論我國公民檢舉權保障制度的完善*本文系江西省教育廳2010年人文社科課題“公民檢舉權保障制度研究”（項目編號：FX1002）和江西省社會科學2010年規(guī)劃項目“法律社會學視野中的檢舉人權利與義務研究”（項目編號：10FX10）的研究成果。

李志明 潘如新

公民檢舉是公民將國家機關及其國家工作人員的違法失職行為向有關機關予以報告并要求依法處理的一種行為。公民檢舉權是一種公民對國家機關及其工作人員的違法失職行為進行監(jiān)督的權利，具有人民民主理論、權力制約理論、抵抗權理論以及廉政理論等歷史與現(xiàn)實的理論基礎，體現(xiàn)正義、秩序、自由、人權和民主等價值，在當今可以承載政治、經(jīng)濟以及道德等多方面的社會整合功能。但是，在現(xiàn)實生活中，檢舉人受到打擊報復的現(xiàn)象非常多見。當社會的正義一次又一次受到打擊，“時代的良心”就會漸行漸遠。因此，如何完善檢舉者保障制度就顯得十分重要了。

一、案 例

公民檢舉為國家的政治、經(jīng)濟生活做出了很大的貢獻。但在現(xiàn)實生活中，檢舉人往往處于弱勢地位，而被檢舉的國家機關及其工作人員手里擁有各種各樣的國家公共資源，甚至包括國家暴力機關，除此以外還有眾多迎合者和既得利益者同盟。他們從各個方面通過各種方式對檢舉人進行打擊報復，輕則對檢舉人進行威脅、打擊、降薪、降職、調(diào)動、調(diào)離、下崗、開除，重則雇兇殺人，甚至還有動用國家公共權力對檢舉人進行雙規(guī)、拘留、勞教、逮捕、判刑的情況發(fā)生，檢舉人的人身、財產(chǎn)等各種權利受到嚴重的侵犯。安徽阜陽市的李國福因檢舉潁泉區(qū)區(qū)委書記張治安違法占用耕地、修建豪華辦公樓“白宮”問題被捕入獄后在安徽省第一監(jiān)獄醫(yī)院神秘死亡；1四川省武勝縣工商局黨組書記龔遠明，檢舉某縣領導違法違紀問題后，被人砍斷腳筋，重創(chuàng)頭部；2遼寧省鞍山市國稅局李文娟，在檢舉鞍山市國稅局人為少征國家巨額稅款等違法行為后，屢屢受到打擊，被兩次辭退和一次勞動教養(yǎng)；3“慕馬案”的檢舉人周偉被勞動教養(yǎng)和開除黨籍，并最終因勞教期間備受折磨而疾病纏身，悲慘死去。4類似的案件不勝枚舉。

根據(jù)統(tǒng)計，“改革開放三十年來，評出的十個反腐名人，其中九人都遭到打擊報復”。5另據(jù)最高人民檢察院統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從20世紀90年代開始，全國每年發(fā)生的對證人、舉報人報復致殘、致死案件，由原來的每年不到500件上升到后來的每年1200多件。6根據(jù)歷年最高人民檢察院的工作報告的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，1991年各級人民檢察院受理的打擊、報復檢舉人案件有1835件；1992年查辦的各種對檢舉人進行打擊報復的案件達2922件；1994年各級檢察機關立案偵查的打擊報復檢舉人的罪案有27件；2000年全國檢察機關查處打擊報復檢舉人案件上升到148件；2001年查處的打擊報復檢舉人案件迅速上升到377件。有學者甚至指出，在所有檢察檢舉之中，大約70％的檢舉人都程度不等地嘗到了被打擊報復或被變相打擊報復的滋味。7

二、我國現(xiàn)有的公民檢舉權保障制度不足及其原因

（一）我國現(xiàn)有的公民檢舉權保障制度

盡管沒有專門立法，但我國對公民檢舉權的保障制度還是比較系統(tǒng)的，存在于從憲法到法律再到規(guī)章多種類型的法規(guī)范之中。

我國憲法第四十一條就對檢舉權作出了明確規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋嗬??！边@是我國關于檢舉權的具有最高權威的規(guī)定。

在普通法律方面，我國刑法和刑事訴訟法分別從實體和程序的角度對公民檢舉權保障做了規(guī)定。其中《刑法》第二百五十四條規(guī)定：“國家機關工作人員濫用職權、假公濟私，對控告人、申訴人、批評人、舉報人實行報復陷害的，處二年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)嚴重的，處二年以上七年以下有期徒刑?！钡诙傥迨鍡l規(guī)定：“公司、企業(yè)、事業(yè)單位、機關、團體的領導人，對依法履行職責、抵制違反會計法、統(tǒng)計法行為的會計、統(tǒng)計人員實行打擊報復，情節(jié)惡劣的，處三年以下有期徒刑或者拘役。”《刑事訴訟法》第四十九條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機關應當保障證人及其近親屬的安全。對證人及其近親屬進行威脅、侮辱、毆打或者打擊報復，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，依法給予治安管理處罰?！钡诎耸鍡l第三款規(guī)定：“公安機關、人民檢察院或者人民法院應當保障報案人、控告人、舉報人及其近親屬的安全。報案人、控告人、舉報人如果不愿公開自己的姓名和報案、控告、舉報的行為，應當為他保守秘密?！绷硗狻度嗣駲z察院組織法》等法律也有類似規(guī)定。

我國有關部門規(guī)章及相關紀律規(guī)定中也對公民檢舉權作了保護性規(guī)定。其中最高人民檢察院基于履行自身職能的需要，出臺了較多的保護檢舉人合法權益的制度，如1991年專門制定了《關于保護公民舉報權利的規(guī)定》，其中第三條規(guī)定了檢察機關的保密義務，第七條對公民檢舉后受到打擊報復的處理做了具體的規(guī)定。1994年，最高人民檢察院通過了《獎勵舉報有功人員暫行辦法》，規(guī)定了對舉報經(jīng)濟犯罪的有功人員和單位，按其貢獻大小和追繳贓款贓物數(shù)額發(fā)給獎金，并決定建立最高人民檢察院舉報獎勵基金。2009年4月，最高人民檢察院修訂了1996年制定的《人民檢察院舉報工作規(guī)定》，第六與第七兩章對公民檢舉權保護和獎勵做了詳細的規(guī)定。

此外，紀檢、監(jiān)察部門同樣制定了一些關于保護檢舉人的規(guī)定，例如《公安部舉報中心工作試行辦法》、《監(jiān)察機關舉報工作辦法》、《中紀委、監(jiān)察部關于保護檢舉、控告人的規(guī)定》等。

（二）現(xiàn)有保障制度的不足

如前所述，我國盡管有比較全面的公民檢舉權保障制度，但檢舉人被打擊報復的案件還是層出不窮。由于一些利益群體之間的妥協(xié)和交易，導致在許多情況下，接受舉報的機關直接或間接地將檢舉信息和檢舉人信息，轉(zhuǎn)發(fā)給被檢舉人所在機構(gòu)或其直接的上級機構(gòu)，甚至直接落入被檢舉人手中。這些現(xiàn)象的發(fā)生跟我們的保障制度存在根本性缺陷是分不開的?？傮w來說，我國的公民檢舉權保障制度在指導思想以及具體制度設計上均存在一定的不足。

第一，在指導思想上，公民檢舉權被工具化。我國現(xiàn)有的有關公民檢舉權的規(guī)定主要是從有利于公權力機關辦案角度出發(fā)設置的，側(cè)重于國家對于違法、犯罪行為的打擊，而不是出于對檢舉人權利進行保障的目的。在這種工具主義檢舉觀的指導下，檢舉人的保護與獎勵都與舉報管理工作密切聯(lián)系在一起，都是為了服務公、檢、法機關對案件的查處工作，而忽視對檢舉人的保護與激勵，沒有明確賦予檢舉人具體的權利與義務。這就導致在很多時候，檢舉人經(jīng)常處于一種只有義務而沒有權利的尷尬境地。

第二，在制度設計上，重獎勵輕保護，重事后懲罰而輕事前預防。如前所述，為了反腐倡廉，我國出臺了不少鼓勵檢舉尤其是實名檢舉的規(guī)定。比較典型的是現(xiàn)行《人民檢察院舉報工作規(guī)定》、《監(jiān)察機關舉報工作辦法》、《中紀委、監(jiān)察部關于保護檢舉、控告人的規(guī)定》等，各省級檢察院也出臺了相應的規(guī)定。但是，從內(nèi)容上看，這些規(guī)定大都是著重于對檢舉的獎勵，一般都明確規(guī)定了最高達10萬元、重大案件不超過20萬元的獎勵，而對于檢舉人的保護措施往往是宣示性地一帶而過。從增強理論角度看，我國現(xiàn)有的這些規(guī)定以正增強的激勵模式為主，對于如何防止檢舉人被施加打擊、報復行為，使檢舉人在無安全顧慮下激發(fā)其檢舉動機，相關規(guī)定則顯得非常原則化。

我國采取的是懲罰為主、預防為輔的檢舉人保護措施。重事后懲罰、輕事前預防的措施從事實上來看是對檢舉人的消極保護。懲罰性保護措施主要以其震懾作用來保護檢舉人，是十分必要的，但這種保護方式是在檢舉人遭到損害之后才啟動的，盡管事后會對打擊報復人進行嚴厲制裁，但給檢舉人及其親屬造成的損害，卻是無法彌補的。因此，世界各國在檢舉人保護立法中多注重采取預防性措施。

此外，我國對檢舉人保護的預防性措施，僅為司法機關內(nèi)部關于保守秘密的工作規(guī)定，其局限性非常明顯：其一，對檢舉保密的程度、范圍和方式?jīng)]有細致具體的要求，只有原則性的籠統(tǒng)規(guī)定；其二，對檢舉泄密后的補救措施，既沒有具體規(guī)定，也沒有應急預案；其三，對檢舉泄密者的責任與懲處規(guī)定不明確。

第三，在檢舉人保護制度方面，保護范圍狹窄，保護手段單一，保護程序缺失，保護機構(gòu)職責不清，檢舉權具體救濟措施缺失。

我國公民檢舉權保障規(guī)范的范圍比較狹窄，主要表現(xiàn)如下。第一，就被保護人來說，現(xiàn)有規(guī)范僅以檢舉人或者其近親屬作為保護對象，與檢舉人有密切關系的其他人卻不在其列。比如，刑法第254條規(guī)定的報復陷害罪，其保護對象僅限于檢舉人本人。第二，從被保護人的權利內(nèi)容來看，主要著重于對人身權利的保護，而缺乏對檢舉人財產(chǎn)權利、政治權利、社會權利的保護。例如刑事訴訟法第49條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機關應當保障證人及其近親屬的安全。對證人及其近親屬進行威脅、侮辱、毆打或者打擊報復，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，依法給予治安管理處罰?！睆倪@里我們很明顯可以發(fā)現(xiàn)對檢舉人及其近親屬其他權利保護的忽視。

而且，這些保護主要傾向于身體安全的保護，至于檢舉人可能遭受到的其他報復，例如不公平的工作條件、無故的被刁難等，則付之闕如。而且，這些規(guī)定只關注了檢舉人遭受的那些明顯違法、犯罪的打擊，檢舉人遭受的被檢舉人利用表面合法的方式實施的打擊報復則還未給予應有的關注。一些國家的法律，例如美國的《吹口哨人保護法》根本就不規(guī)定那些明顯屬于違法或者犯罪的打擊報復行為，因為這些行為有其他法律對其進行規(guī)范（例如刑法、治安管理處罰法等法律），而是只規(guī)定如果檢舉人受到表面合法的行為的打擊報復時，也就是遭受不當人事行為的打擊報復時，檢舉人的權利救濟問題，而我國的立法恰恰在這方面完全缺失。

從刑法、刑事訴訟法以及其他相關規(guī)定中，我們還可以發(fā)現(xiàn)，我國的檢舉權保護措施是以懲罰為主、預防為輔，都是在檢舉人的各種權利遭到損害之后才開始啟動的，盡管事后可以對檢舉人的權利進行救濟，但眾所周知，很多傷害是無法彌補的。因而，世界各國通行的做法都是在檢舉人保護立法中注重預防性措施的設置和運用。在預防措施中，最受重視的就是保密制度的完善與落實。而如前所述，由于我國對公民檢舉權持功能性價值觀而非主體性價值觀的緣故，我國主要是從有利于辦案機關工作效率的角度規(guī)定了相關的保密規(guī)定，而且這些規(guī)定的局限性非常明顯。一是沒有規(guī)定保密的程度、范圍和方式；二是沒有規(guī)定泄密后的補救措施；三是對泄密應當承擔的責任規(guī)定不明確。如此一來，在生活實踐中，泄密事件不斷發(fā)生，如沈陽“慕馬案”。另外，預防性保護措施也很匱乏，對保密的級別、范圍、方式以及泄密后的補救措施、泄密人的責任等，都沒有明確的規(guī)定，即使有，也缺乏可操作性。同時，對檢舉人的保護還缺乏程序性的規(guī)定，以至于出現(xiàn)對檢舉人不利的情況時，只有運用司法程序才可能得到救濟。

我國現(xiàn)行檢舉權保護制度缺乏詳細的可操作的程序方面的規(guī)定，檢舉人如何主張自己的請求保護權，檢舉人如何申請保護，辦案機關如何確定保護、怎樣保護，法律均沒有予以規(guī)定。國外有關的檢舉權保護立法值得我們參考，他們設置了一整套涵蓋保護對象的確定、保護措施的執(zhí)行，以及相應的法律責任等內(nèi)容全面的保護程序。

我國對檢舉權的保護規(guī)定還停留在宣示而非實質(zhì)性階段的又一表現(xiàn)是，《刑事訴訟法》等有關法律雖然規(guī)定了公檢法機關有保護檢舉人的義務，但都沒有明確三個機關的具體職責。這樣就很容易導致三機關之間職責不清，相互推諉，導致公民的檢舉權得不到真正的保護。

對于檢舉權救濟措施的規(guī)定，在我國檢舉權保護規(guī)范中并不多見，僅存于最高人民檢察院2009年修訂的《人民檢察院舉報工作規(guī)定》中。其中第49條規(guī)定：“舉報人不服不立案決定的，可以提出復議或者復查請求，檢察院偵查監(jiān)督部門應當及時辦理?！钡?4條規(guī)定：“對舉報人因受打擊報復，造成人身傷害或者名譽損害、財產(chǎn)損失的，檢察機關應當支持其依法提出賠償請求?！?/p>

這種規(guī)定比較抽象，仍屬于宣示性大于實質(zhì)性的原則性規(guī)定，缺乏具體可操作性，對于檢舉權的保護依然是不利的。

第四，在檢舉人激勵制度方面，現(xiàn)有檢舉人激勵制度只有獎金方面的規(guī)定，缺乏其他的激勵方式。并且，獎勵標準不確定，只是規(guī)定了一個只有上限沒有下限的數(shù)額。國家有關機關出于檢舉工具主義觀，對檢舉人的受獎勵權認識不清，根本目的不是保障激勵檢舉活動，而是對有關國家機關順利開展工作的保障。

第五，在檢舉人權利救濟制度方面，申訴受理機關單一，申訴程序規(guī)定缺失。除了《人民檢察院舉報工作規(guī)定》比較籠統(tǒng)以外，其余兩個規(guī)定都明確主張受打擊的檢舉人應向人民法院起訴。這在事實上表明，人民法院是公民檢舉權申訴受理機關。但是，由于矛盾類型的多樣性，不一定非得所有檢舉人與被檢舉人的糾紛都必須在人民法院進行解決。而且由于受中國人的訴訟文化觀念的影響，法院在中國并非絕對是解決矛盾的最佳場所。另外，由于現(xiàn)階段中國處于激烈的社會轉(zhuǎn)型時期，各種矛盾突出，法院本身也并不適宜完全承載所有解決矛盾的重任。

從上述三個規(guī)定中，我們可以明顯發(fā)現(xiàn)，它們都缺乏公民檢舉權受到侵犯以后申訴的途徑與程序等方面的內(nèi)容。這就可能導致公民在自己的檢舉權受到侵犯以后無所適從的情況發(fā)生。

三、完善我國公民檢舉權保障制度的建議

在文化上，造成我國檢舉人保障制度從規(guī)范到執(zhí)行都不盡如人意的原因，主要是公權力優(yōu)先與人權意識淡漠的思想。

首先，公權力優(yōu)先思想的盛行。由于受幾千年的封建思想的影響，我國一直重視公權力的維護，而忽視對私權利的保障。國家和集體利益優(yōu)先于個人利益，國家集體無小事，個人無大事。這種思想反映到公民檢舉權問題中來，就體現(xiàn)為以國家機關開展檢舉管理工作為中心，公民檢舉權制度僅作為對國家檢舉管理制度的一種輔助而存在。這些制度都是從保障國家檢舉管理工作的順利開展的角度來設計的。在這種指導思想下，檢舉人權利的保障自然難以提到應有的高度。

其次，人權保障思想的缺乏。法律的目的并不是為了廢除或限制公民自由，而是保護和擴大公民自由。這里所說的自由主要是指人的自由，亦即人權。我國原有的公民檢舉權保障制度大部分都是在我國人權保障思想未完全確立時出臺的。所以這些制度未能賦予公民檢舉權作為人權的獨立的地位。

隨著2004年我國人權保障制度入憲，我們應該革新舊有的工具主義檢舉觀，樹立新的檢舉觀。新的檢舉觀應該體現(xiàn)新的內(nèi)涵，那就是檢舉人揭露國家機關及其工作人員違法失職行為，不僅是幫助司法機關查處違法的行為，更是公民主動參與社會治理的行為。檢舉是公民的基本權利，要從保障公民基本權利的高度看待檢舉工作，徹底摒棄工具主義檢舉觀，實現(xiàn)從功利主義向人權保障主義的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)在檢舉問題上從工具理性向價值理性的轉(zhuǎn)變。我們要認識到檢舉功能的發(fā)揮需要檢舉人和相關國家機關的共同努力，兩者之間應該形成良性互動互信的循環(huán)機制。我們應該認識到，檢舉人不僅是線索的提供者，更是社會治理和政治生活的積極參與者。8

基于上述分析，筆者認為，在更新檢舉文化的同時，我們應該從以下三個方面完善我國現(xiàn)有的公民檢舉權保障制度。

（一）完善我國檢舉人保護制度

1.完善檢舉保密制度

保護檢舉人的最佳方式是對其身份和檢舉內(nèi)容盡可能長時間地甚至永久地進行保密。檢舉人受到打擊報復，主要原因之一在于，檢舉受理機關保密工作的失誤，當然也有檢舉人自己不慎泄密的情況，但這是極少數(shù)例外。因此，如何做好檢舉保密工作，責任更多地在于檢舉受理機關。

關于檢舉受理機關的保密義務，我國2009年修訂的《人民檢察院舉報工作規(guī)定》第51條規(guī)定：“各級人民檢察院應當采取下列保密措施：（一）舉報線索由專人錄入專用計算機，加密碼嚴格管理，未經(jīng)授權或者批準，其他工作人員不得查看。（二）舉報材料不得隨意擺放，無關人員不得隨意進入舉報線索處理場所。（三）向檢察長報送舉報線索時，應當用機要袋密封，并填寫機要編號，由檢察長親自拆封。（四）嚴禁泄露舉報內(nèi)容以及舉報人姓名、住址、電話等個人信息，嚴禁將舉報材料轉(zhuǎn)給被舉報人或者被舉報單位。（五）調(diào)查核實情況時，嚴禁出示舉報線索原件或者復印件；對匿名舉報線索除偵查工作需要外，嚴禁進行筆跡鑒定。（六）其他應當采取的保密措施?！钡?2條對網(wǎng)絡檢舉保密進行了規(guī)定：“舉報中心應當指定專人負責受理網(wǎng)上舉報，嚴格管理舉報網(wǎng)站服務器的用戶名和密碼，并適時更換。利用檢察專線網(wǎng)處理舉報線索的計算機應當與互聯(lián)網(wǎng)實行物理隔離。通過網(wǎng)絡聯(lián)系、答復舉報人時，應當核對密碼，答復時不得涉及舉報具體內(nèi)容?！?/p>

但僅有這些措施還遠遠不夠，我們應該規(guī)定檢舉材料由專人負責，對泄密者特別是對故意泄密者應該加大懲罰力度。美國1978年的《文官制度改革法》對此有詳細的規(guī)定：“對弊端揭發(fā)人由特別監(jiān)察官保護。”“特別監(jiān)察官對各機關對弊端揭發(fā)人施以報復之案件，調(diào)查時不得泄露揭發(fā)人之身份，并得向功績制度保護委員會的任何委員提出請求，請在該案調(diào)查期間停止有關的人事作業(yè)，調(diào)查結(jié)果應告知弊端揭發(fā)人?！碧貏e監(jiān)察官經(jīng)過調(diào)查后，“如證據(jù)顯示有觸犯法禁之可能時，得即向功績制度保護委員會將有關人員提起懲處之訴，從而該有關人員將受到懲處”。

我國對現(xiàn)有的保密制度的完善具體應包括如下方面。其一，檢舉人可以選擇匿名檢舉或者明確向受理機關提出不得暴露身份。其二，在案件的審理過程中，檢舉人可以拒絕直接充當證人。其三，當檢舉人以證人身份出庭作證時，對其實施可能導致其身份暴露的提問時，其可以拒絕回答。

2.完善檢舉人保護制度

根據(jù)增強理論，加強對檢舉人的保護就可以減少對其的負增長物。給予檢舉人獎勵則是給予其正增長物。二者相較而言，免除其負增長物對檢舉人的激勵要大于給予其正增長物，也就是說，對檢舉人的保護給檢舉人的增強效果比對檢舉人的獎勵要明顯得多，因此，我們應該完善我國的檢舉人保護制度。

（1）擴大檢舉權保護范圍

在保護對象方面，應該將與檢舉人有密切關系的所有人列入其中。在保護內(nèi)容方面，重點規(guī)范那些以表面合法的方式實施的打擊報復。包括美國在內(nèi)的許多國家的對檢舉人保護法律根本就沒有規(guī)定那些明顯屬于違法犯罪行為的打擊報復行為，因為明顯違法犯罪的行為自有刑法、行政法等其他法律加以規(guī)范，而只對檢舉人受到的表面合法但實質(zhì)不當人事行為的打擊報復提供救濟。在應保護的權利方面，除了人身權，還應加大對財產(chǎn)權，以及勞動權等社會權利的保障。

1989年美國《檢舉人保護法》針對公務人員檢舉人勞動權的保護作了專門規(guī)定，可供我國參考。該法規(guī)定，檢舉人對檢舉后受到的人事處分的救濟方式有兩種，如該事項屬于功績制度保護委員會職權范圍，則檢舉人可向該委員會申訴，否則向特別檢察官辦公室提出申訴要求作出處分的機關改正措施，如特別檢察院逾期或者決定不提出時，檢舉人可直接再向功績制度保護委員會提出申訴。但特別檢察官尋求發(fā)布改正措施時，可先要求功績制度保護委員會命令檢舉人所在機關暫停執(zhí)行人事處分。功績制度保護委員會在調(diào)查過程中，必要時可用傳票要求相關人員說明或者作證。倘若認定檢舉行為是機關對檢舉人做出人事處分的重大影響因素時，應發(fā)布命令要求機關予以改正，改正措施包括恢復處分前的原狀、補發(fā)相關薪水福利及其他費用、支付訴訟費用等。反之，如作出處分的機關能提出證據(jù)證明其人事處分非因檢舉行為而作出時，功績制度保護委員會則不能要求其改正。

（2）明確檢舉權保護機構(gòu)

我國《刑事訴訟法》第85條第3款明確規(guī)定，法院、檢察院與公安機關負有保護檢舉人的法定義務，它們都是履行檢舉人保護職能的機構(gòu)。根據(jù)我國公、檢、法三部門的職能分工，檢舉人的保護機構(gòu)應根據(jù)案件管轄而予以確定。具體地說，屬公安機關管轄的案件，檢舉人的保護由公安機關負責；屬檢察機關查辦的自偵案件，檢舉人保護以檢察機關為主，公安機關協(xié)助；屬法院受理的案件，以法院為主進行保護，公安機關予以協(xié)助。

（3）細化檢舉權保護程序

細化檢舉權保護程序的關鍵是制定專門的法令或者實施細則，對檢舉權保護的條件、保護的措施與等級、保護的期限、保護的解除等加以詳細的規(guī)定。由檢舉人及相關人員提出申請或者辯護律師代為提出申請，檢舉人保護機構(gòu)審查后，決定是否對其實施保護、保護的方式與等級、保護的期限等。在執(zhí)行保護時，由檢舉人保護責任單位會同公安機關，成立個案的檢舉人保護小組，并由檢舉人保護機構(gòu)指導檢舉人保護小組的工作。如果對檢舉人實施保護的條件不復存在或者檢舉人主動要求解除保護，則可由檢舉人保護機構(gòu)決定解除對檢舉人的保護。

（4）加強事先預防性保護措施

我國現(xiàn)有的檢舉人保護措施，以事后懲罰為主，以事前預防性為輔。關于懲罰性措施，我國《刑法》第254條規(guī)定了國家機關工作人員的“報復陷害罪”。至于預防性措施，則主要是司法機關保守秘密的規(guī)定，如《刑事訴訟法》第85條第3款、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第123條等規(guī)定。我們應該從保護人權的角度出發(fā)，加強對檢舉人的預防性保護措施，實現(xiàn)以事先預防為主，事后懲罰為輔，這樣才能更加有效地保護檢舉人。

（5）增加對侵犯公民檢舉權的懲罰力度

最高人民檢察院發(fā)布的《關于人民檢察院直接受理立案偵查案件的立案標準規(guī)定（試行）》中，針對刑法第254條報復陷害案的立案標準，確立了三個條件：第一，致使被害人的人身權利、民主權利或其他合法權利受到嚴重損害的；第二，致人精神失?；蜃詺⒌?；第三，手段惡劣、后果嚴重的。也就是說，在該規(guī)定下，只有發(fā)生了檢舉人的權利受到極其嚴重損害的事實后，檢察機關才會對打擊檢舉人者進行立案查處。所以，雖然在全國每年檢察機關受理的打擊報復檢舉人的控告數(shù)量都在一千件以上，但立案偵查的卻只有幾十件，其比例不足總數(shù)的5％。近幾年來，檢察機關受理的舉報線索呈逐年下降趨勢，2003年全國檢察機關受理舉報線索143394件，到2008年只有7401件，究其原因，與檢舉權保護規(guī)定上的漏洞存在不言而喻的關系。

此外，我國應該對打擊報復檢舉人過程中的恐嚇行為作出明確的規(guī)定。許多國家，比如美國，恐嚇檢舉人及證人的行為都被認定為嚴重的刑事犯罪，但在我國則不被認為是犯罪?？謬樞袨榈奈：π栽谟?，導致檢舉人和潛在檢舉人產(chǎn)生精神上的憂慮與緊張，從而降低檢舉人行為和作證行為的積極性，更有甚者，還可能在社會上造成恐慌氛圍。9

（二）完善我國檢舉人激勵制度

1.增加激勵的方式

根據(jù)臺灣學者國光所做的深度訪談和實證研究，在18位受訪者中，認為檢舉獎金能夠產(chǎn)生積極增強效果者為12人，占66％；認為檢舉獎金幫助有限或沒有幫助者有4人，占22％，其他2人沒有表示意見。10由此我們可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)受訪者還是肯定檢舉獎金的激勵作用。該訪談認為，用獎金激發(fā)檢舉動機，應該有積極作用。但是，亦有受訪者認為檢舉獎金的增強效果是有限的，治標不治本。根本有效的做法是應強調(diào)正義感、道德意識、公眾利益的信仰。美國學者Near和Miceli對此也做了研究，發(fā)現(xiàn)多數(shù)民眾對于以“金錢誘因”取代“道德動機”作為檢舉的動機，深不以為然，因為如此便貶抑了道德情操的層次。11

由以上研究成果我們可以發(fā)現(xiàn)，獎金制度對于檢舉行為的激勵是必需的，但是不能單一地依靠獎金激勵制度，諸如道德表彰等激勵方式也是必不可少的。因此，除了獎金激勵以外，我們還可以增加其他激勵方式，例如費用報銷、授予榮譽稱號、建立保險等等。另外，我們還可以建立舉報人救濟基金，以幫助因檢舉而遭受打擊報復的檢舉人度過暫時的各種生活難關，這樣有利于為檢舉人解除后顧之憂，真正起到鼓勵公民積極檢舉不法行為的作用。

2.提倡檢舉貪污的道德意識

在全社會大力宣揚和培育清廉正義的道德意識，也可以成為另一項正增強物，由此激發(fā)公民檢舉的動機與行為，此點也可使公民擺脫為金錢而檢舉的弊病。例如在2002年，南京市一位普通工人蘭貴來，為保護國有資產(chǎn)不被侵吞，經(jīng)一年多的艱難檢舉，終于獲得成功。在南京市人民檢察院對舉報經(jīng)濟案件有功單位和個人進行獎勵時，蘭貴來要求公開領獎，以激勵更多的人站出來揭露腐敗行為。于是，他成為南京市第一個公開領取檢舉獎勵的人。后來南京市見義勇為基金會授予蘭貴來“見義勇為好市民”稱號，他因此成為江蘇省因檢舉貪腐而獲此殊榮的第一人。在媒體報道蘭貴來公開領獎之后短短一個星期內(nèi)，南京市人民檢察院舉報中心就接到群眾舉報83件，檢察院將這一現(xiàn)象稱為“蘭貴來效應”。12

3.完善獎勵機制

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，由于檢舉實質(zhì)上是對國家機關及其工作人員職務犯罪進行追究的啟動程序，是對法治的貢獻，也由于檢舉活動必然會增加檢舉人的生活成本和風險成本，國家給予一定的獎勵或補償十分必要。因此，國家應該建立檢舉獎勵專項資金，確保資金充裕，更要提高獎勵幅度，擴大獎勵覆蓋面。

（1）改革獎金領取時間

現(xiàn)行的各級檢察院規(guī)定的獎金領取時間都是在判決或者裁定生效后。眾所周知，一個貪腐案件的審理，動輒數(shù)年，尤其是重大復雜的案件，往往要經(jīng)過一審、上訴、駁回、再審等程序，所需耗費的時間難以估計。對檢舉人而言，這是一個漫長的煎熬，這種煎熬足以抹殺檢舉人進行檢舉的動機。

根據(jù)我國的刑事訴訟理論，一審為事實審與法律審，二審主要為法律審。如果二審發(fā)現(xiàn)一審事實不清、證據(jù)不足，可以發(fā)回重審。因此，對于國家機關及其工作人員的貪腐案件的涉案數(shù)額的認定，可以以第一審認定的事實為基礎，但不能以追繳的贓款為基礎，因為贓款的追繳數(shù)額是檢舉人無法控制的。另外，檢舉獎金的發(fā)放也可以在一審以后進行。

（2）明確獎金領取程序

現(xiàn)行檢舉獎勵制度對此規(guī)定比較原則，必須對獎勵的程序作出更為明確的規(guī)定，以監(jiān)督國家機關對檢舉人的獎勵行為，保障公民受獎勵權的真正實現(xiàn)。

（三）完善我國檢舉人救濟制度

檢舉權救濟制度包括公民檢舉權被侵犯以后向有關國家機關請求恢復權利原狀的途徑、方式與時效等程序制度。沒有救濟就沒有權利，任何保護檢舉人法律的首要目的都是當檢舉人因揭發(fā)信息而受侵害、被解雇或以任何其他方式受到不公正待遇的時候，向其提供法律救濟。因此，檢舉人救濟制度的完善就顯得十分關鍵。

1.建立功能區(qū)分的申訴受理機關

如前所述，現(xiàn)有的公民檢舉權受到侵犯以后受理公民申訴的機關僅有人民法院一家，而法院無論是從其已經(jīng)承擔的巨大工作量，還是從檢舉人與被檢舉人之間的糾紛性質(zhì)多樣化與糾紛解決時效性等方面來看，都不適合作為唯一的申訴受理機關。我們可以借鑒美國或者新西蘭的做法，根據(jù)檢舉人與被檢舉人的糾紛性質(zhì)或者檢舉人與被檢舉人的身份性質(zhì)，建立不同類型的申訴受理機關。在美國，對于公務員檢舉被打擊案件，有特別檢察官辦公室和功績制度保護委員會兩種機關可供被打擊的檢舉人提出申訴。在新西蘭，則有雇傭關系委員會或者人權委員會兩種受理機關。我國也可參考這些國家的做法，在人民法院之外，再設立專門的受理機關。

2.擴大訴訟途徑

我國現(xiàn)行的規(guī)定并未明確可供被打擊的檢舉人利用的訴訟途徑。為更好地保護檢舉人，我們必須擴大訴訟途徑。

首先，要創(chuàng)設檢舉人民事侵權賠償訴訟途徑，并且實行舉證責任倒置原則。針對被檢舉人給予檢舉人表面合法的人事處理行為，未造成嚴重后果的，檢舉人有權提起民事侵權訴訟，要求打擊人停止侵害、恢復原狀、賠禮道歉，甚至給予賠償。在這種民事訴訟中，作為原告的被打擊人只承擔初步的證明責任，主要舉證責任應該由被檢舉人承擔，被檢舉人應該提交自己未對檢舉人進行打擊報復的證明。

其次，應創(chuàng)設檢舉人行政訴訟途徑，實行舉證責任倒置原則。對其他申訴受理機關的處理行為不滿的，被打擊的檢舉人有權向人民法院提起行政訴訟，被訴的其他申訴受理機關承擔自己的處理行為合法的舉證責任。

最后，要完善刑事訴訟途徑，加大對打擊報復行為的懲罰力度。如前所述，我國現(xiàn)行刑法對打擊報復行為最高量刑為7年，這與其他國家的相關規(guī)定相比，處罰太輕，例如美國最高可判處死刑。因此我國應加大對打擊報復檢舉人的行為的處罰力度，借以保護檢舉人。

注：

1李潤文：《安徽阜陽仿白宮辦公樓舉報人獄中蹊蹺死亡》，《中國青年報》2008年4月22日。

2王甘霖：《四川武勝縣人大代表舉報縣委書記后被砍成重傷》，《法制早報》2006年4月16日。

3《公務員實名舉報國稅局，被辭退兩次勞教一年》，http：//news.sohu.com/20060329/n242534378.shtml/，2010年8月29日訪問。

4陳江：《漩渦中的中國舉報人：只愿隱姓埋名開始新生活中》，ht tp：//news.qq.com/a/20050707/001594_3.htm，2010年10月7日訪問。

5《社會專家稱改革開放以來評的10個反腐名人9人遭報復》，《中國青年報》2009年3月17日。

6呂霜：《不要讓“李文娟式”的悲劇重演》，http：//www2.ycwb.com/gb/content/2006-03/30/content_1096906.htm，2010年2月25日訪問。

7鄒平學：《關于我國檢察舉報制度的若干思考》，ht tp：//www.jcrb.com/zhuanti/jczt/hcjb/mtbb/201006/t20100611_367886.html，2011年2月6日訪問。

8曾樂、郭玉：《完善舉報制度的路徑》，《人民檢察》2009年第4期。

9吳丹紅：《舉報人法律保護的實證研究——從檢察機關與舉報人的關系切入》，《法治論壇》2007年第2期。

10曾國光：《臺灣公務人員貪瀆舉報制度之研究——激勵途徑之分析》，東海大學2002年碩士論文，第84-85頁。

11轉(zhuǎn)引自顧慕晴：《公務人員貪污檢舉制度研究：臺灣經(jīng)驗的分析》，載《公共管理研究（第5卷）》，上海人民出版社2008年版，第198頁。

12崔潔、肖永金：《蘭貴來，南京公開舉報領獎第一人》，《檢察風云》2003第2期。