以地方立法為突破口實(shí)現(xiàn)司法鑒定工作跨越式發(fā)展

田萍，武文寬，王高雄

（陜西省司法廳，陜西 西安710004）

1 《陜西省司法鑒定管理?xiàng)l例》的立法背景

司法鑒定是保障訴訟活動(dòng)順利進(jìn)行的一項(xiàng)重要的司法制度。2005年全國人大常委會(huì)頒布了《關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱《決定》），著眼于建設(shè)社會(huì)主義法治國家的大局，堅(jiān)持國際經(jīng)驗(yàn)與我國國情相結(jié)合，對現(xiàn)行的司法鑒定制度作出重大調(diào)整，體現(xiàn)了“逐步實(shí)現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政職能相分離”的要求，明確了審判活動(dòng)與鑒定管理相分離、鑒定管理活動(dòng)與鑒定實(shí)施活動(dòng)相分離的基本原則，確定了建立司法鑒定統(tǒng)一管理的體制。《決定》的出臺(tái)，填補(bǔ)了司法鑒定國家立法的空白。隨后司法部又相繼制定了《司法鑒定機(jī)構(gòu)管理辦法》和《司法鑒定人管理辦法》、《司法鑒定程序通則》等部頒規(guī)章，各地相繼出臺(tái)了關(guān)于司法鑒定管理方面的地方性法規(guī)，基本解決了當(dāng)前司法鑒定管理工作中存在的突出問題，使司法鑒定活動(dòng)步入法制化、規(guī)范化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展軌道。但從國家層面而論，尚未完成立法所要求的統(tǒng)一管理目標(biāo)，在管理體制和運(yùn)行機(jī)制方面有待進(jìn)一步完善。在實(shí)踐中，一些地方司法鑒定秩序比較混亂，多頭鑒定、重復(fù)鑒定、違規(guī)鑒定、久鑒不決等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，妨礙了司法活動(dòng)的正常進(jìn)行。

隨著司法鑒定體制改革的不斷深化，統(tǒng)一管理問題日顯重要，目前在司法鑒定行業(yè)中，除在司法行政部門許可登記的部分鑒定機(jī)構(gòu)外，尚有一些鑒定機(jī)構(gòu)存在著主體不明確、管理關(guān)系不順暢的問題。司法鑒定行業(yè)存在著發(fā)展不平衡和不正當(dāng)競爭等現(xiàn)象。這些問題和現(xiàn)象的發(fā)生，主要是因?yàn)槿狈Ρ匾谋O(jiān)管措施和法律手段，影響了司法行政部門正常履行職責(zé)。原有體制下尚未消除的問題和改革過程中出現(xiàn)的新問題并存，體制性、結(jié)構(gòu)性障礙凸顯。如《決定》規(guī)定司法鑒定的登記管理范圍為法醫(yī)類、物證類和聲像資料類鑒定（俗稱“三大類”），而在司法實(shí)踐中急需的建筑工程、司法會(huì)計(jì)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等鑒定類別未能納入統(tǒng)一管理，司法鑒定的管理和使用脫節(jié)，導(dǎo)致多套“鑒定名冊”的現(xiàn)象存在；行政管理和行業(yè)協(xié)會(huì)“兩結(jié)合”管理機(jī)制不完善，主要是地（市）一級管理機(jī)構(gòu)職責(zé)不明確，司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)法律地位未確立，管理職能得不到充分發(fā)揮。陜西省司法鑒定工作近年來雖然取得了較大發(fā)展，但在工作實(shí)踐中同樣碰到上述瓶頸問題。因此，有必要依據(jù)《決定》的精神，制定出臺(tái)地方法規(guī)，對有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，對司法鑒定機(jī)構(gòu)、司法鑒定人和司法鑒定活動(dòng)的管理作出較具體的規(guī)定。在這樣的情況下，2010年9月29日經(jīng)陜西省十一屆人大常委會(huì)十八次會(huì)議審議通過了 《陜西省司法鑒定管理?xiàng)l例》（以下簡稱 《條例》），并于2011年1月1日起實(shí)施。

2 《條例》的突破點(diǎn)

地方立法貴在針對實(shí)際，結(jié)合省情，明確定位，彰顯特色。其中省情是基礎(chǔ)，定位是根本，特色是靈魂。自今年實(shí)施的陜西省《條例》，對建立形成統(tǒng)一的司法鑒定管理體制，規(guī)范司法鑒定活動(dòng)的監(jiān)督管理，加強(qiáng)司法鑒定隊(duì)伍建設(shè)、制度建設(shè)、質(zhì)量建設(shè)，促進(jìn)司法公正，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，推進(jìn)陜西省司法鑒定工作實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展具有十分重要的意義。

2.1 建立了統(tǒng)一管理體制

《條例》把建立統(tǒng)一的司法鑒定管理體制作為第一要義?！稐l例》明確了由司法行政部門統(tǒng)一管理全省司法鑒定工作，統(tǒng)籌規(guī)劃司法鑒定事業(yè)發(fā)展，負(fù)責(zé)司法鑒定機(jī)構(gòu)和司法鑒定人的登記、備案、名冊編制和公告，各類司法鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人納入統(tǒng)一監(jiān)督管理范圍，實(shí)現(xiàn)司法鑒定資源的充分利用和共享，保證司法鑒定適應(yīng)訴訟的需要。目前，全省通過司法行政部門登記的司法鑒定機(jī)構(gòu)88家，司法鑒定人1178名；備案的司法鑒定機(jī)構(gòu)10家，司法鑒定人62名；尚未在司法行政部門登記的鑒定機(jī)構(gòu)180多家，鑒定人2000多名。

2.2 擴(kuò)大了司法鑒定調(diào)整范圍

為了滿足訴訟需要，《條例》將司法鑒定的登記管理范圍確定為“包括法醫(yī)類鑒定、物證類鑒定、聲像資料類鑒定以及其他類鑒定”，突破了“三大類”的束縛，較好地解決了司法鑒定發(fā)展的瓶頸問題。

2.3 細(xì)化了準(zhǔn)入條件

《條例》緊密結(jié)合省情，在與上位法不抵觸的前提下，對司法鑒定機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件進(jìn)行了合理的細(xì)化。明確規(guī)定設(shè)立司法鑒定機(jī)構(gòu)必須有一定的辦公場所和資金保障，具備法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的其他條件。法醫(yī)類司法鑒定機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在醫(yī)學(xué)、法醫(yī)科研教學(xué)單位和三級甲等醫(yī)院中遴選。這樣規(guī)定，提高了《條例》的指導(dǎo)性、操作性和實(shí)用性。

2.4 確立了登記和備案制度

根據(jù)司法鑒定管理體制改革有關(guān)文件要求，《條例》規(guī)定，社會(huì)司法鑒定機(jī)構(gòu)和司法鑒定人實(shí)行登記制度，偵查機(jī)關(guān)所屬的不面向社會(huì)接受委托的司法鑒定機(jī)構(gòu)和司法鑒定人實(shí)行備案制度，并規(guī)定司法行政部門對備案的鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人擁有監(jiān)督管理權(quán)，從源頭上加強(qiáng)了對司法鑒定的管理，有力地推進(jìn)了司法鑒定規(guī)范化建設(shè)。

2.5 確定了省市兩級管理模式

為適應(yīng)司法鑒定改革發(fā)展的需要，《條例》規(guī)定了省司法行政部門主管全省司法鑒定工作；設(shè)區(qū)的市司法行政部門依照法律、行政法規(guī)和《條例》規(guī)定，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的司法鑒定監(jiān)督管理工作，落實(shí)了市級司法鑒定管理職責(zé)，從立法上建立了省市兩級管理體制，完善了全國司法鑒定三級管理體系。這樣，為司法行政部門對司法鑒定實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理、切實(shí)有效履行監(jiān)督管理職責(zé)提供了制度上的保障。

2.6 加強(qiáng)了“兩結(jié)合”管理

《條例》專設(shè)單章，規(guī)定了行政管理和行業(yè)自律“兩結(jié)合”管理機(jī)制，強(qiáng)化了行業(yè)協(xié)會(huì)的法律地位，明確了司法鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人是協(xié)會(huì)的法定會(huì)員，有利于更好地發(fā)揮協(xié)會(huì)行業(yè)管理職能，進(jìn)一步完善了“兩結(jié)合”管理機(jī)制，提高了管理效能。

3 司法鑒定工作的跨越式發(fā)展

近幾年來，陜西省司法鑒定工作堅(jiān)持“改革創(chuàng)新、勇創(chuàng)一流”的工作理念，按照司法部的部署要求，在省委省政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞“社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”三項(xiàng)重點(diǎn)工作，以強(qiáng)化司法鑒定工作規(guī)范化管理為基礎(chǔ)，以做好司法鑒定機(jī)構(gòu)能力驗(yàn)證和認(rèn)證認(rèn)可工作為抓手，以建立司法鑒定統(tǒng)一管理體制為目標(biāo)，以地方立法為突破口，深入推進(jìn)司法鑒定體制機(jī)制改革，努力開創(chuàng)司法鑒定工作社會(huì)管理新局面。

3.1 跨越式發(fā)展的基礎(chǔ)

（1）建立健全規(guī)章制度，為司法鑒定工作跨越式發(fā)展提供科學(xué)的管理依據(jù)。為了規(guī)范管理行為，提升管理水平，維護(hù)司法鑒定秩序，陜西省先后研究制定了《陜西省司法鑒定人保密制度》、《陜西省司法鑒定人回避制度》、《陜西省司法鑒定執(zhí)業(yè)規(guī)范行為承諾制度》等20多項(xiàng)制度。為全省司法鑒定工作步入制度化、規(guī)范化發(fā)展軌道夯實(shí)了基礎(chǔ)。

（2）加強(qiáng)司法鑒定工作規(guī)范化建設(shè)，提高管理質(zhì)量。從2008年開始，組織在全省范圍內(nèi)開展司法鑒定規(guī)范化建設(shè)工作；2009年舉辦了全省規(guī)范化建設(shè)工作座談暨現(xiàn)場觀摩會(huì)；2010年9月底召開了總結(jié)大會(huì)。結(jié)合司法鑒定規(guī)范化建設(shè)，認(rèn)真開展了執(zhí)法和執(zhí)業(yè)專項(xiàng)檢查驗(yàn)收活動(dòng)，及時(shí)穩(wěn)妥處理查出的問題，消除了隱患，化解了矛盾，為《條例》的省市兩級管理模式提供了立法依據(jù)。

（3）加強(qiáng)執(zhí)業(yè)監(jiān)管，維護(hù)鑒定秩序，營造良好的執(zhí)業(yè)環(huán)境。執(zhí)業(yè)監(jiān)管是司法鑒定管理的重要環(huán)節(jié)，多年來抓住監(jiān)管工作不放松，從司法鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人審核登記到司法鑒定的委托、受理與實(shí)施等，都充分體現(xiàn)了事前、事中、事后監(jiān)督管理的思路。如堅(jiān)決貫徹落實(shí)《司法鑒定執(zhí)業(yè)活動(dòng)投訴處理辦法》，健全了司法鑒定監(jiān)管體系，認(rèn)真研究解決信訪投訴問題，改進(jìn)方法，探索規(guī)律，做到了發(fā)現(xiàn)一起、查處一起，處罰一起、教育一批，規(guī)范了執(zhí)業(yè)行為，維護(hù)了鑒定秩序，形成了長效監(jiān)管機(jī)制，并為《條例》強(qiáng)化司法鑒定的監(jiān)管措施提供了實(shí)踐依據(jù)。

（4）嚴(yán)格條件、堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)司法鑒定工作健康發(fā)展。陜西省對司法鑒定機(jī)構(gòu)從準(zhǔn)入審核到資質(zhì)管理，從許可登記到備案實(shí)施，從編制名冊到年度公告，都做到了“四嚴(yán)”，即嚴(yán)格條件、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格程序、嚴(yán)格審核。2005年以來全省共發(fā)展了司法鑒定機(jī)構(gòu)30家，司法鑒定人310名，較好地控制了數(shù)量，保證了機(jī)構(gòu)的質(zhì)量和人員的素質(zhì)。

（5）抓好鑒定機(jī)構(gòu)能力驗(yàn)證、認(rèn)證認(rèn)可工作。為盡快完善司法鑒定機(jī)構(gòu)的主體資質(zhì)，按照司法部的要求，陜西省專門研究制定了能力驗(yàn)證的《實(shí)施方案》，明確要求全省司法鑒定機(jī)構(gòu)在3年內(nèi)分三批完成能力驗(yàn)證的測評工作?，F(xiàn)已有26家機(jī)構(gòu)申報(bào)參加10個(gè)項(xiàng)目72項(xiàng)次的能力驗(yàn)證，其中：滿意22項(xiàng)，通過31項(xiàng)，占總項(xiàng)次的73%。按計(jì)劃今年有望全面完成。同時(shí)，司法鑒定機(jī)構(gòu)認(rèn)證認(rèn)可工作也逐步展開，第一批參加國家認(rèn)證認(rèn)可的機(jī)構(gòu)已經(jīng)確定，高資質(zhì)、高水平的司法鑒定機(jī)構(gòu)的遴選方案已制定，培育和遴選國家級司法鑒定機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)備工作在有力推進(jìn)，提升了《條例》準(zhǔn)入條件的立法門檻。

3.2 抓住重點(diǎn)、積極努力，實(shí)現(xiàn)司法鑒定工作的跨越式發(fā)展

3.2.1 抓行業(yè)黨建工作

著力加強(qiáng)司法鑒定行業(yè)的黨建工作，確保司法鑒定工作的正確方向。按照區(qū)別對待、分類指導(dǎo)，加強(qiáng)黨組織建設(shè)，促進(jìn)隊(duì)伍建設(shè)的原則，去年初全省著力加強(qiáng)了司法鑒定隊(duì)伍的黨建工作，進(jìn)行了專項(xiàng)摸底調(diào)查，制定落實(shí)了《實(shí)施方案》，加強(qiáng)了司法鑒定機(jī)構(gòu)黨組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了黨的組織和黨的工作在全省司法鑒定行業(yè)的全覆蓋。今年將在全省司法鑒定行業(yè)深入開展創(chuàng)先爭優(yōu)活動(dòng)，逐步開展司法鑒定行業(yè)黨建工作示范創(chuàng)建活動(dòng)，評選推薦示范點(diǎn)和黨員先鋒崗，充分發(fā)揮示范帶頭作用，保持黨組織的凝聚力和黨員的先進(jìn)性，堅(jiān)持司法鑒定工作的正確方向。

3.2.2 宣傳、貫徹《條例》

加強(qiáng)貫徹《條例》的宣傳，提升司法鑒定社會(huì)公信力。去年《條例》頒布后，全省通過新聞發(fā)布會(huì)、舉辦《條例》宣傳日等活動(dòng)，在法制日報(bào)、陜西日報(bào)、陜西電視臺(tái)、陜西廣播電臺(tái)、人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、國家法制網(wǎng)、陜西省人民政府門戶網(wǎng)站等20多家媒體相繼宣傳報(bào)道了《條例》，取得了較好的社會(huì)效果。從今年開始，將以《條例》的學(xué)習(xí)宣傳和貫徹落實(shí)為重點(diǎn)，積極組織開展《條例》研討會(huì)、《條例》知識(shí)競賽，舉辦《條例》學(xué)習(xí)培訓(xùn)班等活動(dòng)，充分利用《陜西司法鑒定》刊物等宣傳教育平臺(tái)，加大《條例》的學(xué)習(xí)宣傳和貫徹力度，按照《條例》的規(guī)定嚴(yán)格管理，進(jìn)一步提高司法鑒定質(zhì)量，創(chuàng)新司法鑒定的社會(huì)管理能力。

3.2.3 統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展

針對司法鑒定工作涉及的機(jī)關(guān)部門多、專業(yè)門類廣、社會(huì)覆蓋面寬、管理工作難度大、協(xié)調(diào)溝通任務(wù)重等情況，要深入調(diào)研，積極探索總結(jié)司法鑒定管理工作科學(xué)運(yùn)行的體制機(jī)制，按照《條例》的規(guī)定，由省司法行政部門統(tǒng)籌規(guī)劃司法鑒定事業(yè)發(fā)展，合理布局、嚴(yán)格審批司法鑒定機(jī)構(gòu)，積極與法院和有關(guān)國家機(jī)關(guān)配合、溝通協(xié)調(diào)，并兼顧各自職能，達(dá)到相互理解相互支持，建立起會(huì)商機(jī)制，解決體制性、結(jié)構(gòu)性、協(xié)調(diào)性問題，從而達(dá)到統(tǒng)籌規(guī)劃司法鑒定事業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)司法鑒定資源的充分利用和共享的目標(biāo)。

多年的實(shí)踐證明，司法鑒定工作統(tǒng)一管理是抓手，規(guī)范管理是基礎(chǔ)，跨越發(fā)展是方向。只有緊緊抓住這三個(gè)環(huán)節(jié)，在面對新形勢、研究新情況、解決新問題的過程中，拓展工作思路，創(chuàng)新管理方法，提高管理水平，不斷開創(chuàng)司法鑒定工作的新局面。