當前我國保障性住房建設(shè)標準完善研究

李 萌

保障性住房作為為中低收入人群提供住房保障,已成為我國最大的民生工程之一,“十二五”期間全國將建設(shè)保障性住房3 600萬套,約20億m2。保障性住房是否按照相關(guān)質(zhì)量建設(shè)標準的要求進行建設(shè),既關(guān)系到老百姓的切身利益,也關(guān)系到國家的長遠利益。因此,必須一方面認清當前我國保障性住房建設(shè)標準存在的問題與不足,另一方面要從法律制度上明確當前我國保障性住房建設(shè)的各類標準,加快構(gòu)建保障性住房建設(shè)標準法律制度體系。

一、保障性住房建設(shè)標準現(xiàn)狀

(一)保障性住房及保障性住房建設(shè)標準的概念

保障性住房是指政府在對中低收入家庭實行分類保障過程中所提供的限定供應(yīng)對象、建設(shè)標準、銷售價格或租金標準的具有社會保障性質(zhì)的住房。保障性住房建設(shè)標準是指在建設(shè)保障性住房工程中,關(guān)于立項選址、造價評定、建筑面積確定、綜合配套、節(jié)能減排、室內(nèi)裝修、工程驗收等方面所實行的以國家相關(guān)政策和法律規(guī)范為依據(jù)的建設(shè)標準。

(二)保障性住房建設(shè)標準現(xiàn)存的問題

目前,我國保障性住房建設(shè)已經(jīng)明確了很多標準,如準入標準、面積標準、工程質(zhì)量標準等。但是,從我國具體居住情況實際出發(fā),縱觀世界居住環(huán)境優(yōu)越國家的住宅建設(shè)標準現(xiàn)狀,我國保障性住房建設(shè)標準還存在很多問題,具體表現(xiàn)如下。

1.造價標準不合理

保障性住房建造標準的提高,雖提升了保障住房的品質(zhì),但也較大地抬高了住房的價格,導致許多有機會購買保障性住房的中低收入家庭因價格過高、無力購買而放棄。特別在我國農(nóng)村地區(qū),部分地區(qū)農(nóng)村新建住房沒有切實考慮當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和居民收入水平,造價標準偏高,造成農(nóng)村居民無力承擔;加之政府補貼少,80%以上資金都是由個人負擔,買到保障性住房后,給農(nóng)民帶來大量的債務(wù),生活水平反而下降了。

2.規(guī)劃選址標準不明確

當前我國對保障性住房規(guī)劃選址還沒有統(tǒng)一性規(guī)范標準,這就造成了在個別地區(qū)落實保障性住房規(guī)劃選址政策時,在經(jīng)濟利益面前低頭,把一些交通不便、基礎(chǔ)設(shè)施不全的地域規(guī)劃為保障性住房建設(shè)區(qū)域,把保障性住房小區(qū)建成了“貧民區(qū)”。例如2008年底,北京、廣州兩市出現(xiàn)了約五分之一的限價房退購的反常現(xiàn)象,主要因為地理位置不合適,工作、生活不方便等原因。此外,由于保障性住房往往是大片開發(fā),這樣進一步加劇了分化的趨勢,并可能帶來新的社會問題。

3.建筑面積標準不細致

我國保障性住房建設(shè)面積標準還非常粗糙。一方面,僅規(guī)定了套型面積的大小,對具體功能、房間配置和面積則主要參考以商品住宅為對象的住宅設(shè)計規(guī)范,尚未作出普遍使用和有針對性的標準。另一方面,由于保障性住房面積相對較小,面積標準制定不細致,容易造成套型設(shè)計不合理,影響住宅性能。同時,在面積標準上,應(yīng)考慮不同家庭結(jié)構(gòu)和特殊人群(如老人、殘疾人等)的不同居住需求,以系列化標準代替單一標準,提高保障性住房品質(zhì)。

4.套型設(shè)計標準不規(guī)范

我國現(xiàn)階段保障性住房建設(shè)的套型設(shè)計標準還存在不夠細致的問題。與歐美國家相比,我國套型設(shè)計直接從標準化階段開始,而不是歐美適居化到標準化再到精細化的標準的過程。我國套型設(shè)計過多強調(diào)過渡性和建設(shè)效率,而缺乏設(shè)計的前瞻性和可改性。雖然這樣的設(shè)計標準能夠降低設(shè)計難度、節(jié)約建設(shè)成本、縮短建設(shè)周期,但是卻難以適應(yīng)我國未來城市建設(shè)的發(fā)展規(guī)律和為歷史性改造留足空間。

二、保障性住房建設(shè)標準完善研究

保障性住房建設(shè)是一項綜合工程,牽涉住房政策、環(huán)保制度、土地使用、節(jié)能減排等多方面工作。因此,規(guī)范保障性住房建設(shè)存在很多標準,既有政策層面的,也有技術(shù)層面的。目前,我國還沒有出臺統(tǒng)一規(guī)范全國保障性住房建設(shè)標準的法律規(guī)范,但是通過我國關(guān)于保障性住房建設(shè)的相關(guān)政策、文件和各地結(jié)合本地實際出臺的法規(guī),完善我國保障性住房建設(shè)標準應(yīng)有以下幾項主要內(nèi)容。

(一)完善保障性住房建設(shè)法規(guī)制度體系

目前在保障性住房建設(shè)選址、面積、配套建設(shè)、節(jié)能環(huán)保等問題上,各個省市的標準不一致,國家沒有統(tǒng)一的法規(guī)去規(guī)范。因此,制定全國性的保障性住房建設(shè)標準的法律規(guī)范迫在眉睫。同時,還應(yīng)該結(jié)合全國性建設(shè)標準的法律,出臺相關(guān)配套法律規(guī)范,建立規(guī)范保障性住房建設(shè)標準的法律體系。十一屆全國人大常委會第十一次會議上,全國人大常委、財政經(jīng)濟委員會主任委員,原貴州省委副書記石秀詩強調(diào)住房保障法制化的重要性:“建章立制,為保障性住房建設(shè)提供法制保障。目前我國保障性住房建設(shè)的相關(guān)制度、政策等還不夠完善,地方同志希望國務(wù)院盡快制定住房保障的行政法規(guī),使這項工作有法可依。”[1]在構(gòu)建法律體系上,我國可以借鑒香港地區(qū)和國外構(gòu)建保障性住房建設(shè)標準法規(guī)制度體系的成功經(jīng)驗。

1.香港模式

香港50多年來成功的公屋建設(shè)模式,與香港完善的公屋房建設(shè)標準法規(guī)制度體系密不可分。香港制定了相當健全的住房建設(shè)標準法律體系,主要法規(guī)有《房屋條例》、《建筑條例》、《業(yè)主與租客條例》等,同時還制定了可操作性強的實施細則,從立法上規(guī)定住房保障對象準入、保障資金標準、保障面積、工程驗收、綠化環(huán)保等問題的標準;并建立專門的管理機構(gòu),以及違規(guī)建設(shè)后的嚴懲辦法。[2]

2.歐洲模式

歐洲保障性住房建設(shè)標準法規(guī)制度,自1851年倫敦成立的大都會排水委員會提出的補貼住宅標準法案《工人階級住宅法案》后,各國都開始建立本國保障性住房建設(shè)標準的法規(guī)制度體系。如英國1919年頒布《住宅法案》,規(guī)定每套住宅至少要有三個臥室,其中兩個臥室至少可以放置兩張床,并有獨立的浴室。1949年,英國出臺《住宅手冊》,在住宅設(shè)計標準上明確規(guī)定獨棟、復式公寓、老人住宅等類型,并對不同類型的臥室數(shù)目及居住人數(shù)確定相應(yīng)的套內(nèi)面積。20世紀90年代以后,英國住宅建設(shè)標準逐步細化,如《終身住宅標準》和《標準與質(zhì)量指南》等法規(guī)都對建設(shè)標準作出了明確規(guī)定。[3]德國自20世紀60年代,幾乎所有的社會住宅都采用大板裝配建筑來設(shè)計和生產(chǎn),住宅大小的標準都有國家的規(guī)范,如 QP64、QP71、P2和 WBS等標準 。[4]

(二)明確規(guī)定保障性住房建設(shè)中的各項標準

1.規(guī)劃選址標準

當前我國保障性住房相關(guān)法規(guī)還沒有明確統(tǒng)一選址標準。出臺全國性保障性住房建設(shè)標準法規(guī)后,應(yīng)明確保障性住房的規(guī)劃選址標準。首先,要以適宜人居,生活便利為標準。如《上海市保障性住房建設(shè)導則》2.1.1項規(guī)定:“新建保障性住房的選址要遵循環(huán)境適宜人居、公共交通便捷、生活設(shè)施便利、地質(zhì)條件安全的標準?！笨陀^來說,保障性住房是一種帶有福利性質(zhì)的住房保障措施,建設(shè)在城市主要生活區(qū),成本過高,但如果建設(shè)到離城市較遠的郊區(qū),又不能真正方便人民群眾的生活和工作。因此,把握好成本與便民之間的關(guān)系是非常重要的,需要結(jié)合實際情況制定科學的選址標準。如武漢市最大的保障性住房小區(qū)百步亭悅秀苑、景蘭苑啟動交房,5 457戶住房困難家庭住進了中心城區(qū),使廉租房、經(jīng)濟適用房不再處于偏遠地帶,而是走進了城市中心。其次要以設(shè)施齊全,規(guī)劃合理為標準。完善社會保障性住房的公共服務(wù)設(shè)施與周圍環(huán)境。這不僅包括環(huán)境的綠化,更重要的是文化環(huán)境的營造,要為該區(qū)居民提供更好的交通、教育、醫(yī)療保證,方便百姓的生活,提高居民的自我發(fā)展能力。我國保障性住房建設(shè)對基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)環(huán)境的標準要有明確規(guī)定。如《上海市保障性住房建設(shè)導則》2.1.1第三款規(guī)定:“優(yōu)先選擇教育、醫(yī)療、社區(qū)管理、養(yǎng)老、文體、商業(yè)、金融等公建以及市政配套設(shè)施相對完善的區(qū)域進行規(guī)劃建設(shè)?！?/p>

2.建設(shè)面積標準

在諸多建設(shè)標準中,住房的戶型問題一直是備受關(guān)注的。因為保障性住房其主要任務(wù)在于改善民生,戶型面積標準的合理確定,才能減輕政府和居民的負擔,避免浪費和不公。我國現(xiàn)在對保障性住房建設(shè)面積標準的專門法律規(guī)定有《廉租住房保障辦法》和《經(jīng)濟適用住房管理辦法》。保障性住房建設(shè)的面積標準以“實用”和“經(jīng)濟”為準則,戶型面積一般嚴格控制在50 m2至60 m2以下。但是,在落實規(guī)定上,各地卻經(jīng)常有所出入,有的地方保障性住房面積甚至超過100 m2,造成了居民購買的負擔和不必要的浪費。十一屆全國人大常委、財政經(jīng)濟委員會主任委員,中國金融會計學會會長吳曉靈在談到廉租房戶型標準時表示,戶型標準不能定得太高,如果廉租房的面積都按70 m2來建會偏離廉租房的供應(yīng)對象,使很多進城的農(nóng)民工根本住不起。因此她認為控制建筑面積是鎖定供應(yīng)對象的非常重要的前提?！傲夥棵娣e一定要小,功能一定要全,應(yīng)不超過30～50m2?！盵1]各地政府制定的保障性住房戶型面積標準應(yīng)嚴格落實中央精神和相關(guān)法規(guī)。如《深圳市保障性住房建設(shè)標準(試行)》草案,就將保障性住房戶型按照房型分為四類:A類戶型為一個或兩個居住空間模式,建筑面積約35 m2;B類戶型為三個居住空間模式,建筑面積約50 m2;C類戶型為三個居住空間模式,并考慮可改造為四個居住空間的設(shè)計,建筑面積約65 m2;D類戶型為四個居住空間的模式,建筑面積約80 m2。

3.綜合配套標準

要明確我國保障性住房綜合配套標準,堅持“規(guī)劃優(yōu)先、配套同步”的基本原則。各地保障性住房建設(shè)中的綜合配套工作都應(yīng)參照DGJ08-55—2006《城市居住地區(qū)和居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施設(shè)置標準》及相關(guān)政策和規(guī)定的要求,根據(jù)住區(qū)規(guī)劃居住人口總量、人口結(jié)構(gòu)及實際需要,合理布局和建設(shè)綜合配套設(shè)施。首先要明確公用設(shè)施配套標準。如做好道路和公用管線設(shè)計、保障性住房小區(qū)道路系統(tǒng)合理分級、保障性住房水、電、氣基礎(chǔ)設(shè)施配套、信息基礎(chǔ)設(shè)施配套等工作。其次要明確綠化配套標準。各地應(yīng)根據(jù)國家環(huán)境保護的相關(guān)法律規(guī)范和本地的綠化條例,明確保障性住房建設(shè)中的綠化比例、綠化降噪等標準。如《上海市保障性住房建設(shè)導則》2.3.2項規(guī)定:“每5萬人口有一處面積不小于4 hm2的公園綠地,市民出行500 m范圍內(nèi)有3 000m2以上開放式集中公共綠地?！?/p>

4.建設(shè)節(jié)能標準

當前我國保障性住房的建設(shè)節(jié)能標準按照《民用建筑節(jié)能條例》中的規(guī)定實施。但因為《民用建筑節(jié)能條例》在規(guī)范保障性住房上還不夠詳細,加上開發(fā)商為降低建設(shè)成本,往往通過各種手段不按照節(jié)能條例的要求來施工,導致大量的商品房實際上并未達到節(jié)能效果。因此,我國必須盡快出臺專門法律規(guī)范,明確保障性住房建設(shè)節(jié)能標準。首先在節(jié)能設(shè)計上,要明確標準。如外門窗氣密性標準、墻體保溫材料的耐久性標準、可再生能源利用標準等。其次,保障性住房節(jié)能標準要通過樣板房試點模式,檢驗節(jié)能效果,檢測達到標準的程度。

5.住宅裝修標準

當前我國保障性住房建設(shè)中存在建設(shè)完成后給用戶交付毛坯房、裝修質(zhì)量參差不齊等情況,這都是因為我國保障性住房建設(shè)缺乏裝修標準。因此,必須完善相關(guān)法規(guī)制度,明確裝修標準并嚴格落實。首先,明確保障性住房裝修設(shè)計標準。要制定發(fā)布有關(guān)保障性住房裝修設(shè)計標準,并對室內(nèi)裝修材料、室內(nèi)空氣質(zhì)量等方面做出嚴格要求,以提高保障性住房的功能和質(zhì)量水平。如重慶市專門制定了《重慶市保障性住房裝修設(shè)計標準》,同時還出臺了有關(guān)成品住宅裝修工程技術(shù)規(guī)程和成品住宅裝修工程質(zhì)量驗收規(guī)范,為保障性住房裝修的設(shè)計、施工、監(jiān)理以及驗收等提供了系統(tǒng)的法律保障。其次保障性住房裝修驗收要嚴格按照DG/TJ08-2062—2009《住宅工程套內(nèi)質(zhì)量驗收規(guī)范》的規(guī)定執(zhí)行。

6.工程質(zhì)量標準

重視工程建設(shè)標準工作是工程建設(shè)質(zhì)量安全的需要。工程建設(shè)的質(zhì)量,涉及國家和人民群眾生命和財產(chǎn)安全,所以保障性住房建設(shè)工程必須在全國范圍內(nèi)明確工程質(zhì)量標準,嚴格遵守和執(zhí)行國家有關(guān)建筑安裝工程施工質(zhì)量驗收規(guī)范和施工技術(shù)規(guī)范。首先要按照《建設(shè)工程施工質(zhì)量評價標準》,建立“企業(yè)負責、中介控制、政府監(jiān)管、用戶評價”的質(zhì)量保證體系;其次要按照《住宅建筑規(guī)范》、《住宅設(shè)計規(guī)范》嚴格執(zhí)行住宅工程分戶驗收制度;再次要明確保障性住房建設(shè)材料質(zhì)量標準,選用質(zhì)量好、信譽好的國家推薦性材料,嚴禁使用國家禁止使用及淘汰產(chǎn)品;最后,嚴格執(zhí)行《新建住宅質(zhì)量保證書》和《新建住宅使用說明書》制度,明確工程質(zhì)量保修標準。

[1] 謝素芳.保障性住房建設(shè)面面觀[J].中國人大,2009(21).

[2] 曾垂蘭.香港公屋制度發(fā)展的一些啟示[J].中國房地產(chǎn)金融,2008(2).

[3] HA TC Lim ited.H ousing Space standards[M].London:Greater London Authority,2006.26.

[4] 李鄭宇.城市·住宅·城市——柏林與上海住宅建筑發(fā)展比較[M].南京:東南大學出版社,2004.204.