yīng)就方法與目的關(guān)系權(quán)衡更有利者而為之。［9］P40就礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓而言，國家對礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓設(shè)置審批程序是為了維護礦業(yè)秩序，維護國家的礦產(chǎn)資源安全，但這不能豁免行政機關(guān)對目的和手段之間合理關(guān)系的考量義務(wù)。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同僅有債權(quán)效力，只是設(shè)定出讓方轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的義務(wù)和受讓方請求轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，而不涉及礦業(yè)權(quán)的實際變動。因而，此債權(quán)合同不僅不會因未經(jīng)行政審批而產(chǎn)生違法的問題，而且由于不涉及礦業(yè)權(quán)的實際變動，也不會有沖擊國家意欲維護的礦業(yè)秩序。因而，以行政審批控制轉(zhuǎn)讓合同的效力，不僅有失適當，也絕非必要。如果僅以行政審批介入合同的履行，控制礦業(yè)權(quán)的實際變動，則同樣可以達到行政規(guī)管的目的，并最大限度地寬容了當事方就礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓而發(fā)生的權(quán)利義務(wù)做出的一致性安排，體現(xiàn)了對私法自治的尊重，契合了“最小侵害原則”的基本精神。

(二)行政審批與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力區(qū)分的進路奠定了報批義務(wù)的正當性基礎(chǔ)

如前所述，雖然行政審批是行政機關(guān)所為的一種授益性行政行為，其性質(zhì)為公權(quán)行為，但具有被動性。以私法關(guān)系的存在和私法行為的行使為基礎(chǔ)，只有相對人依法申請，行政審批程序才能啟動，沒有相對方的申請，行政主體不能主動審批。由此，當事方就礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓達成一致的意思表示之后，依據(jù)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，按照法律規(guī)定辦理行政審批手續(xù)，是出讓方向受讓方轉(zhuǎn)移礦業(yè)權(quán)的必備行為。如果不以當事一方的報批義務(wù)對審批程序的發(fā)動提供制度性保障，則即使當事各方雖已因合同的拘束力，不能擺脫合同，但由于合同尚未生效，并無履行義務(wù)，則會出現(xiàn)既受合同約束，又無需履行合同的尷尬狀態(tài)。

行政審批與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力區(qū)分，未經(jīng)審批的合同如無其他效力瑕疵，亦為有效合同，合同一經(jīng)依法成立，即產(chǎn)生法律效力。依據(jù)有效的合同關(guān)系，當事方自負擔(dān)推動礦業(yè)權(quán)變動的積極義務(wù)。而行政機關(guān)的批準是設(shè)權(quán)行為，是對權(quán)利變動的終局認定，一旦獲得審批機關(guān)的批準，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓即告完成，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的目的即獲得實現(xiàn)。因此，報批啟動行政審批程序構(gòu)成合同的主給付義務(wù)，合同即已生效，當事方自應(yīng)履行，這就為報批義務(wù)的產(chǎn)生及履行奠定了堅實的制度基礎(chǔ)，有助于推動礦業(yè)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。

(三)行政審批與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力區(qū)分的進路有利于降低制度成本

市場經(jīng)濟條件下，市場機制在資源配置上起基礎(chǔ)性作用，只有通過眾多的市場行為，才能實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。以行政的手段不適當干預(yù)當事人間達成的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力，擴大無效合同和未生效合同的范圍，對交易的順利進行及守約方的保護均有不利影響。在計劃經(jīng)濟時期，進行礦產(chǎn)資源勘探和開采的唯一主體是國家，礦產(chǎn)勘探開采成果由國家享有，無劃分國家與探采者之間利益關(guān)系的必要，因而也不存在礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的問題。隨著改革開放的深入以及市場經(jīng)濟的要求，原有的計劃經(jīng)濟體制下的礦業(yè)權(quán)制度得以變革，礦業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)了投資渠道和投資主體多元化的局面，國家承認并鼓勵礦業(yè)權(quán)的合法有序流轉(zhuǎn)。而以行政審批過度干預(yù)當事人流轉(zhuǎn)礦業(yè)權(quán)的意思，不但不利于便捷交易，同時也可能為權(quán)力尋租提供空間。

區(qū)分行政審批與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力，將未經(jīng)審批的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力認定為有效合同有利于降低制度成本。如上文所述，“未生效合同說”即使能夠證成，也需要迂回曲折的法理解釋，實務(wù)上有失便捷。如未經(jīng)行政審批的合同為有效合同，那么，長期困擾法院的關(guān)于行政審批與合同效力之間關(guān)系的難題也就迎刃而解。具體而言，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同經(jīng)當事方意思表示一致后即成立并生效，負有報批義務(wù)的一方應(yīng)當積極履行報批義務(wù)，若其怠于履行該義務(wù)則構(gòu)成違約，法院可依違約的裁判規(guī)則，要求當事方實際履行或由守約方替代履行，也可以應(yīng)守約方請求判令解除合同，由違約方賠償守約方的實際損失。因政策調(diào)整等當事方無法預(yù)見的原因而致使合同未獲行政審批，可以視為合同履行過程中出現(xiàn)了不可抗力，根據(jù)《合同法》第117條，免除各方的違約責(zé)任。這樣一來，不僅避免了采用“未生效合同說”帶來的證成報批義務(wù)的難題，降低了制度成本，同時公權(quán)力的行使被控制在適當?shù)姆秶畠?nèi)，不能染指當事方的自由意思安排，最大限度地捍衛(wèi)了當事人的意思自治，保障了礦業(yè)權(quán)高效有序流轉(zhuǎn)，促進了礦產(chǎn)資源的合理利用。

綜上分析，在《物權(quán)法》確立物權(quán)變動的債權(quán)形式主義立法模式的前提下，依據(jù)物權(quán)區(qū)分原則，合同的效力與合同的履行為兩個相互分離的法律事實。行政審批與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力相區(qū)分不但是貫徹合同自由和私法自治的理念要求，而且能夠獲得法律邏輯上的融會貫通。因而，在立法論層面，應(yīng)當確認行政審批的結(jié)果與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力絕緣，審批的效力僅及于對合同履行的控制。也即，若礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓經(jīng)過批準，則義務(wù)得到履行，受讓方可以實現(xiàn)合同目的;若礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓未獲批準且該結(jié)果不可歸責(zé)于合同當事方，則視為在合同履行過程中發(fā)生了不可抗力，由此而導(dǎo)致的合同未獲履行，當事各方互不承擔(dān)違約責(zé)任;若該未經(jīng)批準可歸責(zé)于合同當事方，則未獲批準不構(gòu)成不可抗力，以違約責(zé)任的機制分配合同當事方間的利益和負擔(dān)。

注釋:

①在中國法學(xué)會民法學(xué)研究會2011年會暨學(xué)術(shù)研討會上，王利明教授在其主旨演講中將法律行為的效力狀態(tài)問題作為制定民法典面臨的問題之一，最高人民法院奚曉明副院長的主旨演講也將行政審批與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力的關(guān)系作為當前司法實踐中亟待解決的問題。

②云南省高級人民法院民事判決書:(2010)云高民二終字第110號。

③《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第三十七條規(guī)定:“各種形式的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓雙方必須向登記管理機關(guān)提出申請，經(jīng)審查批準后辦理變更登記手續(xù)”。

④《最高人民法院關(guān)于審理外商投資企業(yè)糾紛案件若干問題的規(guī)定(一)》(法釋［2010］9號)第一條規(guī)定，當事人在外商投資企業(yè)設(shè)立、變更等過程中訂立的合同，依法律、行政法規(guī)的規(guī)定應(yīng)當經(jīng)外商投資企業(yè)審批機關(guān)批準后才生效的，自批準之日起生效;未經(jīng)批準的，人民法院應(yīng)當認定該合同未生效，當事人請求確認該合同無效的，人民法院不予支持。

⑤《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第十一條規(guī)定:“審批管理機關(guān)批準轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)、采礦權(quán)后，應(yīng)當及時通知原發(fā)證機關(guān)。”第十二條規(guī)定:“探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓后，探礦權(quán)人、采礦權(quán)人的權(quán)利、義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移?！薄兜V業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第三十七條規(guī)定:“各種形式的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓雙方必須向登記管理機關(guān)提出申請，經(jīng)審查批準后辦理變更登記手續(xù)?！?/p>

⑥合同的履行指債務(wù)人或第三人做出作為債務(wù)內(nèi)容的給付，并因此使債權(quán)目的達到而歸于消滅。韓世遠:《合同法總論》，法律出版社2008年版，第210頁。

⑦《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋(二)》第八條規(guī)定:依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定經(jīng)批準或者登記才能生效的合同成立后，有義務(wù)辦理申請批準或者申請登記等手續(xù)的一方當事人未按照法律規(guī)定或者合同約定辦理申請批準或者未申請登記的，屬于合同法第四十二條第(三)項規(guī)定的“其他違背誠實信用原則的行為”，人民法院可以根據(jù)案件的具體情況和相對人的請求，判決相對人自己辦理有關(guān)手續(xù);對方當事人對由此產(chǎn)生的費用和給相對人造成的實際損失，應(yīng)當承擔(dān)損害賠償責(zé)任。

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