國(guó)外政府采購(gòu)激勵(lì)創(chuàng)新的政策研究及啟示

郭 雯，程 郁，任中保

（中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所，北京 100190）

國(guó)外政府采購(gòu)激勵(lì)創(chuàng)新的政策研究及啟示

郭 雯，程 郁，任中保

（中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所，北京 100190）

本研究旨在為應(yīng)對(duì)當(dāng)前國(guó)外政府對(duì)中國(guó)自主創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)的指責(zé)和非議提供談判的依據(jù)；同時(shí)也為中國(guó)政府采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品提供更系統(tǒng)、深入的認(rèn)識(shí)與借鑒。首先探討了中國(guó)政府采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品遭受非議的問(wèn)題與原因；并重點(diǎn)從購(gòu)買本國(guó)產(chǎn)品、傾向性保護(hù)中小企業(yè)、培育高技術(shù)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)創(chuàng)新和員工技能提升四個(gè)方面對(duì)國(guó)外政府采購(gòu)支持創(chuàng)新的政策實(shí)踐進(jìn)行了深入分析；最后總結(jié)凝練出在不違背國(guó)際貿(mào)易準(zhǔn)則和政府采購(gòu)協(xié)議的情況下，國(guó)外政府采購(gòu)有效支持創(chuàng)新的政策特點(diǎn)以及對(duì)中國(guó)的啟示。

政府采購(gòu)；自主創(chuàng)新；政策；啟示

1 政府采購(gòu)與自主創(chuàng)新

政府采購(gòu)是以政府為主體、為滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的一種典型的“公共采購(gòu)”。我國(guó)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第二條第二款規(guī)定，政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。而自主創(chuàng)新是企業(yè)通過(guò)自身的努力或聯(lián)合攻關(guān)，探索技術(shù)的突破，并在此基礎(chǔ)上推動(dòng)創(chuàng)新的后續(xù)環(huán)節(jié)，完成技術(shù)的商品化，獲得商業(yè)利潤(rùn)，以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的一種創(chuàng)新活動(dòng)［1］。自主創(chuàng)新可以理解為一種國(guó)家戰(zhàn)略和發(fā)展道路，也可以理解為一種科技創(chuàng)新方式［2］。

政府采購(gòu)的政府主體性和社會(huì)公共性特征決定政府采購(gòu)的目標(biāo)不僅僅是完成公共物品的采購(gòu)任務(wù)，也不僅是提高財(cái)政資金的使用效率而是圍繞現(xiàn)階段國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，提升高新技術(shù)企業(yè)的自主創(chuàng)新水平和創(chuàng)新產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是建立創(chuàng)新型國(guó)家的重要政策性手段。因此，應(yīng)用政府采購(gòu)激勵(lì)自主創(chuàng)新既是政策工具效用的最大限度發(fā)揮，也是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的迫切需求。

2 對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品遭受非議的認(rèn)識(shí)

政府采購(gòu)作為一項(xiàng)典型的需求政策，在第三代創(chuàng)新政策體系中被美國(guó)、歐盟等各國(guó)予以高度重視并成為支持企業(yè)創(chuàng)新、推動(dòng)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要政策工具。我國(guó)的政府采購(gòu)工作也正在從單一產(chǎn)品采購(gòu)向工程、服務(wù)領(lǐng)域的采購(gòu)對(duì)象轉(zhuǎn)變；從招投標(biāo)采購(gòu)方式向首購(gòu)、訂購(gòu)、首臺(tái)（套）等采購(gòu)方式的多元化轉(zhuǎn)變；采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品的適用領(lǐng)域，從政府行政類辦公向市政設(shè)施、建筑、節(jié)水節(jié)能、環(huán)保和資源循環(huán)利用、交通管理等領(lǐng)域擴(kuò)展。而2009年11月以來(lái)，美國(guó)、歐盟、日、韓等對(duì)《關(guān)于開(kāi)展2009年國(guó)家自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱 《2009年通知》）表示其所謂的嚴(yán)重關(guān)注，認(rèn)為其構(gòu)成了對(duì)外資的歧視，包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)和注冊(cè)商標(biāo)的限定違背了世貿(mào)協(xié)議的非歧視原則，對(duì)自主創(chuàng)新產(chǎn)品實(shí)行政府采購(gòu)優(yōu)惠待遇違背了我國(guó)關(guān)于反對(duì)貿(mào)易主義、推行開(kāi)放政府采購(gòu)政策的承諾。而事實(shí)是否如此，還需要從我國(guó)政府采購(gòu)支持自主創(chuàng)新的政策內(nèi)涵進(jìn)行深入的探討。

2.1 我國(guó)政府采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品的政策體系

國(guó)務(wù)院根據(jù)國(guó)際通行做法，制定了實(shí)施國(guó)家中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃綱要的60條配套政策，各部門(mén)研究制定了78項(xiàng)實(shí)施細(xì)則，對(duì)政府采購(gòu)涉及的全部基本環(huán)節(jié)進(jìn)行了明確規(guī)定，包括自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定、政府采購(gòu)評(píng)審辦法、采購(gòu)合同管理、政府首購(gòu)和訂購(gòu)、本國(guó)貨物認(rèn)定與外國(guó)產(chǎn)品審核，以及國(guó)防采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品等。為落實(shí)上述配套政策，國(guó)家財(cái)政部、科技部、發(fā)改委等有關(guān)部門(mén)制定和發(fā)布了《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)預(yù)算管理辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)合同管理辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)評(píng)審辦法》、《關(guān)于實(shí)施促進(jìn)自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策的若干意見(jiàn)》、《政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》、《關(guān)于開(kāi)展2010年度自主自主創(chuàng)新產(chǎn)品任定工作的通知（征求意見(jiàn)稿）》，國(guó)務(wù)院辦公廳還頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)管理工作的意見(jiàn)》等，初步形成了政府采購(gòu)激勵(lì)自主創(chuàng)新的政策框架體系。基于此，北京、上海、廣東、深圳等省市也相應(yīng)完善了政府采購(gòu)激勵(lì)自主創(chuàng)新的政策體系，并在政府采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品制度的建立、自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定、采購(gòu)方式創(chuàng)新、采購(gòu)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化、重大建設(shè)項(xiàng)目中的國(guó)產(chǎn)設(shè)備采購(gòu)、自主創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)機(jī)制創(chuàng)新以及對(duì)中小企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)的激勵(lì)等方面進(jìn)行了新的探索。

2.2 我國(guó)政策受到非議的原因分析

從政府采購(gòu)支持創(chuàng)新的政策內(nèi)容看，采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品、戰(zhàn)略性培育高技術(shù)和新興產(chǎn)業(yè)、傾向性支持中小企業(yè)是發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)支持創(chuàng)新的普遍做法，凡我國(guó)有的政策都能夠在發(fā)達(dá)國(guó)家找到影子。在中外雙方政策內(nèi)容一致而外方總能找到指責(zé)理由的鮮明對(duì)照下，深究其因，主要存在以下三方面問(wèn)題：

一是政策表述不符合國(guó)際規(guī)則，出現(xiàn)了“自主”、“本土”和“進(jìn)口替代”等大量的敏感詞匯。如2009年10月13日，美中貿(mào)委會(huì)在發(fā)布的白皮書(shū)［3］中指出，中國(guó)法律法規(guī)和政策中有許多對(duì)自主創(chuàng)新產(chǎn)品的優(yōu)惠政策，列舉了21項(xiàng)中國(guó)地方政府頒布的采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品的管理辦法，認(rèn)為其中16項(xiàng)明確提及進(jìn)口替代，存在對(duì)外資企業(yè)的歧視。二是對(duì)WTO等國(guó)際規(guī)則的理解與發(fā)達(dá)國(guó)家還有差距，容易引起外方對(duì)我國(guó)別政策的片面解讀。如“限制進(jìn)口國(guó)內(nèi)已具備研究開(kāi)發(fā)能力的關(guān)鍵技術(shù)”的政策表述看似違背了關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT），事實(shí)上關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）關(guān)于取消數(shù)量限制規(guī)定僅是針對(duì)貨物的進(jìn)口，并不包括技術(shù)。三是圍繞創(chuàng)新政策的國(guó)際談判經(jīng)驗(yàn)不足，國(guó)外的非議往往造成我們措手不及。美國(guó)是《政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA）的最早締約國(guó)之一，但從未放棄《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》等法律制度。2009年，奧巴馬政府推出的7870億美元經(jīng)濟(jì)刺激方案中還進(jìn)一步重申采購(gòu)國(guó)貨。而我國(guó)尚未加入GPA，目前用WTO規(guī)則來(lái)指責(zé)還缺乏合理的依據(jù)。即使我國(guó)加入GPA之后，也可采用國(guó)際通行做法，通過(guò)國(guó)內(nèi)立法加以規(guī)避。因此，近期國(guó)外對(duì)我自主創(chuàng)新政策的攻擊并不僅是針對(duì)具體政策的條文的表述，而是對(duì)我國(guó)自主創(chuàng)新戰(zhàn)略實(shí)施的一種遏制。綜上所述，如何在遵循WTO框架與反對(duì)貿(mào)易投資保護(hù)的協(xié)定下更有效地保護(hù)本國(guó)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮政府采購(gòu)激勵(lì)自主創(chuàng)新的作用，需要結(jié)合我國(guó)政府采購(gòu)支持自主創(chuàng)新的現(xiàn)狀對(duì)國(guó)外政府采購(gòu)的政策實(shí)踐與特點(diǎn)進(jìn)行深入剖析與借鑒。

3 國(guó)外政府采購(gòu)支持創(chuàng)新的政策實(shí)踐

針對(duì)以上問(wèn)題，通過(guò)對(duì)國(guó)外政府采購(gòu)在保護(hù)本國(guó)產(chǎn)品、傾向性支持中小企業(yè)、戰(zhàn)略性采購(gòu)培養(yǎng)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)及新興產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)創(chuàng)新和激勵(lì)雇主提高員工的創(chuàng)新技能四個(gè)方面的具體政策實(shí)踐進(jìn)行分析，為我國(guó)政府采購(gòu)激勵(lì)自主創(chuàng)新提供既能滿足政府采購(gòu)和國(guó)際貿(mào)易規(guī)則，又能有效幫助供應(yīng)商分擔(dān)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，完善技術(shù)和創(chuàng)造市場(chǎng)的政策實(shí)踐依據(jù)和借鑒。

3.1 政府采購(gòu)保護(hù)本國(guó)產(chǎn)品

盡管WTO的《政府采購(gòu)協(xié)議》要求不應(yīng)以保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品或服務(wù)或國(guó)內(nèi)供應(yīng)商為目的而在政府采購(gòu)上采取差別化待遇的措施。但幾乎所有簽訂了《政府采購(gòu)協(xié)議》的西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，都有制定了采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品的傾向性政策。通常采取的做法主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：第一，以完善的法律體系保障對(duì)本國(guó)產(chǎn)品的采購(gòu)；第二，明確規(guī)定購(gòu)買本國(guó)產(chǎn)品的比例；第三，使用例外條款保護(hù)本國(guó)產(chǎn)品的采購(gòu)；第四，靈活規(guī)避政府采購(gòu)規(guī)則的約束；第五，采用貿(mào)易補(bǔ)償機(jī)制推進(jìn)政府采購(gòu)扶持本國(guó)產(chǎn)業(yè)。

制訂法律保障對(duì)本國(guó)產(chǎn)品的購(gòu)買是西方國(guó)家常用的方式。如美國(guó)國(guó)會(huì)于1933年頒布了《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》，要求美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)要購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品，并明確以原產(chǎn)地規(guī)則具體界定美國(guó)產(chǎn)品［4］。美國(guó)眾議院于2010年9月15日通過(guò)《貝瑞修正案》，以擴(kuò)展國(guó)防聯(lián)邦采購(gòu)規(guī)則附錄（DFARS）。該法案要求運(yùn)輸安全局和海岸警衛(wèi)隊(duì)這些機(jī)構(gòu)必須購(gòu)買百分百美國(guó)制造的紡織品和服裝，除非這些產(chǎn)品并未在美國(guó)生產(chǎn)或無(wú)法以合理的價(jià)格和時(shí)機(jī)購(gòu)買到。2000年9月阿根廷《購(gòu)買國(guó)貨法》，德國(guó)、挪威等歐盟國(guó)家的法律規(guī)定，采購(gòu)金額達(dá)到500萬(wàn)歐元以上的工程、20萬(wàn)歐元以上的貨物和服務(wù)，都必須在歐盟范圍內(nèi)采購(gòu)。

明確規(guī)定購(gòu)買本國(guó)產(chǎn)品的比例。1991年美國(guó)的《道路運(yùn)輸效率法》規(guī)定，各州接受聯(lián)邦運(yùn)輸部補(bǔ)助采購(gòu)包括軌道車輛等大眾運(yùn)輸機(jī)械時(shí)，在其采購(gòu)成本中必須有60%以上的美國(guó)產(chǎn)品［5］，而且車輛最后須在美國(guó)國(guó)內(nèi)組裝。1993年生效的歐洲經(jīng)濟(jì)共同體的第93/38［4］號(hào)指令關(guān)于水、能源、通信、交通四個(gè)領(lǐng)域的公共設(shè)施采購(gòu)的程序在第36條中明確規(guī)定:第三國(guó)產(chǎn)品比率超過(guò)50%的可以拒絕其投標(biāo)，域內(nèi)投標(biāo)者價(jià)格比域外投標(biāo)者高3%以內(nèi)可以優(yōu)先中標(biāo)。這為英國(guó)限制非歐盟國(guó)家參與國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)提供了借口和直接依據(jù)，起到了保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)的目的。

充分利用國(guó)內(nèi)和世貿(mào)組織政府采購(gòu)法規(guī)中的例外條款來(lái)保護(hù)本國(guó)產(chǎn)品的采購(gòu)。如日本在遵守《政府采購(gòu)協(xié)議》的基礎(chǔ)上，對(duì)其原有政府采購(gòu)法規(guī)做了進(jìn)一步修改和完善，將國(guó)內(nèi)的政府采購(gòu)法規(guī)中“以有償轉(zhuǎn)讓為目的取得的貨物或?yàn)檗D(zhuǎn)讓該貨物所必須直接確定的服務(wù)合同”、“以防衛(wèi)廳經(jīng)費(fèi)采購(gòu)的貨物合同”和 “涉及國(guó)家秘密的貨物采購(gòu)合同或者特定服務(wù)采購(gòu)合同”這三項(xiàng)都視為例外條款。

靈活規(guī)避政府采購(gòu)規(guī)則的約束。日本采用的一個(gè)很重要的做法就是拆分合同，使更多的政府采購(gòu)合同低于GPA所規(guī)定的門(mén)檻金額。在日本的全部政府采購(gòu)中，高于門(mén)檻金額的采購(gòu)合同的平均比例也從1983—1992年期間的40.8%降至1997—2003年間的33.1%［6］。同時(shí)，日本還利用“第三種機(jī)構(gòu)”完成政府負(fù)有責(zé)任的物品和服務(wù)的采購(gòu)?！暗谌N機(jī)構(gòu)”就是政府機(jī)構(gòu)與民間企業(yè)聯(lián)合興辦的、性質(zhì)接近于政府組織的機(jī)構(gòu)，其數(shù)目十分巨大。使日本可以充分利用它們回避國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品面臨的競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)于其內(nèi)傾性的財(cái)政支出政策也是有力的支持。韓國(guó)采取外國(guó)供應(yīng)商設(shè)置較高的競(jìng)標(biāo)門(mén)檻和競(jìng)標(biāo)成本。德國(guó)政府也從技術(shù)上設(shè)置障礙，盡可能將采購(gòu)合同給予本國(guó)企業(yè)，減少其他歐盟成員企業(yè)中標(biāo)機(jī)會(huì)。

采用貿(mào)易補(bǔ)償機(jī)制推進(jìn)政府采購(gòu)扶持本國(guó)產(chǎn)業(yè)。直接禁止購(gòu)買國(guó)外產(chǎn)品可有效保護(hù)國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，但也容易受到其他國(guó)家的反對(duì)。因而補(bǔ)償貿(mào)易就成為國(guó)際上另一種保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的有效方式。采購(gòu)國(guó)為了扶植本國(guó)產(chǎn)業(yè)，要求中標(biāo)的外國(guó)供應(yīng)商需達(dá)到一定比例的國(guó)內(nèi)采購(gòu)，或者必須轉(zhuǎn)移某項(xiàng)技術(shù)，或者為本國(guó)創(chuàng)造一定數(shù)量的就業(yè)等。如美國(guó)在1933年制定的《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》中，對(duì)處于技術(shù)領(lǐng)域工業(yè)發(fā)展早期的產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)，政府采購(gòu)有效地降低其進(jìn)入市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，并且規(guī)定本國(guó)沒(méi)有制造而不得不采購(gòu)?fù)鈬?guó)產(chǎn)品時(shí)，參加政府采購(gòu)?fù)稑?biāo)的國(guó)外產(chǎn)品要有一定的技術(shù)轉(zhuǎn)讓。

3.2 傾向性支持中小企業(yè)

在很多國(guó)家，中小企業(yè)是最有活力的創(chuàng)新主體，而接受政府采購(gòu)合同大大提高了中小企業(yè)快速成長(zhǎng)和創(chuàng)新發(fā)展的概率。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，蘋(píng)果、微軟、網(wǎng)景等公司最初都是依靠政府采購(gòu)合同的支持奠定了市場(chǎng)和創(chuàng)新的基礎(chǔ)，而最終得以崛起。

通過(guò)預(yù)留和分拆采購(gòu)合同給中小企業(yè)創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)。美國(guó)1953年小企業(yè)法案（15USC631－650）的規(guī)定，“政府應(yīng)該保證在政府財(cái)產(chǎn)和勞務(wù)的購(gòu)置和各種合同中應(yīng)給小企業(yè)以公平的比例”；“所有預(yù)算不超過(guò)一萬(wàn)美元并屬于小額購(gòu)買的政府采購(gòu)或服務(wù)合同必須留給小企業(yè)”。中小企業(yè)管理局作為政府采購(gòu)預(yù)留合同的執(zhí)行單位，還有權(quán)力將一些大的政府采購(gòu)合同分拆為小合同，即從專項(xiàng)合同中分離出一般性合同或?qū)⒁粋€(gè)單一合同分成多個(gè)小合同，以便增加小企業(yè)參與的機(jī)會(huì)。澳大利亞明確規(guī)定聯(lián)邦一級(jí)采購(gòu)合同的10%要給予中小企業(yè)，特別是2000萬(wàn)澳元以上的信息技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)購(gòu)買合同，采購(gòu)實(shí)體必須確保10%的硬件合同和20%的軟件服務(wù)合同給予中小企業(yè)［7］。法國(guó)中小企業(yè)法規(guī)定，政府采購(gòu)要對(duì)中小企業(yè)給予傾向性的優(yōu)惠支持，政府對(duì)高技術(shù)的創(chuàng)新采購(gòu)要為中小企業(yè)預(yù)留至少15%，并且在其他條件相同的情況下應(yīng)優(yōu)先選擇中小企業(yè)。根據(jù)《公共采購(gòu)法》第10款中“按比例劃分”一條，政府可以將大宗采購(gòu)切分為小份額合同以利于充分競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)際也是讓中小企業(yè)更適應(yīng)競(jìng)標(biāo)。

為中小企業(yè)提供優(yōu)惠條件。新加坡通過(guò)放寬一系列條例來(lái)鼓勵(lì)更多中小企業(yè)和剛起步的公司參與政府采購(gòu)招標(biāo)活動(dòng)。主要包括：政府采購(gòu)政策處不再以供應(yīng)商的營(yíng)業(yè)記錄作為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，以便起步公司可以申請(qǐng)注冊(cè)；允許參與標(biāo)的為7萬(wàn)新元以下招標(biāo)的供應(yīng)商不必注冊(cè)，通過(guò)降低供應(yīng)商的開(kāi)支，給予中小企業(yè)獲得政府采購(gòu)合同的機(jī)會(huì)。法國(guó)在合同簽署上對(duì)中小企業(yè)有兩個(gè)優(yōu)惠措施，一是不要求中小企業(yè)像大企業(yè)一樣有合同擔(dān)保，不收預(yù)付款；二是為解決公共機(jī)構(gòu)付款較滯后、影響中小企業(yè)資金流動(dòng)性的問(wèn)題，法國(guó)2009年通過(guò)了“有效效果指令”，其中規(guī)定，在一些情況下如企業(yè)供應(yīng)商提出要求，采購(gòu)人需立即預(yù)付20%款項(xiàng)。

為中小企業(yè)參與政府采購(gòu)提供服務(wù)支持。美國(guó)中小企業(yè)局（SBA）為中小企業(yè)頒發(fā)能力證書(shū)。如果合同招標(biāo)方對(duì)小企業(yè)實(shí)現(xiàn)合同的能力或信用有懷疑，SBA可出具證明表明該企業(yè)有滿足合同要求的能力。澳大利亞法律規(guī)定，政府在采購(gòu)時(shí)，要調(diào)查了解本國(guó)中小企業(yè)的實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)力，并通過(guò)培訓(xùn)、提供信息等方式，使本國(guó)中小企業(yè)有參與政府采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。日本在政府采購(gòu)的報(bào)價(jià)、信息披露方面，為中小企業(yè)降低競(jìng)爭(zhēng)門(mén)坎，并擴(kuò)大信息網(wǎng)絡(luò)和提供社會(huì)化服務(wù)；歐盟創(chuàng)建有關(guān)中小企業(yè)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析及定性調(diào)查分析，建立支持中小企業(yè)效果情況的比較圖，為評(píng)估中小企業(yè)參與公共采購(gòu)合同的發(fā)展提出行動(dòng)指南，通過(guò)政府采購(gòu)有效促進(jìn)了歐盟中小企業(yè)自主創(chuàng)新的發(fā)展。

3.3 培育高技術(shù)產(chǎn)業(yè)及新興產(chǎn)業(yè)

各個(gè)國(guó)家都非常注重政府采購(gòu)對(duì)處于技術(shù)創(chuàng)新起步階段的新興產(chǎn)業(yè)和航空、計(jì)算機(jī)、半導(dǎo)體等高科技尖端產(chǎn)業(yè)的支持作用，通常在政府采購(gòu)法律法規(guī)或政策條文中，明確規(guī)定政府采購(gòu)支持的行業(yè)或領(lǐng)域，并采用優(yōu)惠采購(gòu)、溢價(jià)支持以及設(shè)置技術(shù)壁壘等手段對(duì)這些領(lǐng)域的產(chǎn)品或技術(shù)進(jìn)行采購(gòu)。

明確規(guī)定政府采購(gòu)的行業(yè)或領(lǐng)域。美國(guó)在1933年制定的《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》中，對(duì)處于技術(shù)領(lǐng)域工業(yè)發(fā)展早期的產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)也給予了政府采購(gòu)積極的支持。每一屆美國(guó)政府都會(huì)制定重點(diǎn)扶持的技術(shù)領(lǐng)域，并給予政府采購(gòu)的大力支持。如，1994年4月，美國(guó)政府決定在5年內(nèi)重點(diǎn)扶持5個(gè)特定技術(shù)領(lǐng)域的發(fā)展，其中一個(gè)主要政策就是：在此期間，政府將耗資90億美元，以政府采購(gòu)的形式培育高新技術(shù)產(chǎn)品市場(chǎng)。日本在20世紀(jì)60—70年代明文規(guī)定，政府部門(mén)、國(guó)營(yíng)鐵路、電信電化公社、國(guó)立大學(xué)以及政府系統(tǒng)有關(guān)機(jī)構(gòu)在選購(gòu)計(jì)算機(jī)時(shí)，必須優(yōu)先采用國(guó)產(chǎn)機(jī)。在軟件、汽車和電子工業(yè)的振興時(shí)期，日本也明確規(guī)定了對(duì)這些產(chǎn)業(yè)的政府采購(gòu)。印度能成為世界上第二大軟件出口國(guó)，與其政府規(guī)定在安全、軍事、國(guó)防等政府部門(mén)必須采用國(guó)產(chǎn)軟件密不可分。

優(yōu)惠采購(gòu)和溢價(jià)支持。對(duì)尚處于市場(chǎng)發(fā)展早期需重點(diǎn)扶持的本國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)品，在性能相近的情況下，即使價(jià)格高于國(guó)外同類產(chǎn)品，政府仍應(yīng)優(yōu)先采購(gòu)。例如，韓國(guó)政府規(guī)定，本國(guó)產(chǎn)品即使價(jià)格較高也優(yōu)先采用，1983年公立學(xué)校率先購(gòu)買當(dāng)時(shí)價(jià)格昂貴的5000臺(tái)國(guó)產(chǎn)計(jì)算機(jī)，由此成為推動(dòng)韓國(guó)計(jì)算機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原動(dòng)力。美國(guó)政府對(duì)于綠色產(chǎn)品采購(gòu)一般給予3%～15%的價(jià)格優(yōu)惠。日本在公共采購(gòu)國(guó)產(chǎn)計(jì)算機(jī)時(shí)，購(gòu)買方可享有特別折舊優(yōu)惠、照顧性補(bǔ)貼以及長(zhǎng)期、低息、延期償還貸款等。在電子通訊市場(chǎng)，日本國(guó)有的電報(bào)電話公司（NTT）和日本電子計(jì)算機(jī)公司以帶有補(bǔ)貼性質(zhì)的高價(jià)格優(yōu)先采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品。

設(shè)置技術(shù)壁壘。美國(guó)在政府采購(gòu)中還通過(guò)“提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”、“增加檢驗(yàn)項(xiàng)目”和“技術(shù)法規(guī)變化”等技術(shù)壁壘政策，提高外國(guó)高技術(shù)革新產(chǎn)品進(jìn)入的 “門(mén)檻”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，涉及歐盟市場(chǎng)總體的技術(shù)性貿(mào)易壁壘法律法規(guī)就有300多件，統(tǒng)一的認(rèn)證體系也有9種，而詳細(xì)的技術(shù)指標(biāo)、規(guī)定則超過(guò)10萬(wàn)多個(gè)。此外，各成員還設(shè)置了各自的標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制認(rèn)證標(biāo)志，僅德國(guó)目前應(yīng)用的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)就有1.5萬(wàn)多種。這些紛繁復(fù)雜的標(biāo)準(zhǔn)，成為設(shè)置非關(guān)稅貿(mào)易壁壘和支持本國(guó)重點(diǎn)行業(yè)或技術(shù)的重要工具。

設(shè)立扶持自主創(chuàng)新采購(gòu)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。為了更好地促進(jìn)節(jié)能、環(huán)保、耐用和可循環(huán)等創(chuàng)新產(chǎn)品中標(biāo)，采用生命周期成本法來(lái)進(jìn)行政府采購(gòu)，即使他們?cè)诔跏疾少?gòu)時(shí)的成本較高，但充分考慮其維護(hù)成本和處理成本后，仍具有優(yōu)勢(shì)［8］。比如，德國(guó)漢堡在采購(gòu)節(jié)能燈時(shí)，采購(gòu)機(jī)構(gòu)將產(chǎn)品從購(gòu)買到維護(hù)整個(gè)周期的成本進(jìn)行考慮，將節(jié)約的能源作為收益，從而避開(kāi)了節(jié)能產(chǎn)品初始費(fèi)用高的問(wèn)題。

廣泛采用商業(yè)化前采購(gòu)。商業(yè)化前采購(gòu)主要是指購(gòu)買潛在供應(yīng)商尚未投放市場(chǎng)的技術(shù)、產(chǎn)品或服務(wù)，主要是以實(shí)驗(yàn)品和研發(fā)服務(wù)合同的形式采購(gòu)。而對(duì)于這種商業(yè)化前的采購(gòu)，政府采購(gòu)的方式也相對(duì)靈活，不需要采用公開(kāi)招標(biāo)的方式，而可以采取競(jìng)爭(zhēng)性談判、預(yù)期承諾采購(gòu)和設(shè)計(jì)競(jìng)賽等其他更靈活的采購(gòu)形式。如美國(guó)正在運(yùn)行的小企業(yè)革新研究計(jì)劃（SBIR）和小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)化計(jì)劃（STIR）就是通過(guò)簽訂采購(gòu)合同按照三階段來(lái)進(jìn)行［9］，第一階段為初始研發(fā)階段，經(jīng)招標(biāo)后由政府資助研究，但時(shí)間控制在半年，經(jīng)費(fèi)控制在7萬(wàn)美元；第二階段是一個(gè)連續(xù)的研發(fā)活動(dòng)，第一階段成功的項(xiàng)目，邀請(qǐng)進(jìn)入第二階段，由政府與企業(yè)或投資人共同出資研究；第三階段是研究成果的商業(yè)化階段，成功的項(xiàng)目研究承擔(dān)者向政府或商業(yè)領(lǐng)域推銷其開(kāi)發(fā)的產(chǎn)品或服務(wù)。通過(guò)研發(fā)合同制的實(shí)行，有效保證了科研計(jì)劃從初始階段到商業(yè)化的資金支持和市場(chǎng)保證，進(jìn)一步促進(jìn)了技術(shù)創(chuàng)新。

3.4 促進(jìn)創(chuàng)新和激勵(lì)雇主提高員工的創(chuàng)新技能

以英國(guó)為代表的西方各國(guó)將政府采購(gòu)作為促進(jìn)創(chuàng)新和激勵(lì)雇主提高員工技能的戰(zhàn)略措施。主要方式是在政府采購(gòu)合約中設(shè)置促進(jìn)創(chuàng)新和技能提升的附加條件。2005年，英國(guó)的教育技能部頒布了“通過(guò)公共采購(gòu)支持勞動(dòng)力技能發(fā)展的方法——政策與法律框架”，提出了使用公共采購(gòu)提升勞動(dòng)力技能的方法［10］包括：①將勞動(dòng)力技能反應(yīng)到選擇標(biāo)準(zhǔn)中；②要求簽約的服務(wù)人員必須滿足政府雇員的基本要求以保證公共服務(wù)的有效性；③激勵(lì)潛在的供應(yīng)商提高員工技能，比如，邀標(biāo)時(shí)設(shè)定有關(guān)技能的補(bǔ)充信息；④將技術(shù)和非技術(shù)能力的監(jiān)控作為對(duì)中標(biāo)者合約管理的重要方面；⑤只要合約給予了那些滿足技能需求的供應(yīng)商，就要自愿性地與他們積極合作，比如參加他們組織的培訓(xùn)項(xiàng)目。根據(jù)學(xué)徒工會(huì)的建議，教育技能部又將接收和培訓(xùn)實(shí)習(xí)生作為選擇公共采購(gòu)選擇供應(yīng)商的要求。

4 對(duì)我國(guó)的啟示

4.1 政府采購(gòu)作用與功能的多元化發(fā)展

目前，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的戰(zhàn)略背景下，政府采購(gòu)的作用已從單一的節(jié)約財(cái)政資金、規(guī)范管理向體現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)乃至政治政策需求的多元化目標(biāo)發(fā)展。政府采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品成為現(xiàn)階段政府采購(gòu)的核心內(nèi)容與重要的時(shí)代需求。政府采購(gòu)支持自主創(chuàng)新的功能更多地體現(xiàn)在購(gòu)買本國(guó)產(chǎn)品、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和扶持高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、提升員工的創(chuàng)新技能、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、保護(hù)環(huán)境、限制不友好國(guó)家的產(chǎn)品等社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。雖然美國(guó)已是WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》的成員，也仍未放棄上述政策要求。

4.2 法律規(guī)范的配套與協(xié)同

各國(guó)政府采購(gòu)制度的建立與實(shí)施都離不開(kāi)完善的立法體系保障，而更重要的是各項(xiàng)立法之間或法律與行政規(guī)范文件之間的配套與協(xié)同。美國(guó)國(guó)會(huì)和有關(guān)部門(mén)制定了大約500種政府采購(gòu)法規(guī)，統(tǒng)一規(guī)范了政府各機(jī)構(gòu)的采購(gòu)政策、標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法，對(duì)采購(gòu)合同的形式、不同采購(gòu)方式的實(shí)用性、操作步驟、采購(gòu)商品目錄等工作細(xì)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范，并且在實(shí)際操作中嚴(yán)格遵守。此外，美國(guó)雖然是《政府采購(gòu)協(xié)議》的成員國(guó)，但仍以《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》為核心，通過(guò)《聯(lián)邦政府條例》、國(guó)防部的《貝瑞修正法案》以及其他補(bǔ)充性法案的相互銜接與配套有效保護(hù)本國(guó)工業(yè)，促進(jìn)中小企業(yè)與高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.3 政府采購(gòu)對(duì)象向非競(jìng)爭(zhēng)階段延伸

通過(guò)政府采購(gòu)激勵(lì)自主創(chuàng)新的做法已經(jīng)不僅僅局限于對(duì)商業(yè)化后的競(jìng)爭(zhēng)階段，即對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品的采購(gòu)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家更注重對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品在商業(yè)化前的研發(fā)合同或試驗(yàn)品的采購(gòu)，以及商業(yè)化前采購(gòu)與商業(yè)化后采購(gòu)的有效銜接；對(duì)產(chǎn)品的采購(gòu)與對(duì)研發(fā)直接資助、或研發(fā)投入稅收減免、研發(fā)人才培養(yǎng)等優(yōu)惠政策的共同使用。政府采購(gòu)激勵(lì)自主創(chuàng)新采購(gòu)的對(duì)象也在從創(chuàng)新產(chǎn)品領(lǐng)域向新技術(shù)采購(gòu)、研發(fā)合同采購(gòu)、試驗(yàn)品采購(gòu)等競(jìng)爭(zhēng)前階段延伸。這也更有利于規(guī)避WTO框架下《政府采購(gòu)協(xié)議》對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)開(kāi)放的規(guī)定。

4.4 政府采購(gòu)與私營(yíng)部門(mén)采購(gòu)的聯(lián)合

越來(lái)越多的國(guó)家將公共部門(mén)采購(gòu)與私營(yíng)部門(mén)采購(gòu)相結(jié)合。根據(jù)創(chuàng)新活動(dòng)發(fā)展的不同階段，有效引入私營(yíng)部門(mén)的采購(gòu)體系，形成公共采購(gòu)與私營(yíng)部門(mén)采購(gòu)的有效整合。一方面可以激勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)資金投入自主創(chuàng)新政府采購(gòu)；另一方面，公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)聯(lián)合采購(gòu)可以有效地引導(dǎo)私營(yíng)部門(mén)采購(gòu)的方向，刺激大眾消費(fèi)市場(chǎng)對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品的需求，如目前廣泛采用的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品。同時(shí)，私營(yíng)部門(mén)采購(gòu)的介入也可以更好地規(guī)避WTO框架下對(duì)財(cái)政資金使用范圍和使用方式的限定。

4.5 政府采購(gòu)與直接資助等相關(guān)政策的有效整合

政府采購(gòu)激勵(lì)自主創(chuàng)新作為一項(xiàng)創(chuàng)新政策工具，不只是單一的發(fā)揮作用，若能與其他政策的協(xié)同、配套使用，將更大限度、更有力的在創(chuàng)新政策體系中發(fā)揮作用。尤其是根據(jù)新產(chǎn)品、新技術(shù)發(fā)展的不同階段，企業(yè)規(guī)模的大小將政府采購(gòu)與研發(fā)資助政策、稅收減免政策、員工技能培訓(xùn)等政策分階段有效銜接或共同使用，將會(huì)更好地起到激勵(lì)自主創(chuàng)新的作用。

5 總結(jié)

綜上所述，政府采購(gòu)已成為各國(guó)支持創(chuàng)新的重要手段。自主創(chuàng)新政府采購(gòu)占財(cái)政支出的比例不斷升高，政府采購(gòu)的對(duì)象范圍從行政辦公用品向高技術(shù)產(chǎn)品或新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域延伸，自主創(chuàng)新政府采購(gòu)制度不斷完善，政府采購(gòu)作為一項(xiàng)需求政策已成為創(chuàng)新政策的重要組成部分。而政府采購(gòu)并不是孤立的發(fā)揮引導(dǎo)創(chuàng)新、促進(jìn)創(chuàng)新和激勵(lì)創(chuàng)新的作用，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段與研發(fā)資助、稅收減免、設(shè)立技術(shù)壁壘、關(guān)稅保護(hù)等其他政策協(xié)同配套使用，形成系統(tǒng)有機(jī)的創(chuàng)新政策體系，是當(dāng)前全球化背景下新興國(guó)家快速發(fā)展，培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的迫切需求，其政策實(shí)施的價(jià)值和政策干預(yù)的合理性不言而喻。

［1］傅家驥.技術(shù)創(chuàng)新學(xué)［M］.北京：清華大學(xué)出版社，1998.

［2］張怡恬.自主創(chuàng)新：關(guān)系全局的戰(zhàn)略課題（學(xué)習(xí)貫徹中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神）—— 訪呂政、胥和平研究員［N］.人民日?qǐng)?bào)，2005-12-26（9）.

［3］創(chuàng)新的國(guó)際最佳實(shí)踐：關(guān)于中國(guó)創(chuàng)新激勵(lì)政策的建議［R］.美中貿(mào)易全國(guó)委員會(huì),2010-03-30.

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［5］即將加入 《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）中國(guó)企業(yè)如何應(yīng)對(duì) ［EB/OL］.http://www.china.com.cn/economic/txt/2007-04/04/ content_8065429.htm，2007-04-04.

［6］日本參與 《政府采購(gòu)協(xié)議》的經(jīng)驗(yàn)與啟示 ［EB/OL］.http://202.204.214.99/index/showdoc.asp?blockcode=sjnab&filename= 201001281013，2010-01-27.

［7］胡志堅(jiān)，馮楚健.國(guó)外促進(jìn)科技進(jìn)步與創(chuàng)新的有關(guān)政策［J］.科技法制與政策研究，2006，（1）.

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Guo Wen，ChengYu，Ren Zhongbao
（Institute of Policy and Management，CAS，Beijing 100190，China）

The purpose of this paper is to provide basis for negotiation on criticize of innovative public procurement from foreigner government as well as to suggest the implications in-depth for China.The paper analyzes the criticize and its reasons proposed by foreigner government on Chinese innovative procurement first.The practices of innovative public procurement of foreigner government are investigated focused on how the public procurement can protect native products,SMEs,Hi-tech industry and emergent industry as well as innovative skills.This paper analyzes the foreigner government policy characteristics and puts forward implications.

public procurement;indigenous innovation;policy;implications

國(guó)家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目（70903065）。

2011-03-28

郭雯（1976-），女，山西晉城人，管理學(xué)博士，副研究員；研究方向：創(chuàng)新政策與服務(wù)創(chuàng)新。

F062.3；F123

A

（責(zé)任編輯 遲鳳玲）