論海洋生態(tài)損害之國家索賠的實現(xiàn)路徑*

劉家沂,凌 欣

(1.國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所,北京 100860;2.天津財經(jīng)大學法學院,天津 300222)

海洋環(huán)境是指影響人類生存、發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的海洋自然因素的總和,包括海洋水體環(huán)境、海洋上方的大氣環(huán)境和海底環(huán)境,以及生活于海洋中的生物環(huán)境等。[1]除了為人類提供食品、提供初級生產(chǎn)和次級生產(chǎn)資源以及生物多樣性資源等傳統(tǒng)的重要作用外,海洋在全球物質(zhì)循環(huán)和能量流動中的作用越來越被重視。[2]人類行為對海洋環(huán)境造成損害時,將會損及海洋的氣體調(diào)節(jié)功能、營養(yǎng)循環(huán)功能、干擾調(diào)節(jié)功能和生物控制功能等,對海洋生態(tài)價值造成嚴重損害。生態(tài)損害進入法律調(diào)整領(lǐng)域①美國1980年頒布的《綜合環(huán)境反應、補償和責任法》(CERCLA)將自然資源等環(huán)境要素作為法律保護的對象。歐洲委員會通過《關(guān)于補救環(huán)境損害的綠皮書》《歐盟環(huán)境民事責任白皮書》,及至2004年3月10日通過《預防和補救環(huán)境損害的環(huán)境責任指令》,逐漸明確了“環(huán)境損害”的涵義,構(gòu)建了環(huán)境損害民事責任制度。,主要是因為人類認識到了生態(tài)損害的嚴重后果,這種影響已遠遠超出特定的人身及財產(chǎn)利益損失,它直接危及人類生存與發(fā)展的根本利益。人類作為生態(tài)系統(tǒng)的參與者,生命的安全與繁榮離不開生態(tài)系統(tǒng)的基本支持。

一、海洋生態(tài)損害的法學定義

海洋生態(tài)系統(tǒng)是海洋生物生存條件、海洋生物及其群體與周圍海洋環(huán)境相互作用過程中組成的一個系統(tǒng),是在海洋空間范圍內(nèi),海洋生物與非生物環(huán)境通過能量流動和物質(zhì)循環(huán)所形成的一個海洋生命與周圍環(huán)境相互聯(lián)系、相互作用的自然整體。[3]27作為地球上一個重要生態(tài)系統(tǒng),海洋生態(tài)系統(tǒng)具有重要的環(huán)境價值和經(jīng)濟價值。海洋生態(tài)系統(tǒng)在以物質(zhì)性產(chǎn)品的形式滿足人類生存、發(fā)展和享受的需要的同時,又以非物質(zhì)性產(chǎn)品的形式為人類提供舒適性服務(wù),滿足人類更高級的享受,另外,海洋還具有重要的生態(tài)功能。[4]

海洋生態(tài)損害主要是由自然變化或人類活動而引起的海洋生態(tài)系統(tǒng)失衡、生態(tài)環(huán)境惡化,以及對人類和整個海洋生物界的生存和發(fā)展帶來的不利影響,包括自然性狀與功能的損害和多方面的價值衰減?，F(xiàn)行國際公約、歐美等發(fā)達國家和地區(qū)的相關(guān)法律制度對于“海洋生態(tài)損害”已有規(guī)定。

1992年《里約環(huán)境和發(fā)展宣言》提出:“各國應制定關(guān)于污染和其他環(huán)境損害的責任和賠償受害者的國家法律?！贝撕?國際公約和區(qū)域性法律文件日益全面、明確地界定“損害”和“環(huán)境損害”的概念。其中,1994年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署所作的“對環(huán)境的損害”的定義已包括對環(huán)境的“非使用價值及其支持和維持可接受的生活質(zhì)量以及合理的生態(tài)平衡的能力”的“重要不利影響”。[5]332000年《歐盟環(huán)境民事責任白皮書》指出,“環(huán)境損害”包括“對生物多樣性的損害”和“以污染場所形式表現(xiàn)的損害”。2004年歐盟《預防和補救環(huán)境損害的環(huán)境責任指令》則明確地將“自然資源服務(wù)功能(natural resource service)的損傷”納入“損害”的范圍,認為“環(huán)境損害”對受保護棲息地或者物種保育狀況的順利延續(xù)或者保持產(chǎn)生了重大不利影響。由此可見,“環(huán)境”成為“損害”的客體之后,隨著其法學涵義不斷擴大,法律上“損害”的范圍也不斷擴大。上述法律所規(guī)定的“環(huán)境損害”中的“環(huán)境”顯然已不限于單個的環(huán)境要素,而是兼容自然資源、環(huán)境條件、生境及其組成的動態(tài)的、系統(tǒng)化的生態(tài)系統(tǒng)平衡能力的“大環(huán)境”。[5]34-36這就要求我們重視保護生態(tài)價值,避免生態(tài)服務(wù)功能遭受破壞或生物多樣性遭受損害的事實被忽略或遺忘。

國內(nèi)學者也從法學角度,對生態(tài)損害做出了定義。有的學者將生態(tài)損害定義為:“人們生產(chǎn)、生活實踐中未遵循生態(tài)規(guī)律,開發(fā)、利用環(huán)境資源時超出了環(huán)境容載力,導致生態(tài)系統(tǒng)的組成、結(jié)構(gòu)或功能發(fā)生嚴重不利變化的法律事實?！薄侗容^法視角下中國生態(tài)損害責任》一文則認為,生態(tài)損害是一種“新型的損害”,即對生態(tài)環(huán)境本身的損害與破壞,中國有學者稱之為生態(tài)的損害或自然的損害,也有之稱為“純生態(tài)損害”或“純環(huán)境損害”。[6]這兩種說法都是為了與傳統(tǒng)的環(huán)境損害區(qū)分開來;生態(tài)損害是指在一定的區(qū)域內(nèi),生態(tài)要素因產(chǎn)業(yè)活動或其他人為的活動被污染、破壞,使生態(tài)環(huán)境遭受到難以恢復或不可逆轉(zhuǎn)的損害,繼而侵害了生命體的自然生存方式和存在形態(tài),破壞了生命體的自然演化進程和生命繁衍過程,有引起生態(tài)系統(tǒng)失衡或物種提前消亡的危險,以及導致了危害生態(tài)系統(tǒng)平衡發(fā)展實際后果的一種事實狀態(tài)。[7]《海上溢油生態(tài)損害賠償?shù)姆膳c技術(shù)研究》一書認為,從法學上講,生態(tài)損害是因為人的行為而對生態(tài)系統(tǒng)的組成、結(jié)構(gòu)或者功能及生態(tài)要素發(fā)生嚴重不利變化的法律事實,其侵害的客體是地球上某一生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)要素,由于人的行為而產(chǎn)生的這種損害不僅包括生態(tài)環(huán)境中發(fā)生的純生態(tài)損害,還包括與環(huán)境侵權(quán)損害同時發(fā)生的生態(tài)損害,生態(tài)損害的實質(zhì)是人類共享的生態(tài)利益受到侵害。[3]8-9從以上學者有關(guān)生態(tài)損害的研究可以看出,生態(tài)損害不僅是人類的直接的現(xiàn)實的人身和財產(chǎn)權(quán)受到損害,而是人類未來的、后代的基于生態(tài)系統(tǒng)的人身、財產(chǎn)權(quán)利和預期利益遭受了嚴重損害。生態(tài)損害無論是侵害客體還是損害后果在時間屬性上要顯著區(qū)別于傳統(tǒng)損害,在法律思維看來,生態(tài)損害的客體和后果是被法律所發(fā)覺并認可的未來人類可持續(xù)的、戰(zhàn)略性的、安全性的生態(tài)利益。生態(tài)損害法律定義的本質(zhì)是,科學技術(shù)的發(fā)展,亦即人類的認知、理解能力提高導致新的生態(tài)損害定義必須體現(xiàn)法律制度規(guī)制人類行為的時間性和預見性。

借鑒當前比較流行的生態(tài)損害法學定義,并結(jié)合海洋生態(tài)系統(tǒng)的基本特點,我們認為,海洋生態(tài)損害是指由于人類的各種行為而給海洋生態(tài)系統(tǒng)的功能造成了難以恢復或不可逆轉(zhuǎn)的損害,影響海洋生態(tài)系統(tǒng)功能發(fā)揮,侵害人類當前及未來生態(tài)利益的法律事實。該定義強調(diào)兩點:一是海洋生態(tài)損害是由人為因素而引起的;二是海洋生態(tài)損害是對社會公眾現(xiàn)實及未來海洋生態(tài)利益造成的損害,個人權(quán)益蘊涵在公共利益之中,并不直接作為法律關(guān)系的構(gòu)成要素。

二、海洋生態(tài)損害的法律分析

第一,海洋生態(tài)損害的致害主體具有廣泛性與多樣性,包括所有的人。生態(tài)損害的致害人不僅有自然人、私法人以及公法人,還有廣泛的非法人組織,正是這些主體實施的特定行為,最終導致海洋生態(tài)損害的發(fā)生。海洋生態(tài)損害產(chǎn)生的原因是人類在利用海洋的過程中,其行為超越了人類和海洋生態(tài)環(huán)境所能承受的極限而對海洋生態(tài)造成了損害。正是由于所有人的需求及活動而造成了海洋生態(tài)損害的發(fā)生,所有人都可能成為海洋生態(tài)損害的致害人。

第三,海洋生態(tài)損害反映了人與海洋這一環(huán)境要素的關(guān)系。在這里,海洋生態(tài)不再作為致?lián)p的媒介,而是受損的對象。海洋生態(tài)損害的侵害對象直接指向(to)生態(tài)環(huán)境本身,并以公共環(huán)境利益為侵害客體,而不僅是以生態(tài)環(huán)境為媒介(through),直接以其他法律主體的人身、財產(chǎn)權(quán)益為侵害客體。從結(jié)果上來看,海洋生態(tài)損害造成的是海洋生態(tài)功能的重大退化,生態(tài)利益被損害,而不是海洋生態(tài)環(huán)境的功能可能未遭破壞,或僅受輕微影響,但造成了現(xiàn)實、具體的人身損害、財產(chǎn)損失、精神損害或純經(jīng)濟利益損失。[9]

第四,海洋生態(tài)損害本身具有難以恢復性,甚至是不可逆轉(zhuǎn)性。生態(tài)系統(tǒng)本身具有一定的張力去應對和容納來自系統(tǒng)外部的各種影響,只要各種影響的合力不超過生態(tài)系統(tǒng)自身的張力,生態(tài)系統(tǒng)就能夠繼續(xù)保持相對的穩(wěn)定狀態(tài)。也正是由于生態(tài)系統(tǒng)自身具有應對一定程度外界影響的張力,才導致大多數(shù)生態(tài)損害都是經(jīng)由相當長時間的不斷積累和相當廣范圍的物質(zhì)積聚而最終顯現(xiàn)。但是,生態(tài)損害后果一旦顯現(xiàn),往往就難以消除和恢復,甚至是不可逆轉(zhuǎn)性的。[8]

三、海洋生態(tài)利益全民所有的法律特點

生態(tài)損害并不是指某個具體的民事主體的特定權(quán)益遭受不利后果,而是指一定地域的社會公眾或人類全體的現(xiàn)實的、未來的生態(tài)利益受到消極影響。侵權(quán)責任法是私法,只能對民事主體的人身或者財產(chǎn)所遭受的損害提供救濟,故不足以直接用來填補生態(tài)損害。

中國與海洋生態(tài)損害救濟相關(guān)的法律規(guī)定主要是《中華人民共和國民法通則》(簡稱《民法通則》)第117條、第124條和《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》(簡稱《海洋環(huán)境保護法》)第90條等。

《民法通則》第117條規(guī)定:“損害國家的、集體的財產(chǎn)或他人財產(chǎn)的,應當回復原狀或者折價賠償。受害人因此遭受重大損失的,侵害人應當賠償損失?！钡?24條規(guī)定:“違反國家保護環(huán)境防止污染的規(guī)定,污染環(huán)境造成他人損害,應當依法承擔民事責任?！币勒罩袊餀?quán)法的規(guī)定,海域?qū)儆趪邑敭a(chǎn),因此,當海域作為國家財產(chǎn)受到損害時,根據(jù)《民法通則》第117條關(guān)于損害國家財產(chǎn)的應當進行賠償?shù)囊?guī)定,侵害人有責任賠償損失。但是,《民法通則》第117條并沒有對損害進行具體解釋,指出哪些屬于損害,即是僅指海洋漁業(yè)資源減少等經(jīng)濟損失,還是也包括海洋生境破壞等生態(tài)損害。

審視有關(guān)海洋生態(tài)損害訴權(quán)的規(guī)定,《中華人民共和國環(huán)境保護法》第6條明確規(guī)定,“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù),并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第4條進一步規(guī)定,“一切單位和個人都有保護海洋環(huán)境的義務(wù),并有權(quán)對污染海洋環(huán)境的單位和個人,以及海洋環(huán)境監(jiān)督管理人員的違法失職行為進行監(jiān)督和檢舉”。但是,這兩條的規(guī)定針對的是人們保護環(huán)境或海洋環(huán)境的義務(wù),并沒有相關(guān)程序的制度規(guī)定。

《海洋環(huán)境保護法》第90條規(guī)定:“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū),給國家造成重大損失的,由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ旱诙稳珖嫱馍淌潞Ｊ聦徟泄ぷ鲿h紀要》第146條規(guī)定:“《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》授權(quán)的海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門,有權(quán)在授權(quán)范圍內(nèi)代表國家,就船舶油污造成的海洋環(huán)境損失向油污責任人提起訴訟?！边@些規(guī)定可以說奠定了海洋生態(tài)損害賠償之訴的法律基礎(chǔ)。

1）秋季果園深翻，以改善土壤理化性狀、增加土壤團粒結(jié)構(gòu)、增強土壤通透性、改變果樹根際周圍土壤養(yǎng)分構(gòu)成，利于根系對鈣等中微量元素的吸收，預防苦痘病的發(fā)生。

再審視相關(guān)的訴訟制度能否為海洋生態(tài)損害賠償訴訟提供支持。無論是《民法通則》第106條第2款規(guī)定的過錯責任,還是該法第124規(guī)定的無過錯責任,都只能對人身、財產(chǎn)受到損害的單位和個人提供救濟,并未提供填補生態(tài)損害的直接依據(jù)。也就是說,人類破壞和污染生態(tài)環(huán)境的行為對生態(tài)環(huán)境本身所造成的不利后果只涉及某個民事主體的人身或者財產(chǎn),形成傳統(tǒng)損害,才能通過侵權(quán)責任法救濟,且這種救濟直接針對的是受到損害的民事主體,而不是遭到破壞的生態(tài)環(huán)境。[13]由于缺乏法律規(guī)定,沒有形成完善的生態(tài)損害賠償制度,對海洋生態(tài)進行索賠的實踐非常少。截至2011年年底,有關(guān)海洋生態(tài)損害賠償訴訟成功的案例,國內(nèi)僅有“塔斯曼?！陛啺?歐盟尚有一例“埃瑞克”號郵輪法國海域溢油案。

由于海洋生態(tài)損害有別于傳統(tǒng)的人身損害和財產(chǎn)損失,目前可直接適用的關(guān)于此方面的國際公約較零散,主要有《國際油污損害民事責任公約》和《關(guān)于設(shè)立油污損害賠償國際基金的國際公約》。另外,《1992年國際油污損害賠償基金索賠手冊》和《國際海事委員會油污損害指南》雖然有一些具有參考價值的規(guī)定,但由于它們不是公約,也不是國際慣例,不具有法律效力。

綜上,環(huán)境侵害行為的賠償大多集中于由于環(huán)境污染造成了人身傷害或財產(chǎn)損失而引起的索賠,至于對生態(tài)本身所造成的損害,則常常被忽視了;或者是雖然已經(jīng)意識到了對生態(tài)損害進行索賠,但因其沒有確定的訴權(quán)歸屬,現(xiàn)行法律也未明確規(guī)定如何保護社會公眾、人類全體的預期性的生態(tài)利益,所以,按照民事法律的通常辦法無法將生態(tài)損害列為索賠標的。也就是說,在實體法上中國環(huán)境保護法律制度對于生態(tài)利益實體權(quán)利規(guī)定的不足,以及在程序法上公益訴訟相關(guān)規(guī)定的缺失,使得傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)法很難解決生態(tài)損害問題,這種傳統(tǒng)民事利益損害之外的生態(tài)損害需要由具有新理念的環(huán)境法來應對。環(huán)境法的根本目的就是規(guī)制人的行為、保護環(huán)境。一方面,環(huán)境法要保護人類的健康和財產(chǎn)不受環(huán)境破壞行為的侵害,另一方面,也應調(diào)整具體的人身、財產(chǎn)損失之外的不特定主體(社會公眾和人類全體)的現(xiàn)實、未來(理論意義上)的生態(tài)損害。

然而,運用環(huán)境法律來預防和救濟生態(tài)損害已反映在一些國際法律文件中。例如,《保護臭氧層維也納公約》第2條第1項規(guī)定:各締約國應依照本公約以及它們所加入的并且已經(jīng)生效的議定書的各項規(guī)定采取適當措施,以保護人類健康和環(huán)境,使免受足以改變或可能改變臭氧層的人類活動所造成的或可能造成的不利影響。又如,《1969年國際油污損害民事責任公約》(CLC 1969)沒有規(guī)定油污對環(huán)境本身的損害,但該公約1984年議定書對此做了修正,規(guī)定“油污損害”是指由于船舶溢出或排放油類(不管這種溢出或排放發(fā)生于何處)而在船舶之外因污染而造成的損失或損害,但是,對環(huán)境損害的賠償,除這種損害所造成的盈利損失外,應限于已實際采取或行將采取的合理復原措施的費用;預防措施的費用和因預防措施而造成的進一步損失或損害。該公約1992年議定書雖然沒有對環(huán)境損害進行定義,但界定“污染損害”的范圍時,已涵蓋環(huán)境本身因油類污染而遭受的損害,“油類從船上溢出或排放引起的污染在該船之外造成的滅失或損害,不論此種溢出或排放發(fā)生于何處”,該議定書所規(guī)定的環(huán)境損害賠償?shù)姆秶恰耙褜嶋H采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴痛胧┑馁M用”。

四、中國海洋生態(tài)損害賠償問題上國家索賠的實現(xiàn)路徑及相關(guān)建議

海洋生態(tài)損害索賠的權(quán)利來源可以有兩種設(shè)定:一是物權(quán)路徑,即私法想象,國家作為民事主體;二是管理權(quán)路徑,即公共管理想象,國家機器作為公共管理的主體,代表社會公眾或者道德意義上的人類社會利益。

(一)物權(quán)路徑——國家所有權(quán)

國家所有權(quán)是指國家對國家財產(chǎn)享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。國家所有權(quán)并非是社會主義國家的特點,任何國家為了整個社會利益和公共事業(yè)的需要,都須有國家財產(chǎn)作為保障,同時國家財產(chǎn)也是實現(xiàn)國家公權(quán)力的物質(zhì)基礎(chǔ),國家作為財產(chǎn)的所有人依法對屬于國家的財產(chǎn)享有所有權(quán)。

《中華人民共和國憲法》第9條明確規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國家所有,即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用,保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。《中華人民共和國物權(quán)法》第46條規(guī)定,礦藏、水流、海域?qū)儆趪宜?。《中華人民共和國海域使用管理法》第3條規(guī)定,“海域?qū)儆趪宜?國務(wù)院代表國家行使海域所有權(quán)”,“單位和個人使用海域,必須依法取得海域使用權(quán)”。

依照中國相關(guān)法律的規(guī)定,內(nèi)水、領(lǐng)海和中國管轄的一切其他海域內(nèi)的所有生物和非生物自然資源,應屬于國家所有,都是具有特殊形態(tài)的國家財產(chǎn),國家享有對自然資源的所有權(quán)。

《民法通則》規(guī)定,國家財產(chǎn)神圣不可侵犯,侵害國家財產(chǎn)的,應當承擔民事責任,賠償國家損失。不論是破壞海洋生態(tài)的是何種侵權(quán)行為,主觀上是否故意,該行為只要侵害了國家的海洋自然資源,行為人都應當承擔損害賠償?shù)呢熑巍冶Ｗo海洋自然資源使用權(quán)人的使用、收益的權(quán)利;當其權(quán)益受到污染行為侵害時,行為人應當承擔民事責任。據(jù)此,《海洋環(huán)境保護法》“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū),給國家造成重大損失的”損害賠償作出了明確規(guī)定。

海域國家所有權(quán)是由法律設(shè)定的一種有別于私人所有權(quán)的特殊所有權(quán)。法律的這種設(shè)定不是對先于法律而存在的權(quán)利的宣示,也不是對海域之上既存、占有、使用、收益、處分等社會關(guān)系的確認,而是純粹的法律創(chuàng)設(shè)。

眾所周知,海域資源對于人類而言不再是取之不盡、用之不竭的公共資源,海域資源的有限性日漸凸顯。海域利用具有排他性不強但競爭性突出的特點,不同類型的用海方式之間對特定海域的競爭,加上海洋開發(fā)帶來的收益也刺激投資者開發(fā)海洋的熱情,使海域的稀缺程度不斷加大。為了有效利用海域資源,特定海域利用者的經(jīng)營活動必須得到法律保護,因此,不僅要通過公法維護國家對海域的支配,也要通過私法對稀缺的資源設(shè)定物權(quán),以定紛止爭。所有權(quán)的基礎(chǔ)是稀缺性。從海域資源具有公共物品屬性的經(jīng)濟理性出發(fā),為了解決人類需求與海域資源的稀缺之間的矛盾,必然要求海域資源的所有權(quán)主體為具有社會控制力的主體。海域具有突出的公益性,與國家主權(quán)和國家利益密切相關(guān),它不僅是重要的自然資源,在各國經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要作用,也是戰(zhàn)略地位重要的國防空間,更是其他自然資源(如礦產(chǎn)、水流、森林、野生動植物等)的載體,具有不容忽視的生態(tài)價值。為了維護國家公共利益,大多數(shù)沿海國家在立法中宣布主權(quán)海域為國家所有。

法律創(chuàng)設(shè)海域國家所有權(quán),系因海域資源相對不足。海域不是普通的財產(chǎn),海域本身不能亦不應成為商品或者被商品化。其與軍事要塞、核礦物等關(guān)涉國家公共利益的自然資源一樣,不能由私人產(chǎn)權(quán)支配。海域是專屬于國家所有的自然資源。海域所有權(quán)是一種特殊的財產(chǎn)權(quán)利,除了具有財產(chǎn)所有權(quán)的一般屬性之外,在主體和權(quán)利行使方面有別于一般的私人財產(chǎn)所有權(quán)。海域所有權(quán)的行使目的絕不單單是財產(chǎn)的保值增值保障,促進對海域最大限度的利用和收益,還包括各項公共利益的實現(xiàn),如確保國防安全、提高海域使用的效率、增進社會效益、保護海洋環(huán)境、建立開發(fā)和利用海域資源的良好秩序等。國家是公共利益的代表,其有能力遏制私人用海主體對海域財產(chǎn)權(quán)不斷膨脹的要求,也有責任保證國家海域不受非法侵犯。尤其是在當代社會,環(huán)境污染和生態(tài)破壞已構(gòu)成對人類社會的最大威脅。對海洋生態(tài)的損害,是損害者對國家所有的自然資源所有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)的侵害。也就是說,海洋生態(tài)損害除直接侵害自然人的人身權(quán)和自然人、法人或其他組織的財產(chǎn)權(quán)外,還直接破壞了海洋生態(tài)、水產(chǎn)資源,侵害了國有財產(chǎn),國家作為受害人主體無論從理論上還是法律依據(jù)上都有權(quán)提起訴訟。[11]

(二)管理權(quán)路徑——公共管理理論

政府是國家機器中的執(zhí)行機關(guān),它代表國家實施公共管理,以國家的名義執(zhí)行憲法、法律和法規(guī)。一般認為,公民與政府的關(guān)系實際上是一種委托——代理關(guān)系,政府的一切權(quán)力來自公民與政府之間的契約或權(quán)能委托,政府只是執(zhí)行公眾意愿的代理人,所以,政府應保障和增進公共利益。[12]公共管理的出發(fā)點和歸屬,始終應當定位于大眾利益的取得和價值的實現(xiàn)。[13]國家通過立法和授權(quán),將海洋環(huán)境保護和監(jiān)督管理權(quán)授予相關(guān)的行政機關(guān)。例如,中國目前建立了國家環(huán)境保護部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)督與各有關(guān)部門分工負責相結(jié)合,中央管理與地方分級管理相結(jié)合的海洋環(huán)境管理體制。當社會公眾現(xiàn)實及未來的海洋生態(tài)利益受到損害時,政府相關(guān)機關(guān)應承擔作為公共管理主體的責任,維護社會公眾的公共利益。

聯(lián)合國海洋污染專家組(GESAM P)將海洋污染定義為:人類直接或間接把物質(zhì)或能量引入海洋環(huán)境(包括河口灣),以至造成損害生物資源,危害人類健康,妨礙包括捕魚、損壞海水使用質(zhì)量和減損環(huán)境優(yōu)美等有害影響?！堵?lián)合國海洋法公約》將海洋污染定義為:人類直接或間接把物質(zhì)或能量引入海洋環(huán)境,其中包括河口灣,以至造成或可能造成損害生物資源和海洋生物、危害人類健康,妨礙包括捕魚和海洋的其他正當用途在內(nèi)的各種海洋活動、損壞海水使用質(zhì)量和減損環(huán)境優(yōu)美等有害影響?！秱惗貎A廢公約》(L ondon D ump ing Convention)認為,國家或組織應采取一切可能采取的手段,來防止某些海洋傾廢活動。這些海洋傾廢活動可能危害人類健康,損害生物資源和海洋生物,損害環(huán)境優(yōu)美或干擾人類對海洋的合法利用?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第90條第1款規(guī)定,造成海洋環(huán)境污染損害的責任者,應當排除危害,并賠償損失;完全由于第三者的故意或過失,造成海洋環(huán)境污染損害的,由第三者排除危害,并承擔賠償責任。第2款規(guī)定,對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū),給國家造成重大損失的,由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。法律對污染海洋環(huán)境造成損害和破壞海洋生態(tài)造成損害的賠償責任分別作出規(guī)定,說明兩者之間是存在明顯區(qū)別的。

發(fā)生海洋生態(tài)損害的區(qū)域,可以包括一定范圍的自然海域、自然海岸帶,以及各種涉海經(jīng)濟責任區(qū)或其他特定使用海域。海洋生態(tài)損害所侵害的對象是不屬于任何私人所有的海洋生態(tài)環(huán)境要素,它歸屬于國家利益的范疇,這就決定了海洋生態(tài)侵權(quán)者所承擔的責任有別于傳統(tǒng)民事侵權(quán)法上的責任,不以特定受害者的人身傷害或財產(chǎn)損害為條件。[14]《海洋環(huán)境保護法》第90條強調(diào)了國家應提出賠償要求的責任。

CLC 1969沒有對索賠主體具體定義,《國際海事委員會油污損害指南》明確了油污損害的索賠主體包括自然資源的所有人或者管理人,雖然此指南不具有法律效力,但它可以作為司法機構(gòu)審理案件的重要參考。美國就建立了國家財產(chǎn)托管制度。美國1980年頒布的《綜合環(huán)境應對、賠償和責任法》(CERCLA)將自然資源等環(huán)境要素作為法律保護的對象,為補救人為活動對環(huán)境造成的損害,規(guī)定總統(tǒng)或任何州授權(quán)的代表可以“自然資源受托管理人”的公眾代表身份向環(huán)境損害責任人主張恢復或更新被損害的自然資源的費用。這實際上是把生態(tài)而不僅只是某種資源當成了保護對象。這一法律實施的結(jié)果是對遭受破壞的生態(tài)的恢復和對生態(tài)破壞的更有效的預防。美國1990年《石油污染法》規(guī)定:自然資源損害賠償由托管人提出,通常總統(tǒng)或者州、印第安部落、外國政府的授權(quán)代表應作為其自然資源的托管人,可以代表公眾、印第安部落或者外國提出自然資源損害賠償?？偨y(tǒng)、每個州的州長、印第安部落的管理組織應任命某個組織或人員作為油污法下的資源托管人。自然資源托管人依法評估在自己托管范圍內(nèi)自然資源損害的情況;代表國家提起索賠;在托管范圍內(nèi),開展和執(zhí)行自然資源恢復、復原、替代或者獲得等價物的計劃。公共信托理論源于羅馬法,在歷史上適用于航行權(quán)和捕撈權(quán)。該理論認為,水道所體現(xiàn)的公共利益高于任何私人訴求,美國普通法拓展了這一理論,認為公眾對國家自然資源有明確、合法的利益,這種利益包括非商業(yè)性公共利益,因此,市民可以對那些威脅自然資源所體現(xiàn)的公共利益的私人或政府行為提起訴訟,政府也可依據(jù)同樣的理論通過行政行為保護自然資源,自然資源被認為是由公眾托管給聯(lián)邦或州政府的。[15]依據(jù)公共信托理論,美國聯(lián)邦法授權(quán)政府機構(gòu)作為自然資源托管人對有關(guān)自然資源損害賠償問題做出規(guī)定。

西方國家在公益訴訟理論的影響下,紛紛確立國家機關(guān)參與民事訴訟制度。法國、德國及日本等大陸法系國家通過本國的民事訴訟法規(guī)定國家機關(guān)可以通過起訴或者其他方式介入涉及環(huán)境污染等公共利益的訴訟中去。在船舶油污污染案件中①1978年3月16日,A 1T I OCO公司的Cadiz號超級油輪在英吉利海峽距法國西北部布列塔尼(Brittany)海岸約25公里的海上遭遇風暴觸礁并斷裂,所載原油全部泄入海中,使法國西北和北部近400公里岸線受到嚴重污染,海洋生態(tài)環(huán)境受到嚴重破壞。法國國家和地方政府與同樣受到油污損害的養(yǎng)殖漁民、專業(yè)團體一道起訴A1TIOCO公司要求賠償損失。1985年7月,希臘籍油輪Patmos和西班牙籍油輪Castillo de Monte Aragon在意大利海域相撞,造成超過1000噸原油泄露,意大利政府就生態(tài)損害向當?shù)胤ㄔ禾崞饦说念~為50億里拉的賠償訴訟。,這些國家的政府部門積極進行海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠。一些國家已經(jīng)允許個人提起基于公眾環(huán)境利益的訴訟,如哥斯達黎加最高法院在個人提起的一起訴訟中,判決政府應當命令立即停止危害生活權(quán)利和健康環(huán)境的傾廢行為。從實踐中可以看出,對于公眾環(huán)境利益的保護,最終仍然需通過政府行使環(huán)境管理權(quán)來實現(xiàn),而個人不能從此類訴訟中獲得民事?lián)p害賠償。

五、結(jié)語

海洋生態(tài)損害是由人為因素引起的,是對社會公眾現(xiàn)實及未來海洋生態(tài)利益造成的損害。從物權(quán)路徑來看,海洋生態(tài)損害直接破壞了海洋生態(tài)、水產(chǎn)資源,侵害了國家財產(chǎn),國家作為受害人主體,無論從理論上還是法律依據(jù)上,都有權(quán)提起訴訟。從管理權(quán)路徑來看,當海洋污染損害公眾利益時,國家也可以采取公共信托理論的原則,即政府可以代表公眾直接行使環(huán)境管理權(quán),以海洋生態(tài)遭到損害為由提出要求責任人排除環(huán)境危害的民事請求,但仍應建立環(huán)境公益訴訟,以實現(xiàn)對政府的司法監(jiān)督。

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