論農村環(huán)保中法的缺失及解決路徑*

阮麗娟

(吉首大學法學院，湖南吉首416000)

在當前環(huán)境污染、生態(tài)破壞凸顯的大背景下，農村環(huán)境問題形式嚴峻:面源污染與點源污染共存、工業(yè)污染與生活污染疊加、各種新舊污染與二次污染相互交織、工業(yè)及城市污染向農村轉移。因此，直面農村環(huán)境污染，探尋治理污染之道已勢在必行。

一、國家法缺位:農村環(huán)境保護被遺忘

隨著“依法治國”方略的現(xiàn)實展開，國家制定法在當代法治建設中的作用日益重要，其影響遍及于社會生活的各個層面。但是，在農村環(huán)境保護領域卻難覓國家法的蹤跡。

(一)環(huán)境立法的缺失

我國環(huán)境立法多以城市為中心，有關農村環(huán)境保護，國家制定法要么空白，要么雖有零星的寥寥幾條，但因過于原則、抽象缺乏可操作性而被束之高閣。如2004年12月修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》，涉及農村環(huán)境保護的條款寥寥無幾，且將農村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法授權地方性法規(guī)規(guī)定。相比之下，2008年的《中華人民共和國水污染防治法》雖略有進步，設專節(jié)對“農業(yè)和農村水污染防治”做了規(guī)定，但從規(guī)定內容來看非常抽象，可操作性不強，且缺乏對農村水環(huán)境保護的特別規(guī)定。

(二)環(huán)境執(zhí)法的疲軟

近年來，我國的環(huán)境執(zhí)法水平雖然有了較大的提高，依法行政日益受到重視，執(zhí)法力度也明顯加大，但是，還未形成一個統(tǒng)一而完善的環(huán)境執(zhí)法管理體制?，F(xiàn)行的環(huán)境執(zhí)法體制仍是以輔助性原則為依據的統(tǒng)分結合的多部門、多層次的執(zhí)法管理體制，這樣勢必形成執(zhí)法主體勢力割據的局面，致使權責不明、權力過于分散，從而使一些省、市級環(huán)境保護專門機構變成了本地區(qū)行政機關的附屬機構。［1］由于多部門都有權涉及農村環(huán)境管理，所以，在農村環(huán)境管理中必然存在職能分割、各自為政的現(xiàn)象，從而導致管理中的協(xié)作不順，漏洞叢生。加之各種條件的限制，我國環(huán)境法律法規(guī)在農村地區(qū)不被嚴格遵守、執(zhí)行的現(xiàn)象仍普遍存在，更進一步加劇了農村環(huán)境問題。農村環(huán)境執(zhí)法疲軟主要表現(xiàn)如下:一是地方保護主義盛行，農村環(huán)境執(zhí)法不受重視。在以GDP增長速度為主要指標考核體系下，各地方政府唯經濟是論，偏袒帶來可觀經濟效益卻又造成嚴重污染的企業(yè)或部門，時常要求當地環(huán)保部門“開綠燈”，搞地方保護主義，以言代法，以權壓法。對農業(yè)面源污染危害和農村生態(tài)環(huán)境保護重視不夠，對農業(yè)基礎設施建設的投入也嚴重不足，并采用高投入低產出的粗放型經濟增長模式追求經濟增長的短期效應。二是農村環(huán)境執(zhí)法機構不健全、執(zhí)法力量薄弱。鑒于我國機構改革的推進，省市一級環(huán)保機構普遍得到了加強，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層環(huán)保機構的建設仍沒有得到根本的改善。農村環(huán)境執(zhí)法疲軟除導致農業(yè)污染得不到管制之外，還縱容了城市向農村的污染轉嫁。隨著城市環(huán)境品質的提高和監(jiān)管力度的加大，更多的污染工業(yè)從城市搬遷到農村，致使農村成為環(huán)境污染的最大受害者，從而形成了“污染下鄉(xiāng)，產品進城”的局面”。

(三)環(huán)境司法的介入不足

目前，農村環(huán)境污染糾紛很多，但當事人多選擇向政府及其主管部門投訴，真正提起訴訟的很少。究其原因有三點:一是環(huán)境案件的專業(yè)性、技術性較強，司法取證相對較難，導致訴訟周期長;二是原告勝訴率低，且勝訴后的賠償執(zhí)行較難。三是農民厭訴的心理及貧窮。我國正處在從鄉(xiāng)土社會蛻變的過程中，原有對訴訟的觀念還是很堅固地存留在廣大的民間，也因之使現(xiàn)代的司法不能徹底推行。［2］P57有過農村體驗的人都知道，農民有三怕，怕學費、怕生病、怕官司。畢竟村民遇到糾紛進入國家的法院系統(tǒng)總是要花錢的，除了交納案件受理費外，還要交納鑒定費、公告費、證人交通費等等費用，這對于貧窮的受害人來說無疑是雪上加霜。

二、民間法不足:農村內生環(huán)保秩序的式微

在現(xiàn)代社會中，無論是國家法還是民間法，都不是自足的體系，各自均有存在的價值和局限性。民間法具有強勁的生命力和廣闊的發(fā)揮作用及發(fā)展的空間，是國家法的補充和重要淵源;而國家法整體統(tǒng)率著、規(guī)制著民間法并引導、推動民間法的變革。［3］孕育和植根于我國法律文化傳統(tǒng)之中的民間法，也在發(fā)揮著其固有的調控、規(guī)范功能，并妥貼地維系人們日常交往之秩序。但是，因諸多因素，民間法在維系農村環(huán)境保護秩序上的功能卻微乎其微。

(一)農村薄弱的環(huán)保意識無法供給民間法生長的土壤

環(huán)保意識不同于傳統(tǒng)社會中人們對自然環(huán)境所形成的零散樸素的認識，而是一種在對生態(tài)系統(tǒng)科學的認識和把握基礎上的全新的現(xiàn)代意識。相對處于中心的城市而言，因傳統(tǒng)的生活方式、經濟發(fā)展優(yōu)先等觀念的存在使得處于邊緣的農村環(huán)境保護意識相對淡薄。而民間法是一種知識傳統(tǒng)，它生于民間，出于習慣乃由鄉(xiāng)民長期生活、勞作、交往和利益沖突中顯現(xiàn)，因而具有自發(fā)性和豐富的地方色彩。［4］P431但有利于形成環(huán)境保護秩序的民間法因為沒有適宜生長的土壤而寥寥無幾，具體表現(xiàn)在:第一，農村特有的生活方式阻礙了較強環(huán)保意識的產生。我國農村的傳統(tǒng)生活方式是獨門獨戶，自給自足。采暖、飲水、垃圾處理等問題都是分戶進行，沒有集中統(tǒng)一處理方式，這種分散的生活方式勢必給環(huán)境保護造成一定難度。污水亂潑、垃圾亂倒、糞土亂堆、柴草亂垛、畜禽亂跑是農村普遍的行為方式，只要不危及鄰人的利益(主要是經濟利益)，便不會受到他人的指責或非難。因為絕大數人都不會認為這是污染環(huán)境的行為，而是遵循祖祖輩輩的生活方式，并不涉及道德或法律問題。第二，農村的貧窮更強調經濟發(fā)展的優(yōu)先地位。農民對環(huán)境危害的源頭和危害程度往往認識不清，比較看重的是有形的經濟利益，對潛在的環(huán)境危害往往忽略不計。為了脫貧致富，在農村商品經濟和致富心理的直接驅動下，農村大量創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，追求生產利潤，并且往往選擇那些急功近利的經濟開發(fā)活動，形成“靠山吃山，靠水吃水”的掠奪式開發(fā)形式，這種粗放式的經濟增長模式使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)越發(fā)達的地區(qū)，農村生態(tài)系統(tǒng)的破壞與污染越嚴重，嚴重背離了可持續(xù)發(fā)展理念。盡管可能產生嚴重污染，但是農民對于創(chuàng)辦或引進污染嚴重的企業(yè)或隨意、過量使用化肥、農藥的行為并不會拒絕，甚至某種意義上是雙手歡迎，因為這些在造成環(huán)境污染的同時，更重要的是帶來了經濟收益，而后者更是農民所關心的。

(二)現(xiàn)代化沖擊民間法的效力基礎

我國步入現(xiàn)代化這個不歸路之后，各種新的外生性制度不斷地進入農村社會，沖擊、蕩滌著農村社會的小傳統(tǒng)。在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的碰撞與交織中，農村治理所面臨的規(guī)則體系正在發(fā)生巨大的變革。20世紀40年代費孝通先生所看到并憂慮的情形——現(xiàn)代制度破壞了原有的禮治秩序，但并不能有效地建立起法治秩序，就是這個問題的深度思考。在一個少變動的社會中，人們依據習慣和傳統(tǒng)行動，而不必問為什么。而一旦發(fā)生了社會的急速變化，則過去那些不必問也事實上很少問的行動依據就會成為問題，在習慣和傳統(tǒng)掩藏下面的行動的理由就會顯露出來。［5］P251

現(xiàn)代化往往同時是城市化的過程，農村人財物不斷流出農村，農村在變得衰敗的同時，與之相伴的是農村傳統(tǒng)的倫理、價值體系遭受沖擊，甚至瀕臨顛覆，而這些傳統(tǒng)的倫理、道德價值體系恰是民間法具有效力的基礎。民間法的運行沒有外在強制力的保障，主要靠相關主體——農民對該規(guī)則的普遍認可，它的實施靠的是一種情感、良心的心理認同和價值利益取向的共同性以及社會輿論，重視運用“調解”的手段解決糾紛。違反民間法的多遭到背后輿論、道德批判、名譽譴責，如博登海默先生所言:當這類習慣被違反時，社會往往會通過表示不滿或不快的方式來做出反應;如果某人重復不斷地違反社交規(guī)范，那么，他很快就會發(fā)現(xiàn)自己已被排斥在這個社交圈以外了。［6］P79然而，隨著城市化的進程，農村勞動力不斷輸出，農村人不再被固定在“生于斯、長于斯、死于斯”的鄉(xiāng)土社會，重復不斷地違反社交規(guī)范的人不怕背后輿論、道德批判、名譽譴責，也不再懼怕自己被排斥在這個社交圈以外，因為，他可以通過遷徙、勞動輸出對這一懲罰措施進行規(guī)避。盡管這并非鄉(xiāng)土社會的普遍現(xiàn)象，但其存在已在某種意義上減弱了民間法的效力。

三、設立農村環(huán)保自治制度:一種有效的補充

針對農村環(huán)境問題惡化而國家制定法與民間法缺位之現(xiàn)狀，有學者提出建立專項農村環(huán)境保護法，但救火式的立法往往實效值得質疑。目前，有一種選擇——建立和推進農村環(huán)保自治制度值得嘗試。

(一)農村環(huán)保自治制度存在的必要性

1．農村環(huán)保自治更契合應對農村污染的特征。依據環(huán)境法的相關規(guī)定，各級環(huán)境保護行政主管部門是保護環(huán)境的專門機關，在其不懈努力之下，城市的環(huán)境保護得到極大的改善，空氣越來越清新，水越來越干凈，市容也日益整潔，可形成強烈反差的是農村的污染卻在日益加重，究其原因主要是農村環(huán)境污染的特征使環(huán)保機構在農村環(huán)境管理中捉襟見肘、舉步維艱。農村環(huán)境污染主要是不同于城市“點源污染”的“面源污染”，而面源污染具有排放主體分散、排放不確定及難監(jiān)測等特性，決定了不能用治理城市點源污染的方法來治理農村的面源污染。許多在城市治理污染非常奏效的環(huán)保執(zhí)法手段在農村則難以施展身手。例如，污染監(jiān)測制度只能針對城市的點源污染進行監(jiān)測，而針對農村的面源污染并沒有檢測標準;目前對污染物排放實行的總量控制制度只能對點源污染實行有效控制，對解決面源污染則意義不大;像普遍有效實施的“誰破壞誰補償”制度在農村治理農藥、化肥致土壤污染問題上因難以找到破壞者而行之無效。因此，必須轉變思維，建立一種適合農村生產生活方式的環(huán)境監(jiān)管新機制。農村是以居住地進行劃分的，每一個村落具有不同的生產生活習慣，但村落內卻具有一定的趨同性，對于農村的環(huán)境污染，應當充分發(fā)揮村民的積極性，根據每個村的污染特征由農村環(huán)保自治組織來處理，讓所有污染農村環(huán)境的行為即使逃脫了國家環(huán)保機關的監(jiān)督，但亦難逃農村環(huán)保自治組織布下的細致入微的監(jiān)管網。

2．農村環(huán)保自治有助于合理配置農村自然資源。眼下，“可持續(xù)發(fā)展”及“循環(huán)經濟”已成為大家耳熟能詳的詞匯，要想實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標，農村社會的自然資源及其永續(xù)利用是不可或缺的。但目前農村自然資源的永續(xù)利用面臨兩方面的挑戰(zhàn):一方面農民個體對自然資源的濫用。農民的生存完全依賴于其生存的周邊自然環(huán)境，他們從中獲取水及食物等生活必需品。因為自然資源對人類生存至關重要不可為某些人獨享，具有公共物品屬性，因而所有的村民個人為自己的利益盡可能地開發(fā)、利用自然資源，最終將導致資源過度利用和資源退化。另一方面農村自然資源在城市和農村間不公平配置。為促進城市經濟的發(fā)展，農村大量的自然資源被利用，生態(tài)環(huán)境遭到破壞，城市發(fā)展的成本被轉嫁給農村。雖然農民群體人數眾多，但組織性弱而且利益又不太一致，在資源公平配置的博弈中常處于不利地位。因此，需要農村環(huán)保自治組織對農村自然資源進行合理配置。村民與周圍的環(huán)境朝夕相處，能熟知自然規(guī)律，以可持續(xù)發(fā)展的方式利用自然資源，并可針對村內部資源濫用的實際情況對癥下藥，提出解決方案。尤為重要的是，農民環(huán)保自治組織可改變農民個體的分散性和不團結性，從而改善農村在與城市資源配置博弈中的不利地位。

3．農村環(huán)保自治有利于加強農民環(huán)境保護意識，促進環(huán)境保護公眾參與。我國現(xiàn)行環(huán)保法規(guī)、政策要求公眾參與環(huán)保，而離散態(tài)的農民是沒有足夠的能量與組織化的工礦企業(yè)尤其是地方政府進行博弈的，因此，必須通過提高農民的組織化程度來提高他們的環(huán)保參與水平。農村公眾直接參與農村環(huán)境保護具體體現(xiàn)了環(huán)境民主原則，但在實際中仍存在某些問題:一是參與不夠。如上所述，由于農村群眾的環(huán)境意識偏低，加之環(huán)境要素的公共物品屬性，在消費上并不存在排他性，許多人存有“搭便車”的念頭。再加上相關法律權利的賦予尚不完備，公眾如何獲得環(huán)境信息、如何參與環(huán)境決策在立法中并不明確，從而使參與不足;二是參與不當。農村群眾由于文化程度較低，對農村環(huán)境保護中長遠利益與當前利益以及國家利益、集體利益與私人利益之間的沖突有時把握不當，尤其是在經濟發(fā)展與環(huán)境保護發(fā)生沖突時傾向經濟發(fā)展從而可能出現(xiàn)參與不當。對此，可以通過設置農村環(huán)保自治來對如上問題加以克服。同時，設立農村環(huán)保自治，還有利于環(huán)保法規(guī)、政策的宣傳落實;有利于公眾維護環(huán)境權益，化解環(huán)境污染糾紛;有利于公眾監(jiān)督政府行為，減輕財政支出壓力。

(二)構建農村環(huán)保自治制度的可行性

農村環(huán)保自治組織在治理農村污染和合理配置農村自然資源方面具有國家環(huán)保機關所不可比擬的優(yōu)勢，但就該制度是否有構建的可行性，許多學者發(fā)出了質疑聲。對此，筆者認為，農村環(huán)保自治制度的構建有立法的保障和豐富的實踐經驗作為支撐。

1．構建農村環(huán)保自治制度有立法的保障。在人民公社體制轟然的坍塌聲中，農村基層產生了普遍混亂和失序，家庭承包制的實行賦予了農民人身自由和生產經營自主權，而人身自由、自主產權、利益分化構成了民主的基本條件，但并不能自然生成民主。所以，國家對于農民為尋求社區(qū)安全而建立的村民委員會組織十分重視，試圖通過村民委員會這一自治組織方式將農民重新組織到國家可以控制的秩序內。1982年《中華人民共和國憲法》第111條明確規(guī)定:城市和農村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。通過此規(guī)定，憲法確定了村委會的性質是基層群眾性自治組織，隨后1987年《村委會組織法》的頒布也從制度上確認了村民自治。盡管1989年《中華人民共和國環(huán)境保護法》未明確確立村民自治組織作為農村的環(huán)保機構，但從村民自治組織——村委會的“職責”看，當然包含了保護生態(tài)環(huán)境事務。《村民委員會組織法》第2條第二款規(guī)定，“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”。其中“公共事務”和“公益事業(yè)”都是指與村民生產和生活密切相關的事務，當然也包括影響人們賴以生存和發(fā)展的生態(tài)環(huán)境保護。

2．構建農村環(huán)保自治制度有實踐經驗的支持。農村環(huán)保自治組織對環(huán)境管理采用非官方的民間管理方式，在國外已有先例。典型的如萊茵河保護委員會就是對萊茵河流域實行管理的一個民間組織;美國在上個世紀70年代就已經建立了一千多個民間環(huán)保組織，其中包含許多農村環(huán)保組織，美國法律將這些民間組織看作是具有看家狗、吹哨者、私人檢察官職能的機構;在日本，明治維新時期的法律就將民間環(huán)保組織歸入“地方公共團體”類組織，而且立法授予其環(huán)保自治立法權和自治執(zhí)法權。隨著社會經濟的發(fā)展和國民環(huán)境意識的提高，由于日本的民間環(huán)保組織能公正地處理環(huán)保糾紛這類非訴訟案件以及節(jié)約交易成本，因此其扮演了越來越重要的角色——農村的民間環(huán)保組織處理的案件所占比重越來越大，越來越多的村民和設立在農村的組織對公害的控訴習慣于向身邊的農村民間環(huán)保組織提出，由此所導致的結果是民間環(huán)保組織所受理的案件量往往會超過向公害委員會和政府機關控告的案件數目。而在中國，由于其特殊國情，使得民間環(huán)保組織的生成和發(fā)展選擇了政府推進型的路徑。一般認為，政府推進型是指民間環(huán)保組織建設基于政府的推進、啟動，也就是說民間環(huán)保組織發(fā)展的主要推動力在很大程度上依靠政府。然而要想發(fā)揮民間環(huán)保組織的功能，對國家的權力機構進行有效監(jiān)督，就必須使其獨立于政府，真正成為社團法人組織。不管現(xiàn)存的民間環(huán)保組織制度是否完善，其存在本身對構建農村環(huán)保自治制度就是一種重要的經驗支持。

(三)農村環(huán)保自治制度的構建路徑

農村環(huán)保自治制度對于改善日益嚴峻的農村環(huán)境污染意義重大。然而，究竟應當怎樣建立和推進農村環(huán)保自治制度，方能使其實現(xiàn)預設的功能?筆者認為，在村委會里專門成立環(huán)保組織以加強村委會的環(huán)保職責是可行之法。

1．農村環(huán)保自治組織應具有環(huán)境監(jiān)督權和環(huán)境教育權。針對許多工業(yè)正在向農村轉移，城市污染轉嫁給農村的現(xiàn)狀，農村環(huán)保自治組織必須具有環(huán)境監(jiān)督權，對一切污染農村環(huán)境的行為進行監(jiān)督。一旦發(fā)現(xiàn)拒不執(zhí)行國家環(huán)境保護法律法規(guī)的違法行為或蔑視農村環(huán)保自治組織制定的環(huán)境管理規(guī)章制度的行為，有權進行批評教育，必要時按照規(guī)定進行懲罰。對于本村村民之間的環(huán)境糾紛，農村環(huán)保自治組織有權進行調解。針對農民環(huán)保意識普遍較低的現(xiàn)狀，農村環(huán)保自治組織必須承擔起提高村民環(huán)保意識的重擔，應經常性地開展環(huán)境保護宣傳教育活動。

2．賦予農村環(huán)保自治組織代表村民提起訴訟的資格。由于公益訴訟制度在我國并未真正確立，在村委會代表村民提起訴訟的案件中，法院往往會依據《中華人民共和國民事訴訟法》第108條的規(guī)定，以原告與案件沒有直接的利害關系為由，拒絕受理案件。因此，在我國應盡快建立環(huán)境公益訴訟制度，擴大環(huán)境案件訴訟原告的范圍，賦予農村環(huán)保自治組織代表村民起訴和應訴的資格。同時對于認定環(huán)境侵害行為、涉及環(huán)境損害賠償爭議時，農村環(huán)保自治組織應不僅具有代表村民起訴和應訴的權利，而且在雙方有仲裁協(xié)議的情況下可以提請仲裁機關進行仲裁。

3．保障農村環(huán)保自治組織行使環(huán)境管理職責的財力支持。我國財政實行分稅制，事權與財權在各級政府間是分離的，但中央與地方、地方各級政府之間事權界定模糊交叉，相互推諉，而財權卻是層層上收，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下政府事權和財權極不對稱。巧婦難為無米之炊，農村環(huán)保自治組織資金的嚴重欠缺往往導致其在環(huán)境保護方面作用發(fā)揮上力不從心。因此，政府應通過稅收政策和財政轉移支付，改變農村環(huán)保自治組織行使環(huán)境管理職責缺乏財力保障的現(xiàn)狀。一方面，政府應建立專項資金以加強農村環(huán)保的投入;另一方面，建立生態(tài)補償機制，使農村環(huán)境受害者獲得一定補償，既可彌補農村環(huán)境保護資金不足的缺陷，亦能在一定程度實現(xiàn)環(huán)境公平。

4．防止農村環(huán)保自治組織環(huán)境保護職能的異化。農村環(huán)保自治組織隸屬于村委會，然村干部的環(huán)保法律意識低下已成為農村的普遍現(xiàn)象，許多干部以發(fā)展經濟為首要目標，采取“殺雞取卵、竭澤而漁”的策略來發(fā)展經濟，把局部利益與整體利益、短期效益與長遠利益對立起來，嚴重違背了自然規(guī)律、經濟發(fā)展規(guī)律與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求。所以在提高村干部的環(huán)保意識的同時，專門的環(huán)保自治組織還必須由縣級環(huán)保部門提供業(yè)務指導，形成自我組織、依法建章、互相約束、共同完善的機構。環(huán)保自治組織可由工礦企業(yè)法人和農民自愿參與，聘請人大代表、政協(xié)委員和環(huán)保專家等為監(jiān)督員，充分調動農村社會各階層人員積極性，深度參與環(huán)保事務。

農村是村民勞動休憩的場所，村民不僅具有保護農村環(huán)境的義務，更擁有保護其生存環(huán)境的神圣權利。設立農村環(huán)保自治組織有助于離散、組織性弱的村民擰成一股繩，彌補國家法和民間法在農村環(huán)保中的缺位，有效遏制農村環(huán)境的惡化，合理配置農村自然資源。

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