論志愿者服務(wù)立法的規(guī)制與轉(zhuǎn)型*

姜文明劉宇光

(山東輕工業(yè)學(xué)院文法學(xué)院，山東濟(jì)南250353)

在我國，隨著參與志愿者服務(wù)活動(dòng)的人數(shù)越來越多，專業(yè)化程度越來越高，涉及的資金數(shù)額越來越大，志愿者服務(wù)越來越朝著社團(tuán)化的方向發(fā)展，志愿者服務(wù)也越來越成為人們社會(huì)生活的重要組成部分。但隨著志愿者服務(wù)活動(dòng)的深入，有關(guān)志愿者權(quán)益受損、志愿者服務(wù)低效無序、志愿活動(dòng)經(jīng)費(fèi)無從落實(shí)等相關(guān)的問題也不斷凸現(xiàn)，許多事例已見諸報(bào)端，日漸成了困擾社會(huì)和志愿者本身的難題。再加上我國立法自身的滯后性、地方分散立法的局限性，以及相關(guān)理論和實(shí)踐研究的匱乏，從而導(dǎo)致當(dāng)前志愿者法律調(diào)整機(jī)制難堪其用。因此，在當(dāng)前的社會(huì)背景下，如何結(jié)合我國當(dāng)前志愿者服務(wù)的法律實(shí)踐來合理地規(guī)制整合現(xiàn)有的法律體系、確立志愿者服務(wù)立法的宗旨和管理模式、進(jìn)一步從機(jī)制和理念上推動(dòng)當(dāng)前志愿者服務(wù)活動(dòng)進(jìn)入法制化的軌道，就成為關(guān)乎志愿者服務(wù)事業(yè)發(fā)展前景，關(guān)乎社會(huì)公益扶助事業(yè)前途興衰的一項(xiàng)核心命題。

一、志愿者服務(wù)立法的規(guī)制

在考慮完善志愿者服務(wù)法律體系過程中，應(yīng)立足于整合當(dāng)前地方各項(xiàng)有關(guān)志愿者服務(wù)的體制，探討出一種結(jié)合現(xiàn)實(shí)國情，趨利避害，揚(yáng)長避短的行之有效的立法模式。完善立法的首要步驟要規(guī)制舊法、在分析現(xiàn)有立法缺陷的基礎(chǔ)上發(fā)展新的思路，這樣的立法模式既能夠有效地利用現(xiàn)有法制資源，又能夠保證法律完善后在整體上具有較強(qiáng)的針對(duì)性。

(一)法律體系的規(guī)制

從現(xiàn)有的志愿者法律體系來看，毋庸諱言，其整體存在著層次上的缺失。任何一個(gè)部門法領(lǐng)域，其合理的法律體系都是以憲法為依據(jù)，以國家層面的基本法為核心，以相關(guān)法律為基本框架，同時(shí)輔以各類法規(guī)規(guī)章，共同形成一個(gè)整體有機(jī)、相互協(xié)調(diào)的法律體系。而我國志愿者服務(wù)相關(guān)立法中，有跡可尋的只有各類不相統(tǒng)屬亦不能整齊劃一的地方性立法。其中省級(jí)立法20部左右，地市級(jí)立法尚有近10部。各個(gè)地方立法文件中，對(duì)志愿者的范圍界定各不相同，對(duì)志愿者權(quán)利義務(wù)缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，對(duì)于志愿者組織的規(guī)范、志愿者服務(wù)活動(dòng)資金的資助來源、志愿者技能培訓(xùn)和監(jiān)督等諸多重要的制度環(huán)節(jié)更是乏有規(guī)定。許多地方性法規(guī)和規(guī)章都存在規(guī)定過于原則，可操作性不強(qiáng)的通病，不但無法有效指導(dǎo)和管理志愿者服務(wù)活動(dòng)，在志愿者權(quán)利受到不法侵害的情形下亦無力保障。

同時(shí)應(yīng)該看到，有關(guān)志愿者服務(wù)法律體系的雜亂和欠缺，使得立法過程中，在進(jìn)一步完善和協(xié)調(diào)有關(guān)法律體系的問題上無疑面臨很大的阻力。國家層面的基本法遲遲難以出臺(tái)，導(dǎo)致相關(guān)法律無法有機(jī)整合，地方性立法有關(guān)規(guī)定存在著明顯的沖突卻無從制約，任其發(fā)展。

鑒于地方性立法只能在轄區(qū)范圍內(nèi)有效行使，而志愿者活動(dòng)卻多不局限在一省一市之地，在轄區(qū)范圍之外的法律適用問題確實(shí)是難以預(yù)見而且無所適從的。隨著國際交流范圍的擴(kuò)大，有的志愿者服務(wù)活動(dòng)甚至遠(yuǎn)涉重洋，赴身海外而招募的志愿者多半來自國內(nèi)各地，鑒于當(dāng)前國內(nèi)法制環(huán)境的缺失，其有關(guān)權(quán)益的適用和保障更多情形下是無法可依，更遑論跨國志愿者服務(wù)下國際間的法律事務(wù)之協(xié)調(diào)等相關(guān)事項(xiàng)了。綜上所述，針對(duì)現(xiàn)有法律體系的規(guī)制的確是志愿者服務(wù)法制建設(shè)中不得不直面的客觀現(xiàn)實(shí)，如同箭在弦上，但從何處入手、如何規(guī)制尚需認(rèn)真全面地加以考慮。

首先，在規(guī)制現(xiàn)有法律體系問題上，各界應(yīng)盡快在有關(guān)志愿者概念、服務(wù)范圍、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、資金來源和保障機(jī)制等基本問題上澄清分歧、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，敦促國家層面的基本法早日出臺(tái)。無論從志愿者服務(wù)的自身性質(zhì)分析，還是從當(dāng)前社會(huì)背景和法制環(huán)境來權(quán)衡，較為明朗的各方態(tài)勢都為制定志愿者服務(wù)國家立法提供良好的契機(jī):第一，志愿者服務(wù)活動(dòng)本身因其普遍性、共通性、跨地域性等顯著特征更適應(yīng)于統(tǒng)一立法，這樣既可以著力提高志愿者服務(wù)的立法層次，也無形中避免了大量地方立法資源的重復(fù)和浪費(fèi);第二，從1999年我國第一部志愿者服務(wù)法規(guī)——《廣東省青年志愿服務(wù)條例》發(fā)布至今，我國已制定的相關(guān)地方性立法二十余部、在志愿者服務(wù)立法領(lǐng)域取得了長足的經(jīng)驗(yàn)，這無疑也為國家統(tǒng)一立法提供了豐富的參照系;第三，時(shí)下志愿者服務(wù)活動(dòng)的廣泛開展，尤為矚目的是奧運(yùn)和世博引發(fā)的志愿者服務(wù)熱潮，也從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上進(jìn)一步豐富了我國志愿者服務(wù)基本立法的思路。

其次，在國家立法的藍(lán)本下，各地方應(yīng)該進(jìn)一步對(duì)現(xiàn)有的法律規(guī)定進(jìn)行統(tǒng)一修訂和整合。在整合過程中，各地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)立足在基本法的原則指導(dǎo)和機(jī)制框架下，結(jié)合我國現(xiàn)有法律體系中與志愿者服務(wù)相關(guān)聯(lián)的立法，如《慈善事業(yè)促進(jìn)法》、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《紅十字會(huì)法》、《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)登記管理?xiàng)l例》、《中國青年志愿者注冊(cè)管理辦法》等相關(guān)的法律，互為依據(jù)，相互參照，共同完成體系內(nèi)的有機(jī)協(xié)調(diào)。法律是一個(gè)漸進(jìn)的過程;任何社會(huì)現(xiàn)象的法制化進(jìn)程原本都是曲折反復(fù)，難以一蹴而就的。其間的摸索判斷，理念轉(zhuǎn)折、價(jià)值取舍更是煞費(fèi)心思。從法律體制的完善這一角度來看，新法替代舊法、條例改弦更張，是再正常不過的事情。耶林說，“法只有靠摒除自己的過去，方得再生?！睂?duì)于我國地方志愿者立法現(xiàn)狀而言，目前進(jìn)退失據(jù)，左右抵牾，規(guī)制立法勢在必行，如再不能著眼體系化的實(shí)現(xiàn)則一切必然徒勞無功。當(dāng)然，為了適應(yīng)志愿者服務(wù)立法體系化的需求，這種自上而下的整合規(guī)制也必然是秉承著體系化的思路逐步進(jìn)行的。數(shù)年幾易其法看似頗費(fèi)周折，但在確保我國最終形成相對(duì)完善的志愿者服務(wù)立法體系的格局進(jìn)程中，這一系列活動(dòng)的價(jià)值卻是不容抹殺。

(二)法律主體的規(guī)制

志愿者服務(wù)法律主體，應(yīng)主要包括志愿者和相關(guān)的志愿者組織。目前存在的問題是，各地方性法規(guī)中對(duì)于二者的主體范圍、名稱、性質(zhì)等重要概念并無一個(gè)相對(duì)一致的認(rèn)識(shí)，立法理念中含混不清進(jìn)一步導(dǎo)致法律適用中的混亂。

首先，針對(duì)志愿者的概念，聯(lián)合國將其定義為“不以利益、金錢、揚(yáng)名為目的，而是為了近鄰乃至世界進(jìn)行貢獻(xiàn)活動(dòng)者”;而我國地方立法中，《北京市志愿服務(wù)促進(jìn)條例》將志愿者定義為:“是指不以物質(zhì)報(bào)酬為目的，利用自己的時(shí)間、技能等資源，自愿為社會(huì)和他人提供服務(wù)和幫助的人?！倍嗟牡胤叫粤⒎▌t選擇在志愿者組織的規(guī)定下闡述志愿者的概念，如《黑龍江省志愿服務(wù)條例》將志愿者的定義為:“在志愿者組織登記，參加志愿服務(wù)的成員?！笨梢钥闯觯谖覈?dāng)前志愿者服務(wù)立法體系中，不僅各個(gè)地方立法對(duì)于志愿者的概念認(rèn)識(shí)是不統(tǒng)一的，而且與國際上通行的認(rèn)識(shí)也存在著明顯的分歧和差距，許多地方性立法中對(duì)其概念的界定甚至略顯隨意和粗糙。而現(xiàn)實(shí)中則存在著許多民眾對(duì)志愿者身份認(rèn)識(shí)不清、把志愿者活動(dòng)簡單等同于原來的“學(xué)雷鋒活動(dòng)”，甚至出現(xiàn)許多無業(yè)者以開辦志愿者服務(wù)為名來牟取利益的現(xiàn)象。

其次，對(duì)于志愿者的范圍，許多地方性立法中一直沿用青年志愿者的概念界定，這仍與國際上通行的認(rèn)識(shí)不符。究其原委，皆因我國志愿者活動(dòng)最初為團(tuán)中央發(fā)起，在青年學(xué)生中倡導(dǎo)形成，團(tuán)中央權(quán)限所止無法統(tǒng)轄更大范圍的志愿者，這與我國歷史沿承和國情發(fā)展不無關(guān)系。但世風(fēng)日進(jìn)，縱觀當(dāng)今世界志愿者服務(wù)活動(dòng)，各種年齡的志愿者參與并不少見，職業(yè)也多不限，涵蓋的范圍較廣。而我國多將志愿者的范圍僅涵蓋于青年學(xué)生，由此造成年齡、職業(yè)的局限勢必引發(fā)為服務(wù)對(duì)象及服務(wù)內(nèi)容的局限，導(dǎo)致的后果為大多數(shù)志愿者群體通常都只能提供技術(shù)含量比較低的幫助，許多志愿者只能承擔(dān)發(fā)放傳單、組織解說等基礎(chǔ)性工作，以至于志愿者服務(wù)整體處于層次比較低的工作狀態(tài);而受助者也因得不到需要特殊技能的幫助而降低了對(duì)志愿者服務(wù)體系的評(píng)價(jià)和需求。［1］就志愿者服務(wù)的本質(zhì)而言，志愿者服務(wù)不僅是青年的志愿者服務(wù)，更是社會(huì)的志愿者服務(wù)。如果把立法的調(diào)整范圍從青年志愿者服務(wù)擴(kuò)大到社會(huì)志愿者服務(wù)，更有利于動(dòng)員社會(huì)各界力量參與，更有利于整合社會(huì)資源，也更有利于逐步建立和完善社會(huì)志愿者服務(wù)體系。［2］

再次，對(duì)志愿者組織的性質(zhì)，各個(gè)地方性立法仍有分歧。多數(shù)立法中承認(rèn)志愿者組織為非營利性的社會(huì)組織，也不乏有的立法中將其界定為社會(huì)團(tuán)體法人，而采用諸如非營利性公益組織、非營利性社會(huì)團(tuán)體法人、非營利的事業(yè)單位、公益性社會(huì)團(tuán)體等字目為其定性者也多有之。對(duì)主體性質(zhì)認(rèn)識(shí)的分歧，不僅直接表現(xiàn)為主體名稱上的略有差異，更導(dǎo)致主體在功能作用上的規(guī)定千差萬別。理論上的含糊導(dǎo)致許多實(shí)踐過程中的運(yùn)作模式難以自圓其說，如基于法律對(duì)法人和社會(huì)組織在資金層面的不同要求所引發(fā)的矛盾在志愿者組織領(lǐng)域就尤為突出。許多地方性立法中盡管分別出現(xiàn)了志愿者協(xié)會(huì)、志愿者工作委員會(huì)、志愿者服務(wù)基金會(huì)等一系列相關(guān)的主體概念，但在細(xì)節(jié)上對(duì)各類相關(guān)主體的組織形式、相互間的法律關(guān)系、以及分別與政府、志愿者個(gè)體、以及志愿者服務(wù)對(duì)象的法律關(guān)系并未明晰界定，這當(dāng)然無法滿足當(dāng)前志愿者服務(wù)組織日漸成長壯大的需要，也無法保障各類志愿者服務(wù)在明確穩(wěn)定的法律環(huán)境下逐步有序開展。

在當(dāng)前社會(huì)背景下，志愿者服務(wù)是一項(xiàng)作為公民自愿參與的社會(huì)行動(dòng)，在維護(hù)社會(huì)公平與秩序，聯(lián)系公民與國家、彌補(bǔ)政府管理和市場運(yùn)作缺失等方面起著舉足輕重的作用。如果在立法實(shí)踐中對(duì)主體的基本概念與性質(zhì)界定不清，勢必會(huì)對(duì)主體運(yùn)行和發(fā)展造成極大影響。設(shè)想各種類型的志愿者組織長期在法律缺失的范圍內(nèi)無序運(yùn)行，由此引發(fā)的許多問題即使將來能夠通過規(guī)制加以糾正，也勢必積重難返、代價(jià)過于沉重。由此而言，當(dāng)前針對(duì)志愿者主體的法律規(guī)制確應(yīng)得到足夠的重視，具體要求為在立法中進(jìn)一步去粗取精、去偽存真，統(tǒng)一志愿者、志愿者組織等有關(guān)概念、澄清有關(guān)問題的認(rèn)識(shí)，以當(dāng)前情形而言上述的規(guī)制措施應(yīng)著力考慮、刻不容緩。

(三)服務(wù)范圍的規(guī)制

目前在地方性立法中對(duì)志愿者服務(wù)范圍的有關(guān)規(guī)定較為零散寬泛、也難以整齊劃一，這在地方性立法為主導(dǎo)的法制環(huán)境下是不可避免的。比如:《北京市志愿服務(wù)促進(jìn)條例》將其服務(wù)范圍相對(duì)籠統(tǒng)地界定為“教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域”;有的則將其服務(wù)范圍具體到扶貧濟(jì)困、幫老助幼、搶險(xiǎn)救災(zāi)等公益活動(dòng)范圍之內(nèi)。

依立法的作用而言，志愿者服務(wù)作為法的核心，對(duì)服務(wù)范圍的討論更當(dāng)屬于界定該法自身的調(diào)整范圍，從這個(gè)層面而言更彰顯了立法過程中對(duì)志愿者服務(wù)范圍進(jìn)行整合規(guī)制所具有的重要意義。對(duì)志愿者服務(wù)范圍的討論和規(guī)制，無疑應(yīng)該從正反兩個(gè)角度分別進(jìn)行。從正面而言，根據(jù)志愿者服務(wù)公益性和社會(huì)性的特質(zhì)，多半集中在教育、文化、衛(wèi)生、體育、扶貧、應(yīng)急等若干領(lǐng)域，各地方性立法大都圍繞著這些領(lǐng)域做了列舉式的規(guī)定。如廣東省規(guī)定為:扶貧濟(jì)困、幫孤助殘、支教掃盲、青少年援助、科技推廣、醫(yī)療保健、環(huán)境保護(hù)等;山東省規(guī)定為:社區(qū)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、助殘支教、科技服務(wù)、扶貧濟(jì)困、法律援助、搶險(xiǎn)救災(zāi)、維護(hù)治安、旅游服務(wù)、大型社會(huì)活動(dòng)等公益事業(yè)等;其他各省的有關(guān)規(guī)定也大同小異。在對(duì)以上領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制和整合的過程中，應(yīng)力求與國際通行的立法盡量保持一致，這樣的考慮是基于志愿者服務(wù)的法制化進(jìn)程與國際接軌，其順利實(shí)現(xiàn)則更有利于志愿者服務(wù)的規(guī)范和長足發(fā)展。從反面而言，凡事有度，志愿者服務(wù)亦應(yīng)有所不為。從宏觀運(yùn)作上講，志愿者服務(wù)在領(lǐng)域內(nèi)的施行應(yīng)側(cè)重于其公共服務(wù)職能，對(duì)于社會(huì)管理方面則應(yīng)考慮適度回避和慎入。正如某些學(xué)者言:志愿者服務(wù)不能取代政府的基本職能，應(yīng)當(dāng)避免政府懶政;不能涉足明顯、確定的高危和風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，那需要很強(qiáng)的專業(yè)性;不能介入等價(jià)交換領(lǐng)域，那里是人們就業(yè)的空間。［3］

目前由于對(duì)志愿者服務(wù)的范圍界定過于籠統(tǒng)，缺乏必要的研究和實(shí)證，由此引發(fā)了許多不容回避的現(xiàn)實(shí)問題。如志愿者因欠缺專業(yè)技能而形成的資源浪費(fèi)和效率低下、志愿者在服務(wù)過程中與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)引發(fā)沖突、個(gè)別企業(yè)以廉價(jià)勞務(wù)的形式使用志愿者從事營利活動(dòng)、或假冒志愿者名義進(jìn)行商業(yè)宣傳、甚至冒充志愿者進(jìn)行強(qiáng)買強(qiáng)賣乃至詐騙的犯罪活動(dòng)，許多諸如此類的行為屢屢發(fā)生，不但嚴(yán)重?fù)p害了志愿者的積極性和公眾形象，也妨礙了社會(huì)對(duì)志愿者服務(wù)的正確認(rèn)識(shí)，使得在我國剛剛起步的志愿者服務(wù)事業(yè)隨即陷入舉步維艱的尷尬境地。

(四)行動(dòng)協(xié)同規(guī)制

在志愿者服務(wù)開展過程中，尤其是緊急狀態(tài)下的志愿者服務(wù)，經(jīng)常會(huì)遭遇以下難題，即志愿者服務(wù)的組織和活動(dòng)呈現(xiàn)極為明顯的場面混亂、協(xié)調(diào)不利的狀況。如據(jù)報(bào)道在2008年四川省汶川地震災(zāi)區(qū)，大量的志愿者擁堵在路上，救災(zāi)物資無法及時(shí)準(zhǔn)確地送達(dá)至指定地點(diǎn);同時(shí)，由于信息不暢，指揮失控，從而導(dǎo)致一方面需要志愿者服務(wù)的地區(qū)無法及時(shí)地獲得有效人員，另一方面許多志愿者在其他地區(qū)無事可做的局面。這不僅使得整體救急工作舉步維艱，而且也不可避免地造成人力和資源的閑置與浪費(fèi)。

這種行動(dòng)協(xié)同不利的狀況多半是由于體制不暢、機(jī)制失靈所導(dǎo)致的。其根本原因在于當(dāng)前社會(huì)對(duì)于志愿者服務(wù)活動(dòng)的組織性和艱巨性認(rèn)識(shí)不足，從而在立法中沒有考慮到形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化的志愿者服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)志愿者服務(wù)活動(dòng)的體系化和高效化是極端不利的。參照國際上較為成熟運(yùn)作的志愿者服務(wù)體系，可以了解到完善的網(wǎng)絡(luò)化的志愿者服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制包括建立諸如志愿者服務(wù)的信息交流平臺(tái)、一體化的志愿者的選拔與培訓(xùn)機(jī)制、志愿者服務(wù)的資金保障體系、志愿者服務(wù)的評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制以及聯(lián)系政府與志愿者組織之間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等等。例如在美國，連接聯(lián)邦應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和志愿者組織之間的是個(gè)名為國際災(zāi)難志工組織，它本質(zhì)上是一個(gè)由各個(gè)志愿者組織在全國、州和地方形成的分享資源的平臺(tái)，它的作用在于協(xié)調(diào)志愿者組織相互之間的救災(zāi)資源互補(bǔ)合作。另外，為有效地吸收管理未加入志愿者組織的零散志愿者，美國還設(shè)有類似的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，通過志愿者的注冊(cè)、面談，了解其技能、興趣和可用性，再根據(jù)災(zāi)區(qū)實(shí)際需要匹配其到適合崗位，并發(fā)放一個(gè)志愿者身份證明。［4］

反觀我國由于立法層次所限，各個(gè)地方的志愿者服務(wù)立法，多側(cè)重于志愿者組織的自身建設(shè)和保障，缺乏全國志愿者服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系化的聯(lián)動(dòng)建設(shè)，以至于我國一直沒能形成一個(gè)完整有機(jī)的志愿者服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化體系。而在志愿者服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化體系中，行動(dòng)協(xié)同一直是其機(jī)制運(yùn)作的核心理念。其內(nèi)涵包括志愿者與志愿者組織間的協(xié)同管理、志愿者組織間的協(xié)同行動(dòng)、志愿者組織與政府間的協(xié)同保障、志愿者組織與社會(huì)間的協(xié)同運(yùn)作。其中志愿者組織與政府的協(xié)同是志愿者服務(wù)協(xié)同機(jī)制中的一個(gè)重要端口，聯(lián)合國志愿者項(xiàng)目官員John Floretta曾對(duì)中國記者說:“根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)關(guān)鍵的挑戰(zhàn)是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)救災(zāi)工作的政府機(jī)構(gòu)，很難直接調(diào)派大量志愿者組織和成千上萬自發(fā)志愿者，需要一個(gè)組織作為與政府的接口?！?/p>

二、志愿者服務(wù)立法的轉(zhuǎn)型

法律的完善，歷來都絕非一蹴而就。在這個(gè)的漸進(jìn)進(jìn)程中，不僅僅包括現(xiàn)有體系下概念制度的規(guī)制，更包含有立法理念上的革故鼎新。依筆者之見，當(dāng)前我國志愿者服務(wù)立法，需要完成如下兩個(gè)方面的轉(zhuǎn)型。

(一)立法宗旨的轉(zhuǎn)型

就一部法律而言，立法宗旨是其貫穿首尾的靈魂，對(duì)立法宗旨的定位，彰顯著立法的價(jià)值判斷，維系著整部法律的制度設(shè)計(jì)，決定著法律實(shí)施后的社會(huì)效果。在我國志愿者服務(wù)立法體系中，許多地方性立法將促進(jìn)志愿者服務(wù)的開展作為志愿者服務(wù)立法的首要宗旨。其集中表現(xiàn)為:第一，許多地方立法中對(duì)志愿者服務(wù)立法以促進(jìn)條例的形式命名，如北京市志愿服務(wù)促進(jìn)條例、陜西省志愿服務(wù)促進(jìn)條例。第二，許多地方性立法中以規(guī)范和促進(jìn)志愿者服務(wù)活動(dòng)的相關(guān)行文表述作為整部立法的開宗明義之款項(xiàng)，以示明自己立法之首要宗旨。第三，某些學(xué)者在分析志愿者服務(wù)的立法定位之后，也斷言依其法的功能作用角度看，志愿者服務(wù)法具有促進(jìn)法的特征，并指明志愿者服務(wù)立法的主要目的在于拓展一項(xiàng)正在起步的事業(yè)，促進(jìn)一種新興事物，保障志愿者服務(wù)的健康發(fā)展，探索社會(huì)建設(shè)的新途徑。［3］第四，許多地方性立法體系中，隨處可見諸多促進(jìn)志愿者活動(dòng)參與的激勵(lì)條款，如將志愿者活動(dòng)與畢業(yè)生就業(yè)、公務(wù)員招考、升學(xué)職稱、市民待遇等事項(xiàng)相聯(lián)系，某些地方甚至一度醞釀相應(yīng)的專項(xiàng)立法。如2005年4月杭州市擬出臺(tái)《杭州市志愿者優(yōu)待辦法》。

盡管我國公民的社會(huì)觀念體系有待引導(dǎo)更新，通過激勵(lì)促進(jìn)的方式引導(dǎo)公民履行社會(huì)責(zé)任、弘揚(yáng)奉獻(xiàn)精神也屬可行之舉。但筆者認(rèn)為，依志愿者服務(wù)的性質(zhì)和我國當(dāng)前國情而言，志愿者服務(wù)立法的宗旨應(yīng)立足于保障而非促進(jìn)。原因如下:

第一，依志愿者服務(wù)活動(dòng)的性質(zhì)而言，其本身是一種公民自愿奉獻(xiàn)精力、服務(wù)社會(huì)的活動(dòng)。該活動(dòng)具有鮮明的自愿性、無償性、社會(huì)性等特征。學(xué)者將志愿者定義為，“那些具有志愿精神，能夠主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任而不關(guān)心報(bào)酬的人，或者說是不為報(bào)酬，主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的人”［5］或志愿者應(yīng)屬于在“不為任何物質(zhì)報(bào)酬的情況下，不受私人利益的驅(qū)使、不受法律的強(qiáng)制，基于道義、信念、良知、同情心和責(zé)任感而從事公益事業(yè)，為改進(jìn)社會(huì)而提供服務(wù)、貢獻(xiàn)個(gè)人的時(shí)間及精力的人或人群”。［4］由上述定義推演，志愿者們對(duì)志愿者服務(wù)活動(dòng)的參與主要是基于志愿精神的感召和對(duì)志愿文化的認(rèn)同，而非利益的驅(qū)使;雖然我們強(qiáng)調(diào)無論何時(shí)志愿者作為公民所享有的基本權(quán)益都不容抹殺，但參加志愿者服務(wù)活動(dòng)，對(duì)于志愿者本身則意味著放棄了某些主張利益回報(bào)的權(quán)利，這也是志愿者服務(wù)的性質(zhì)所決定的。正是考慮到以上的因素，筆者才認(rèn)為，志愿者服務(wù)不同于一般性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，雖然適當(dāng)?shù)募?lì)措施有助于志愿者活動(dòng)的普及和開展，但過分強(qiáng)調(diào)利益引導(dǎo)的模式更有可能會(huì)對(duì)志愿者服務(wù)的價(jià)值內(nèi)核造成損害。如當(dāng)前我國部分地區(qū)將志愿者提供的志愿者服務(wù)的時(shí)間和內(nèi)容都登記在“儲(chǔ)蓄存折”上，并以等量的免費(fèi)服務(wù)為回報(bào)，這體現(xiàn)了無非是一種勞動(dòng)服務(wù)關(guān)系，將有形的勞動(dòng)從時(shí)間和空間上分離開來，是一種變相的有償行為，從法理而言，的確不應(yīng)該作為志愿者服務(wù)立法的調(diào)整范圍。單純依賴?yán)娴囊龑?dǎo)可以將志愿者引上路，卻難以保證其在路上行得長久，尤其是當(dāng)志愿者面對(duì)艱苦困境之際，能夠激勵(lì)其不舍不棄的絕非當(dāng)初利益的權(quán)衡。立法者在思考立法目的之時(shí)，理應(yīng)從調(diào)整對(duì)象的本質(zhì)出發(fā)，不僅要考慮當(dāng)前需要，更要放遠(yuǎn)眼光，推動(dòng)法律在不失其本質(zhì)的前提下獲得長足發(fā)展。

第二，從法律的本質(zhì)而言，法律視角下的志愿者服務(wù)立法與政策視角下志愿者服務(wù)措施是不同的，政策重在號(hào)召，勸說人們來從事志愿者服務(wù)，而法律則重在保護(hù)，著重強(qiáng)調(diào)志愿者權(quán)利的不可侵犯性，如規(guī)定一旦被侵犯，如何尋求行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的途徑。［6］依此而言，我國志愿者服務(wù)立法的目的的重心并不在促進(jìn)，而在于法律關(guān)系的調(diào)整，結(jié)合我國當(dāng)前志愿者服務(wù)面臨的問題，筆者認(rèn)為，其立法宗旨應(yīng)立足于志愿者服務(wù)和志愿者權(quán)利的保障。具體應(yīng)實(shí)現(xiàn)(1)資金保障，盡管志愿者提供的是一種無償?shù)姆?wù)，但志愿者組織的運(yùn)行、志愿者培訓(xùn)、志愿者的人身財(cái)產(chǎn)損害保險(xiǎn)等事項(xiàng)都需要一定的經(jīng)費(fèi)支持，而志愿者服務(wù)本身的非營利性又使得以上經(jīng)費(fèi)不能通過內(nèi)部機(jī)制得以解決。立法中應(yīng)針對(duì)這項(xiàng)問題提供行之有效的解決方案，是納入社會(huì)保障體系統(tǒng)籌解決抑或通過社會(huì)捐贈(zèng)的方式獲取善款，是依賴政府給予必要的財(cái)政支持還是效仿西方成立專門的志愿者服務(wù)基金制度，應(yīng)立足國情詳細(xì)分析后才能有的放矢。(2)志愿者權(quán)利保障，志愿者服務(wù)是一項(xiàng)面向社會(huì)的服務(wù)，存在著影響廣泛、具體情況復(fù)雜多樣、周期較長等特點(diǎn)，牽涉志愿者、志愿者組織、服務(wù)對(duì)象三方的權(quán)益關(guān)系?，F(xiàn)有的各個(gè)地方立法體制，普遍存在著權(quán)義關(guān)系不明確、不具體，性質(zhì)界定模糊，可操作性差等弊端。如志愿者組織對(duì)志愿者缺乏管理和資助、服務(wù)對(duì)象對(duì)志愿者濫用以及志愿者在權(quán)益受損的狀況下救助無門的情形在現(xiàn)實(shí)狀況中多有發(fā)生。許多新聞報(bào)道以:“志愿者流血又流淚”為題就相關(guān)事件提出了尖銳的主張，這也是確保我國志愿者服務(wù)立法健康有序發(fā)展不容回避的問題。(3)其他相關(guān)保障機(jī)制，如人員素質(zhì)保障、信息查詢保障、意外傷害保障、個(gè)人發(fā)展保障等等?？偠灾Ｕ蠎?yīng)作為志愿者服務(wù)立法的基本宗旨而貫穿于整個(gè)立法體系始終，各項(xiàng)保障機(jī)制應(yīng)在立法中明確體現(xiàn)并在法律實(shí)踐中堅(jiān)定不移地加以施行，只有在保障的前提下厘清各個(gè)層面的法律關(guān)系，志愿者服務(wù)才能獲得長足的發(fā)展動(dòng)力，對(duì)于志愿者服務(wù)的激勵(lì)促進(jìn)機(jī)制才能發(fā)揮其合理作用，我國志愿者服務(wù)整體才能在健康有序的軌道上平穩(wěn)進(jìn)步。

(二)管理體制的轉(zhuǎn)型

在政府促進(jìn)為主導(dǎo)的立法模式下，我國志愿者服務(wù)的管理組織多半是“自上而下”成立和運(yùn)作的，集中表現(xiàn)為政府創(chuàng)辦、政策指引，如中國青年志愿者協(xié)會(huì)和各地的青年志愿者協(xié)會(huì)，使得我國志愿者組織管理模式具備了濃厚的行政主導(dǎo)色彩，這也是諸多學(xué)者對(duì)我國當(dāng)前志愿者服務(wù)詬病頗多的原因之一。依據(jù)理論，志愿者服務(wù)是社會(huì)為了彌補(bǔ)政府管理不足的弊病應(yīng)運(yùn)而生的一種社會(huì)力量的介入。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯頓·韋斯布羅德認(rèn)為，由于個(gè)體的差異性使得個(gè)人對(duì)公共物品的需求具有差異，市場無法避免“搭便車”現(xiàn)象的存在，使得市場不能滿足全部公共物品需求;又由于政府往往代表的僅是社會(huì)中最普遍的部分成員，兩極的社會(huì)成員的需求無法在政府政策中得到體現(xiàn)，為其他社會(huì)力量的介入提供了空間。西班牙《志愿服務(wù)法》中明確宣示:“現(xiàn)代國家不再將滿足公眾利益視為國家專屬職責(zé)，而是國家及社會(huì)兩者間應(yīng)共同分擔(dān)的責(zé)任。國家需要人民共同分擔(dān)責(zé)任，而人民也希望在社會(huì)公共政策的設(shè)計(jì)和執(zhí)行上參與更多?！彪m然志愿者組織自身也存在無法克服的弱點(diǎn)，需要政府的引導(dǎo)、資助與監(jiān)管，但究其本質(zhì)，志愿者組織和政府間應(yīng)是一種長期合作的關(guān)系，以期二者能夠優(yōu)勢互補(bǔ)，共同為滿足社會(huì)需求而發(fā)揮作用。［7］但過多的行政力量的干預(yù)使得社會(huì)化的組織獨(dú)立性降低，因一個(gè)自上而下的組織環(huán)境中，參與者的個(gè)人意愿是很難得到尊重的，因?yàn)樗哪繕?biāo)不是從參與者中產(chǎn)生，而是來自于一個(gè)居高臨下的意志自主空間被壓縮、從而導(dǎo)致志愿者組織自身的積極性和主動(dòng)性嚴(yán)重不足，進(jìn)而淪為政策施行的工具，難以發(fā)揮其與政府分工協(xié)調(diào)、共同推進(jìn)社會(huì)價(jià)值的作用。

綜觀志愿者組織的產(chǎn)生與發(fā)展，行政主導(dǎo)在特定歷史時(shí)期曾起到了毋庸置疑的積極作用，但當(dāng)前面臨著建設(shè)法治社會(huì)的任務(wù)，作為能夠鮮明體現(xiàn)公民參與的一項(xiàng)社會(huì)組織制度焉有不與時(shí)俱進(jìn)之理。筆者認(rèn)為，當(dāng)前志愿者服務(wù)立法中需要完成的另一個(gè)重要的轉(zhuǎn)型就是要盡快實(shí)現(xiàn)由政府行政主導(dǎo)向社會(huì)自主發(fā)展的平穩(wěn)轉(zhuǎn)變。

志愿者服務(wù)是一項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，其本質(zhì)決定其必須在運(yùn)作的過程中強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織、社會(huì)參與和社會(huì)管理，政府應(yīng)主動(dòng)調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)、淡出社會(huì)組織的經(jīng)營。但也絕非是說政府從此對(duì)志愿者組織棄而不管，而是轉(zhuǎn)變角色，以服務(wù)型政府的身份給予志愿者服務(wù)必要的支持。如在信息分配、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面政府有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢;在資金保障方面依我國當(dāng)前國情而言，也主要需依賴政府財(cái)政分配。國外志愿者服務(wù)立法已成熟運(yùn)作多年，其中許多有益經(jīng)驗(yàn)我們可供研習(xí)參照，以避免立法上的無謂周折。如美國曾于2002年初在白宮設(shè)立名為“美利堅(jiān)自由服務(wù)團(tuán)”(USA Freedom Corps)的志愿者服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以強(qiáng)化聯(lián)邦政府最高層對(duì)志愿者服務(wù)工作的協(xié)調(diào)，使全社會(huì)進(jìn)一步形成尊重和支持志愿者的氛圍。同時(shí)，志愿者組織應(yīng)該在法律的框架下積極加強(qiáng)自身的組織建設(shè)，諸如內(nèi)部規(guī)章制度、獎(jiǎng)懲規(guī)則的制定，工作時(shí)間方式的管理、活動(dòng)宣傳、表彰總結(jié)等自主范圍內(nèi)的職能要積極有效地予以落實(shí)?？傊?，管理機(jī)制的轉(zhuǎn)型，是我國志愿者服務(wù)立法由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代、由幼稚邁向成熟的一個(gè)重要的標(biāo)志，只有實(shí)現(xiàn)了志愿者組織的社會(huì)自主運(yùn)作，才能保證其在合理價(jià)值觀的引領(lǐng)下具有旺盛的生命力。

［1］陳維波，楊德軍．淺談志愿者在構(gòu)建“和諧社會(huì)”中的不足以及對(duì)策［J］．消防與生活，2009，5．

［2］任亦秋．定位·轉(zhuǎn)型·創(chuàng)新——《浙江省志愿服務(wù)條例》立法啟示［EB/OL］．地方立法網(wǎng)http://www．locallaw．gov．cn/dflfw/Desktop．a(chǎn)spx?PATH=dflfw/sy，2011－6－6．

［3］肖金明．志愿服務(wù)立法若干問題的思考［J］．中國行政管理，2010，8．

［4］董鈺涵．論我國志愿者的組織建設(shè)與社會(huì)協(xié)同［EB/OL］．全國繼續(xù)教育網(wǎng)http://xkg2009．teacher．com．cn/Userlog173075，2011－5－4．

［5］丁元竹．我國志愿服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀與問題［J］．志愿服務(wù)論壇，2003，1．

［6］程鴻勤，于兆波．作為權(quán)利保障的北京市志愿服務(wù)立法［J］．北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，6．

［7］李運(yùn)超，姚琛靈，李路林．論志愿服務(wù)立法中的政府促進(jìn)角色定位［J］．黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，6．