中國應(yīng)對(duì)海上溢油生態(tài)損害的立法進(jìn)路*

梅 宏

(中國海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東青島 266100)

2011年6月4日和6月17日,中國最大的海上油氣田——蓬萊19-3海上油氣田B平臺(tái)和C平臺(tái)先后發(fā)生溢油事故,亦向中國法律掀起波瀾。面對(duì)海上溢油引起的生態(tài)損害法律問題,探討中國現(xiàn)行立法能否有效應(yīng)對(duì)及未來立法的進(jìn)路,尤為必要。

一、依據(jù)中國現(xiàn)行法能否處理好渤海溢油事故?

毋庸諱言,面對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情密切關(guān)注的渤海溢油事故,中國法律并非“有準(zhǔn)備的頭腦”?，F(xiàn)行法規(guī)定不僅導(dǎo)致海洋行政處罰不給力,也使得萬眾矚目的生態(tài)損害索賠注定是一場“看不見硝煙的戰(zhàn)斗”?；?qū)?dòng)的司法程序,只能奉中國現(xiàn)行法為圭臬;而中國現(xiàn)行法能否給責(zé)任者以“顏色”、給法院判決以“強(qiáng)心劑”,答案不是在空中飄蕩,而是定格于《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》(簡稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》)第50條至第54條、第85條、第90條、第91條及《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第6條、《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》(簡稱《侵權(quán)責(zé)任法》)第4條、第65條至第68條規(guī)定、《中華人民共和國刑法修正案(八)》[簡稱《刑法修正案(八)》]對(duì)《中華人民共和國刑法》(簡稱《刑法》)第338條所作的修正等規(guī)定。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第9章“法律責(zé)任”是第九屆全國人大常委會(huì)第十三次會(huì)議修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》的重點(diǎn)內(nèi)容之一,由該法修訂前的4條增加為修訂后的22條,主要對(duì)違反《海洋環(huán)境保護(hù)法》的行為應(yīng)追究的法律責(zé)任做出規(guī)定,分別規(guī)定了行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。究竟采取哪些法律責(zé)任形式,應(yīng)根據(jù)法律調(diào)整違法行為人所侵害的社會(huì)關(guān)系的性質(zhì)、特點(diǎn)以及侵害的程度等多種因素來確定。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第85條是關(guān)于違反海洋石油勘探開發(fā)規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任的規(guī)定。1999年修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》,加大了行政處罰力度,其第85條規(guī)定,違反《海洋環(huán)境保護(hù)法》第50條至第53條的行為,應(yīng)受到警告、“并處2萬元以上20萬元以下的罰款”。這一罰款數(shù)額遠(yuǎn)高于1983年發(fā)布的《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》規(guī)定的罰款數(shù)額(最高為10萬元)。但是,今天在應(yīng)對(duì)渤海溢油事故時(shí),“20萬元罰單”不僅令輿論嘩然,也讓問題凸顯。通過修改立法加大污染處罰力度,是應(yīng)對(duì)溢油事故的上策嗎?

依據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第91條規(guī)定,對(duì)單位予以行政處罰的條件是其違反行政法規(guī)定,造成海洋環(huán)境污染事故,但情節(jié)輕微,造成的損失不大,依照《刑法》的規(guī)定尚不構(gòu)成犯罪。如果造成重大海洋環(huán)境污染事故,致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者發(fā)生人身傷亡嚴(yán)重后果的,將被依法追究刑事責(zé)任。如何認(rèn)定“公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失”?2006年7月28日公布并施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境污染刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第1條對(duì)《刑法》第338條、第339條和第408條規(guī)定的“公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失”予以認(rèn)定,第(一)項(xiàng)規(guī)定即為“致使公私財(cái)產(chǎn)損失30萬元以上的”情形。2011年5月1日起施行的《刑法修正案(八)》刪去“致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果的”這一構(gòu)成條件,降低了重大環(huán)境污染事故罪的入罪門檻,將《刑法》第338條修改為:“違反國家規(guī)定,排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì),嚴(yán)重污染環(huán)境的,處3年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金;后果特別嚴(yán)重的,處3年以上7年以下有期徒刑,并處罰金?！备鶕?jù)特別法與基本法的關(guān)系,對(duì)造成重大海洋環(huán)境污染事故的行為定罪量刑,亦應(yīng)根據(jù)《刑法修正案(八)》調(diào)整?？捣浦袊邢挢?zé)任公司(簡稱康菲中國)接連造成兩起特大溢油事故,嚴(yán)重污染環(huán)境,涉嫌重大環(huán)境污染事故罪。即使修法加大行政處罰力度,也不足以震懾違法者,且無力挽救受損的海洋生態(tài)系統(tǒng)。

備受關(guān)注的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條,是關(guān)于違反海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)定造成污染損害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任的規(guī)定。該條第2款規(guī)定,對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū),給國家造成重大損失的,由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(海洋行政主管部門、漁業(yè)行政主管部門、農(nóng)業(yè)行政主管部門等)代表國家向責(zé)任者提出生態(tài)損害索賠,并非意味著此類環(huán)境公益訴訟的原告主體限于上述部門。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第6條的規(guī)定,一切單位和個(gè)人都有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。該條為“一切單位和個(gè)人”(包括個(gè)人、環(huán)保組織、社會(huì)團(tuán)體、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等各類主體)賦予環(huán)境管理參與權(quán),為進(jìn)一步規(guī)定公眾提起環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)提供了現(xiàn)行法的支持。最高人民法院于2010年6月29日出臺(tái)了《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》,其中第13條規(guī)定正式確認(rèn)環(huán)境保護(hù)行政部門提起環(huán)境污染損害賠償之訴的原告主體資格。

《侵權(quán)責(zé)任法》第4條規(guī)定,侵權(quán)人因同一行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任的,不影響依法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。因同一行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任和行政責(zé)任、刑事責(zé)任,侵權(quán)人的財(cái)產(chǎn)不足以支付的,先承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。根據(jù)這一條確定的“先民后刑(行)”的原則和《侵權(quán)責(zé)任法》第65條的規(guī)定,在依法追究康菲中國的行政責(zé)任或刑事責(zé)任時(shí),可以追究其因渤海溢油事故而產(chǎn)生的侵權(quán)責(zé)任,責(zé)成其為生態(tài)損害填補(bǔ)承擔(dān)高額賠付,對(duì)因溢油事故引起的財(cái)產(chǎn)損害、純經(jīng)濟(jì)損失予以賠償。也可以依據(jù)《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》第28條的規(guī)定,要求康菲中國承擔(dān)賠償責(zé)任。

2010年6月12日,山東省財(cái)政廳、海洋與漁業(yè)廳聯(lián)合制定、印發(fā)了《山東省海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)和損失補(bǔ)償費(fèi)管理暫行辦法》,在國內(nèi)首次明確了對(duì)海洋溢油等8種海洋污染事故和違法開發(fā)行為的損害評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),并嚴(yán)令照價(jià)賠償、補(bǔ)償,最高索賠額度達(dá)2億元。不過,國家層面的海洋溢油生態(tài)損害賠償依據(jù)目前只有2007年由國家海洋局發(fā)布的《海洋溢油生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》。該技術(shù)規(guī)范在提起訴訟時(shí)僅能作為法院判決的參考,而非依據(jù)。自2011年7月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》,僅在人民法院審理相關(guān)船舶油污損害賠償糾紛案件時(shí)適用。在鉆井平臺(tái)溢油方面,截至2011年年末,中國尚無法可依。依據(jù)中國現(xiàn)行法應(yīng)對(duì)渤海溢油事故,行政懲罰力度有限,生態(tài)損害索賠的現(xiàn)行法依據(jù)不足,《刑法修正案(八)》予以修正的重大環(huán)境污染事故罪尚無配套司法解釋,實(shí)踐中較難認(rèn)定。例如,何謂“重大環(huán)境污染”,現(xiàn)行法律法規(guī),包括環(huán)保部門的規(guī)章,都沒有明確的定義?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境污染刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》對(duì)如何界定“公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失”、“人身傷亡的嚴(yán)重后果”以及“后果特別嚴(yán)重”做了具體規(guī)定?！缎谭ㄐ拚?八)》出臺(tái)后,這一司法解釋也有必要做出相應(yīng)調(diào)整,最高人民法院應(yīng)盡早出臺(tái)新的定罪標(biāo)準(zhǔn)。修改后的第338條將排放、傾倒或者處置的物質(zhì)最終限定在“有害物質(zhì)”上。關(guān)于有害物質(zhì)的界定,實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)如何操作,是否需要一個(gè)名錄,或者出臺(tái)更具體的解釋,有待相關(guān)部門進(jìn)一步明確。由此可見,盡管還有觀念、體制、技術(shù)支持等諸方面因素影響著渤海溢油事故處理的進(jìn)程,但是,立法不足顯然是一個(gè)無法忽視的客觀事實(shí)。綜上所述,依據(jù)中國現(xiàn)行法難以處理好渤海溢油事故。面對(duì)渤海溢油事故,一時(shí)間,中國的海洋執(zhí)法與海事司法進(jìn)退兩難。

二、美國何以要求英國石油公司設(shè)立200億美元溢油響應(yīng)基金?

歷史是民族和人類的集體記憶。有關(guān)海上溢油引起生態(tài)損害的法律記憶不長,卻足以給我們啟發(fā)。2010年墨西哥灣溢油事故發(fā)生后,英國石油公司設(shè)立初始資金數(shù)額為200億美元的溢油響應(yīng)基金,專門用于賠償溢油事件的受害者,并建立“海灣海岸索賠工具”(GCCF)運(yùn)作該項(xiàng)基金。這一為溢油損害賠償提供的財(cái)務(wù)擔(dān)保,既非政府的罰款,亦非法院的判決,而是英國石油公司與美國政府談判協(xié)商的結(jié)果。溢油事故的受害者備齊各種資料,可直接向GCCF申請賠償,避免了上法庭的麻煩。蜚聲全球的英國石油公司為何不選擇“法庭上見”,而是表態(tài)賠付呢?

美國《1990年油污法》對(duì)海上設(shè)施造成溢油事故責(zé)任的承擔(dān)及清污等有明確規(guī)定。根據(jù)該法第1004條的規(guī)定,海上設(shè)施溢油賠償數(shù)額的上限是7500萬美元及清污產(chǎn)生的費(fèi)用。同時(shí),第1004條規(guī)定不影響國家依據(jù)第1006條提出自然資源損害索賠。英國石油公司自愿設(shè)立200億美元的溢油響應(yīng)基金,可以免除其陷入索賠訴訟的漩渦。如果纏訟,不僅問題遷延,各方面需要付出的成本及遭受的壓力會(huì)更大,而且根據(jù)美國法律進(jìn)行審理,英國石油公司沒有便宜可占。這是因?yàn)?第一,依據(jù)美國《1990年油污法》,責(zé)任方重大過失行為、故意行為、耽誤報(bào)告和不合作都將使其喪失責(zé)任限額;第二,美國的州立法沒有規(guī)定責(zé)任限額,損失多少就得賠多少,而《1990年油污法》并不排除適用州立法。試想,一旦失去責(zé)任限額制度所提供的“超額不賠”保護(hù),一旦適用“全部賠償原則”,在美國法院開庭審理其溢油損害賠償案時(shí),英國石油公司將承擔(dān)巨額賠償。與其被動(dòng)承受判決結(jié)果,不如主動(dòng)設(shè)立200億美元溢油響應(yīng)基金。雖然200億美元并非美國政府對(duì)英國石油公司索賠的上限,但是,當(dāng)這筆數(shù)額不夠時(shí)繼續(xù)與美國政府協(xié)商,總比等待美國法院獨(dú)立判決多一些有利的可能。另外,依據(jù)雙方的協(xié)議,200億美元的基金初始總額可以按季度分多次支付,這樣也不至于破壞企業(yè)的“造血功能”。

英國石油公司自愿設(shè)立200億美元溢油響應(yīng)基金,與美國司法部曾啟動(dòng)刑事調(diào)查程序?qū)ζ湓斐蓧毫Σ粺o關(guān)系。在美國,石油污染刑事責(zé)任追究機(jī)制及立法已趨成熟。美國的刑事訴訟對(duì)環(huán)境違法者有很強(qiáng)的威懾力,違法者往往被處有期徒刑和大量罰金。美國環(huán)保局現(xiàn)有35名分布在全國的刑事犯罪調(diào)查員,協(xié)助處理具有嚴(yán)重社會(huì)危害性的行為和應(yīng)對(duì)違法者科處刑法的行為。[1]美國的環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定了相關(guān)的刑事責(zé)任,如《瀕危物種保護(hù)法》規(guī)定:“故意違反本法禁止性規(guī)定的,每人每次處以25000美元罰款……構(gòu)成犯罪的,處以5萬美元以下罰金或者1年以下監(jiān)禁或者并罰?！薄肚鍧嵥ā贰栋踩嬘盟ā贰稙l危物種保護(hù)法》《候鳥保護(hù)法》等法律都以自然資源為保護(hù)對(duì)象,海上溢油事故侵害其保護(hù)的對(duì)象,一旦構(gòu)成犯罪,事故責(zé)任方將被責(zé)成承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任?？梢?在墨西哥灣溢油事故中,美國政府的高額獲賠很大程度上歸功于其國內(nèi)較為完善的立法。

其實(shí),美國《1990年油污法》也是一場特大溢油事故促生的結(jié)果。1989年3月24日,美國?？松凸镜某?jí)油輪“Exxon V aldez”號(hào)在阿拉斯加威廉王子灣觸礁,引發(fā)當(dāng)時(shí)美國最嚴(yán)重的溢油事故,震驚朝野。事發(fā)后,?？松緹o動(dòng)于衷,既不徹底調(diào)查事故原因,也不及時(shí)采取有效措施清理泄漏的原油,更不向阿拉斯加州政府道歉,致使事態(tài)進(jìn)一步惡化,污染區(qū)域愈來愈大。阿拉斯加州政府、環(huán)保組織、新聞界對(duì)?？松具@種置公眾利益于不顧的惡劣態(tài)度十分氣憤,群起而攻之,發(fā)起一場“反埃克森運(yùn)動(dòng)”。事件驚動(dòng)了總統(tǒng),總統(tǒng)于當(dāng)日派出運(yùn)輸部長、環(huán)保局局長等高級(jí)官員組織特別工作組,前往阿拉斯加調(diào)查。

“Exxon V aldez”號(hào)輪溢油事故暴露出美國當(dāng)時(shí)在處理溢油事故時(shí)缺乏有效的應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃和相關(guān)的清污設(shè)施,并缺少相應(yīng)的資金保障。這起事故引起的清污費(fèi)和各種污染損失達(dá)80億美元,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出《設(shè)立國際油污損害賠償基金公約》所確定的限額。如果適用當(dāng)時(shí)的油污公約,賠償額將不超過6000萬美元。美國認(rèn)為,國際油污公約無法有力應(yīng)對(duì)嚴(yán)重的溢油事故,遂放棄加入《國際油污損害民事責(zé)任公約》和《設(shè)立國際油污損害賠償基金公約》,著意在國內(nèi)法上建立本國的油污責(zé)任信托基金制度。經(jīng)過美國參、眾兩院對(duì)立法草案的反復(fù)討論,《1990年油污法》于1990年8月18日頒布。該法建立了快速、高效的船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制和10億美元的溢油責(zé)任信托基金,形成具有美國特色的油污損害賠償機(jī)制。與國際油污損害賠償基金制度相比,美國的溢油責(zé)任信托基金制度的責(zé)任限制更高、賠償范圍更寬、賠償更為充分。[2]

《1990年油污法》既適用于船舶溢油損害,也適用于海上石油平臺(tái)溢油損害?？紤]價(jià)格上漲因素,《1990年油污法》要求總統(tǒng)至少每3年調(diào)整一次責(zé)任限額?？偨y(tǒng)將海上石油鉆井平臺(tái)溢油損害賠償責(zé)任限額的調(diào)整權(quán)指派給內(nèi)政部部長行使。迄今為止,鉆井平臺(tái)溢油損害賠償責(zé)任限額尚未得到調(diào)整,仍適用《1990年油污法》規(guī)定的限額。即便如此,當(dāng)墨西哥灣溢油事故發(fā)生后,由于《1990年油污法》有相關(guān)規(guī)定,英國石油公司與美國政府談判設(shè)立200億美元溢油響應(yīng)基金時(shí),這部法律的影響不容忽視。雖然雙方談判中不乏政治因素影響,但是,若無法律做后盾,若《1990年油污法》對(duì)海上石油平臺(tái)溢油損害賠償未予規(guī)定,談判的進(jìn)程將更難判斷。

三、中國應(yīng)對(duì)海上溢油生態(tài)損害的當(dāng)務(wù)之舉

由20萬元罰款與200億美元溢油響應(yīng)基金的對(duì)比,顯見中國現(xiàn)行法的不足。近半個(gè)世紀(jì)以來,每一起重大的溢油事故都在考驗(yàn)事發(fā)海域所屬國的法律,并不斷催生國內(nèi)立法、國際立法。近年來,中國海域已遭遇數(shù)起溢油事故,但是,因?yàn)榱⒎ú蛔?行政職能失靈、刑事責(zé)任落空、民事追究受阻,諸多事故不了了之。完善本國立法、執(zhí)法與司法,任重道遠(yuǎn)。毫無疑問,建立中國的海上溢油損害賠償機(jī)制、確立海洋溢油生態(tài)損害防治法的各項(xiàng)制度,是中國應(yīng)對(duì)海上溢油生態(tài)損害的當(dāng)務(wù)之舉。

(一)建立中國海上溢油損害賠償機(jī)制

中國是世界上唯一既未加入《設(shè)立國際油污損害賠償基金公約》,又沒建立國內(nèi)油污基金的石油進(jìn)出口大國。[3]在中國加入《設(shè)立國際油污損害賠償基金公約》時(shí)機(jī)尚不成熟,又無國內(nèi)油污損害賠償制度的背景下,創(chuàng)建本國的油污損害賠償機(jī)制,可以學(xué)習(xí)、借鑒美國《1990年油污法》創(chuàng)立的油污損害賠償機(jī)制,如確立海上石油鉆井平臺(tái)溢油損害賠償責(zé)任限額,并根據(jù)情況變化定期調(diào)整這一責(zé)任限額;清污費(fèi)用不享受溢油損害賠償責(zé)任限制;明確規(guī)定自然資源損害索賠;國內(nèi)設(shè)立應(yīng)急基金并賦予其先行支付溢油應(yīng)急反應(yīng)費(fèi)用的功能;設(shè)定溢油應(yīng)急反應(yīng)費(fèi)用的使用限額;建立財(cái)務(wù)保證制度和市場化運(yùn)作的清污專業(yè)力量[2],等等。

創(chuàng)建本國的油污損害賠償機(jī)制,在中國討論已久。早在2003年1月,交通運(yùn)輸部會(huì)同財(cái)政部就向國務(wù)院請示設(shè)立國內(nèi)的船舶油污損害賠償基金。至2010年2月2日,在交通運(yùn)輸部上海海事局主辦的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》宣傳貫徹會(huì)議上,相關(guān)負(fù)責(zé)人透露中國將設(shè)立全國的“船舶油污損害賠償基金”。[4]據(jù)2011年9月16日新聞報(bào)道,受交通運(yùn)輸部委托,上海海事局正在牽頭建立中國船舶油污損害賠償基金。目前,這個(gè)基金的征收和使用規(guī)定已經(jīng)報(bào)國務(wù)院法制辦審批。

船舶油污損害賠償基金如果不擴(kuò)大適用范圍,則無法適用于海洋石油平臺(tái),海上輸油管道,海上油田,海洋石油勘探開發(fā)作業(yè),港口、碼頭作業(yè)及利用海上設(shè)施、海岸設(shè)施作業(yè)過程中發(fā)生的溢油事故。鑒于渤海溢油事故向中國法律和管理提出的問題,建議抓住中國建立船舶油污損害賠償體系的歷史機(jī)遇,及時(shí)考慮擴(kuò)大“船舶油污損害賠償基金”的適用范圍,或全面創(chuàng)設(shè)“海上溢油損害賠償基金”。

(二)確立海洋溢油生態(tài)損害防治法的各項(xiàng)制度

鑒于現(xiàn)行法無法有效規(guī)制造成海洋溢油生態(tài)損害的行為,中國有必要通過分散立法,確立海洋溢油生態(tài)損害防治法的各項(xiàng)制度。

所謂“防”,是指應(yīng)對(duì)海上溢油引起的生態(tài)損害,重在加強(qiáng)“上游”預(yù)防措施,改變傳統(tǒng)救濟(jì)方式重于事后懲罰和補(bǔ)救的立法思路,加強(qiáng)預(yù)防性法律制度的建設(shè),重視對(duì)生態(tài)利益的法律保護(hù),積極改變生態(tài)利益在多元利益沖突中處于弱勢地位以至于易受損害的局面,從根本上預(yù)防海洋溢油生態(tài)損害的發(fā)生。通過立法,規(guī)定有效的預(yù)防海洋溢油生態(tài)損害的途徑和方式,規(guī)制可能造成生態(tài)損害后果的海上運(yùn)油、用油或開采石油等行為,建立海域監(jiān)視監(jiān)測體系,對(duì)事故多發(fā)海域進(jìn)行全面、全時(shí)監(jiān)管。

所謂“控”,既指全程控制海上溢油事故對(duì)海洋生態(tài)的不良影響,也可以側(cè)重于海上溢油事故不慎發(fā)生后迅速啟動(dòng)溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制,控制或減緩海洋生態(tài)損害的發(fā)生。這是應(yīng)對(duì)海洋溢油生態(tài)損害的“中游”措施。海洋溢油生態(tài)損害事故應(yīng)急處理制度,是對(duì)海上溢油事故發(fā)生后應(yīng)急救援工作所做的規(guī)范性要求。應(yīng)當(dāng)規(guī)定,事故發(fā)生后,海上作業(yè)部門與職能部門負(fù)有詳細(xì)記錄與證據(jù)保全的義務(wù),保證為溢油的清理提供原始數(shù)據(jù),亦為事后索賠提供第一手的數(shù)據(jù)證據(jù)。

所謂“治”,即運(yùn)用生態(tài)損害填補(bǔ)責(zé)任保險(xiǎn)、生態(tài)損害填補(bǔ)基金及生態(tài)損害社會(huì)化填補(bǔ)的其他方式,盡可能補(bǔ)償生態(tài)損失,這是應(yīng)對(duì)海洋溢油生態(tài)損害的“下游”措施。創(chuàng)設(shè)中國的生態(tài)損害填補(bǔ)責(zé)任制度,應(yīng)主要考慮:明確負(fù)有賠償責(zé)任的主體;擴(kuò)大生態(tài)損害索賠的起訴主體;界定生態(tài)損害賠償?shù)姆秶?建立海洋溢油生態(tài)損害評(píng)估制度,完善海洋溢油生態(tài)損害索賠的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),并使技術(shù)規(guī)范上升為法律法規(guī);建立海洋溢油生態(tài)損害填補(bǔ)的社會(huì)化分擔(dān)制度。海洋生態(tài)遭受損害,不僅應(yīng)得到救濟(jì)與補(bǔ)償,還需要得到及時(shí)恢復(fù)。中國應(yīng)盡快建立生態(tài)恢復(fù)與重建的生態(tài)效益評(píng)估指標(biāo)體系,為決策者判斷海洋生態(tài)恢復(fù)的程度提供依據(jù),以利于合理、有效地安排各階段的海洋生態(tài)恢復(fù)與重建工作。

四、中國應(yīng)對(duì)海上溢油生態(tài)損害的立法進(jìn)路

(一)生態(tài)損害索賠并非應(yīng)對(duì)海上溢油生態(tài)損害的唯一問題

無論是美國的《綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償和責(zé)任法》,還是《國際油污損害民事責(zé)任公約》及其議定書,這些以“損害賠償”為法理的法律、條約,既不追求對(duì)受損害的生態(tài)系統(tǒng)的完全保護(hù),也不追求讓破壞者承擔(dān)完全的賠償責(zé)任。究其原因,“生態(tài)損害已非以環(huán)境為媒介的人身或財(cái)產(chǎn)損害所能涵蓋,這種損害的賠償已超出了作為傳統(tǒng)民事侵權(quán)法特別法的環(huán)境侵權(quán)法目前所能解決的范圍”。人類尚未全面掌握生態(tài)規(guī)律,對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能退化的認(rèn)識(shí)不盡全面,生態(tài)損害評(píng)估方法尚在研討中,以至于一些蓄積型生態(tài)損害的后果歷經(jīng)數(shù)十年顯現(xiàn)時(shí),有關(guān)索賠主體因訴訟時(shí)效期間經(jīng)過,無法主張賠償請求。即使可以責(zé)成有關(guān)責(zé)任人履行某一生態(tài)損害的賠償責(zé)任,也無法避免這樣的情況:為生態(tài)損害賠償而支付的象征性費(fèi)用無法全面恢復(fù)受損害的生態(tài)系統(tǒng)。再者,海上溢油引起的生態(tài)損害并非都能納入事后索賠的法律框架中。這是因?yàn)?交通運(yùn)輸、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)石油的巨大需求,無法避免海上運(yùn)油、用油等活動(dòng)對(duì)海洋生態(tài)的影響;這些活動(dòng)大都是人類社會(huì)發(fā)展所必需的,無法一律禁止,而且,能夠得到賠償?shù)纳鷳B(tài)損害應(yīng)具有可操作性(達(dá)到一定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn))、嚴(yán)重性(損害程度較大)與可能性(能夠?qū)で筚r償救濟(jì)),能夠滿足這一條件的生態(tài)損害并不多。

生態(tài)損害不時(shí)發(fā)生的“癥結(jié)”在于生態(tài)利益的法律保護(hù)不利。傳統(tǒng)民法所確立的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等私權(quán)是針對(duì)能為個(gè)人掌握、控制的物或私益而設(shè)立的,業(yè)已存在的權(quán)利保障體系無法對(duì)所有人共享的生態(tài)利益提供有效的保護(hù)與救濟(jì)。生態(tài)損害問題日益突出,暴露了傳統(tǒng)民法在生態(tài)利益保護(hù)方面的嚴(yán)重不足。恪守“損害賠償”的法理難以解決日益突出的生態(tài)損害法律問題。生態(tài)損害事后賠償雖然可以在一定程度上填補(bǔ)生態(tài)損害,維護(hù)社會(huì)正義,促進(jìn)生態(tài)保護(hù),但是,生態(tài)損害賠償?shù)木窒扌噪y以克服。鑒于生態(tài)損害的難以預(yù)見、難以計(jì)算、難以恢復(fù),立法應(yīng)著眼于生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù),而生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)有其自在的生態(tài)規(guī)律,這種科學(xué)性的規(guī)律要為法律所表述。如果生態(tài)損害預(yù)防性立法保障不夠充分,冀望通過生態(tài)損害賠償制度救濟(jì)生態(tài)利益,難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

包括2010年春夏墨西哥灣溢油事故給美國海域造成的生態(tài)損害,并非通過生態(tài)損害索賠訴訟獲得司法救濟(jì),而是由美國政府與英國石油公司談判,敦促對(duì)方設(shè)立200億美元溢油響應(yīng)基金從而獲得補(bǔ)償基金保障的(當(dāng)然,應(yīng)當(dāng)肯定美國《1990年油污法》對(duì)這場談判的影響)。如前所述,英國石油公司自愿設(shè)立200億美元溢油響應(yīng)基金,與美國司法部曾經(jīng)啟動(dòng)刑事調(diào)查程序?qū)ζ湓斐蓧毫Σ粺o關(guān)系。再有,在美國的《清潔水法》(Clean W ater A ct)中,也可以找到英國石油公司設(shè)立200億美元溢油響應(yīng)基金的原因。根據(jù)美國《清潔水法》的規(guī)定,英國石油公司或?qū)樾孤┑拿恳煌笆椭Ц?100至4300美元的罰金。根據(jù)已測溢油量以及《清潔水法》的有關(guān)條款,英國石油公司可能面臨54億至210億美元的罰款。面對(duì)美國立法已規(guī)定的巨額罰款,英國石油公司考慮設(shè)立溢油響應(yīng)基金可謂權(quán)宜之計(jì)。以《1990年油污法》作為應(yīng)對(duì)海上溢油損害賠償?shù)暮诵姆?但不限于這一部法律,而以《清潔水法》《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》等多部法律全面應(yīng)對(duì)海上溢油事故,實(shí)為美國法的特點(diǎn)。這為中國應(yīng)對(duì)海上溢油事故的立法提供了更多可資借鑒的內(nèi)容。

隨著海上溢油事故的危害加劇,美國加快了應(yīng)對(duì)海上溢油的立法步伐,通過聯(lián)邦、州及各地區(qū)的層層立法,采取預(yù)防、應(yīng)急處理、責(zé)任追究、項(xiàng)目研究等措施,建立起全方位的應(yīng)對(duì)海上溢油生態(tài)損害的法律制度。

預(yù)防制度是美國應(yīng)對(duì)海上溢油的前提和基礎(chǔ)。通過技術(shù)和政策兩個(gè)方面雙管齊下,防范海上溢油事故。技術(shù)上,《美國法規(guī)匯編》第112.3條規(guī)定,所有石油作業(yè)者須擬定并經(jīng)有關(guān)主管批準(zhǔn)和專業(yè)人員認(rèn)定后執(zhí)行一個(gè)適當(dāng)?shù)念A(yù)防計(jì)劃。該計(jì)劃涉及準(zhǔn)備并實(shí)施有關(guān)溢油的預(yù)防、控制和應(yīng)對(duì)行動(dòng)。政策上,《美國法典》第33篇第40節(jié)要求相應(yīng)機(jī)構(gòu)制定預(yù)防性應(yīng)對(duì)計(jì)劃,并安排相應(yīng)培訓(xùn)課程對(duì)石油作業(yè)者進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)。應(yīng)急處理制度是美國應(yīng)對(duì)海上溢油事故的核心與關(guān)鍵。美國建立了溢油應(yīng)急系統(tǒng),通過各級(jí)政府部門統(tǒng)一協(xié)調(diào),綜合應(yīng)對(duì),分級(jí)管理,并在應(yīng)對(duì)海上溢油事故時(shí)啟用相應(yīng)級(jí)別的應(yīng)急系統(tǒng),集中處理海上溢油事故。應(yīng)急資金制度是美國處理海上溢油的保障。美國處理石油泄漏污染所需費(fèi)用主要來源于石油作業(yè)者或第三方責(zé)任人的罰金、國家的專項(xiàng)救助基金以及來自美國聯(lián)邦政府、地方政府的補(bǔ)償?！睹绹ǖ洹返?702條規(guī)定,在適航水域或者臨近海岸線及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)造成溢油事故或重大溢油威脅的油輪(或者設(shè)施的主體)承擔(dān)由事故引起的處理費(fèi)用。海上溢油得到控制后,應(yīng)急小組會(huì)同相關(guān)主管協(xié)會(huì)或者機(jī)構(gòu)及時(shí)恢復(fù)或者挽救遭受損害的海洋生態(tài)。此外,其他任何人造成溢油事故都要為其造成的損失以及處理所產(chǎn)生的費(fèi)用負(fù)責(zé)。美國《1986年國內(nèi)稅收法規(guī)》第9509條規(guī)定,建立石油泄漏責(zé)任信托基金,美國政府通過財(cái)政來支持基金。

《美國法規(guī)匯編》第40篇第300節(jié)“國家石油與有毒有害物質(zhì)污染應(yīng)急計(jì)劃”在附錄E中設(shè)定“魚類和野生動(dòng)物以及易受污染環(huán)境計(jì)劃”,其目的在于及時(shí)有效地保護(hù)、挽救和復(fù)原魚類、野生動(dòng)物資源、棲息地,并使溢油事故對(duì)魚類、野生動(dòng)物資源、棲息地的損害最小化。綜觀美國立法,可以看出,以海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)為著眼點(diǎn),建立全方位應(yīng)對(duì)海上溢油生態(tài)損害的法律制度,已經(jīng)成為美國應(yīng)對(duì)海上溢油生態(tài)損害的立法趨勢。

(二)確立海洋生態(tài)系統(tǒng)管理的立法模式

由于中國現(xiàn)行法無法有效規(guī)制造成海上溢油生態(tài)損害的行為,考慮到最徹底的賠償也不足以挽救生態(tài)損失,故應(yīng)當(dāng)探尋更全面、更徹底的路徑,以期為應(yīng)對(duì)海上溢油引起的生態(tài)損害、保護(hù)海洋生態(tài)找到立法進(jìn)路。為應(yīng)對(duì)海上溢油引起的生態(tài)損害,中國立法應(yīng)跳出傳統(tǒng)海商法的風(fēng)險(xiǎn)分散與負(fù)擔(dān)的事后救濟(jì)路徑,考慮風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)化之前的控制與規(guī)制,通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度、風(fēng)險(xiǎn)決策制度和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度,全面預(yù)防、控制海上溢油事故造成的生態(tài)損害。為應(yīng)對(duì)海上溢油引起的生態(tài)損害,中國立法應(yīng)重視以生態(tài)系統(tǒng)管理理念為指導(dǎo)思想,以遵循生態(tài)規(guī)律、維護(hù)環(huán)境承載力和生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)能力為立法的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ),以增進(jìn)生態(tài)利益的保護(hù)、預(yù)防和控制生態(tài)損害發(fā)生為立法目標(biāo),以謹(jǐn)慎防范原則、積極防止原則為立法原則,確立海洋生態(tài)系統(tǒng)管理的立法模式。這一立法模式以生態(tài)利益的法律保護(hù)為基點(diǎn),將海上運(yùn)油、用油等活動(dòng)對(duì)海洋生態(tài)的影響納入海洋生態(tài)系統(tǒng)的運(yùn)行過程中考慮,綜合考慮法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多方面因素,對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)予以綜合管理、全面保護(hù)。通過實(shí)施生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、生態(tài)系統(tǒng)健康診斷、生態(tài)核算,注重產(chǎn)業(yè)布局生態(tài)規(guī)劃、促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境訴訟等手段,在強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)的同時(shí)追求生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。

五、結(jié)語

為應(yīng)對(duì)海上溢油引起的生態(tài)損害,中國應(yīng)綜合運(yùn)用部門法調(diào)整手段,通過海洋生態(tài)系統(tǒng)管理法律制度的建設(shè),發(fā)揮法的利益調(diào)整、指引和保障功能,創(chuàng)設(shè)全過程戰(zhàn)略與法律規(guī)則,引入生態(tài)利益促進(jìn)規(guī)則,從源頭解決不同利益取舍之間的矛盾,力求實(shí)現(xiàn)“利益沖突→利益衡平→利益和諧共生”的法治狀態(tài),實(shí)現(xiàn)從“被動(dòng)善后”向“綜合治理與建設(shè)”的轉(zhuǎn)變。

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