社會主義民主政治視閾中的服務(wù)型政府建設(shè)

□劉 芳

(南京政治學(xué)院上海分院，上海 200433)

社會主義民主政治視閾中的服務(wù)型政府建設(shè)

□劉 芳

(南京政治學(xué)院上海分院，上海 200433)

在當(dāng)前改革的攻堅階段，將服務(wù)型政府確立為行政管理體制改革的根本方向和目標(biāo)導(dǎo)向，有其客觀歷史必然性。建設(shè)公共服務(wù)型政府，旨在政府與市場、集權(quán)與分權(quán)、政府權(quán)力與公共權(quán)利、國家與公民社會之間實現(xiàn)新的平衡。當(dāng)前加快服務(wù)型政府建設(shè)，就要做到:第一，始終堅持以人為本、促進人的全面發(fā)展的根本價值目標(biāo)取向;第二，始終堅持以有效性作為衡量建設(shè)績效的根本標(biāo)準(zhǔn)。第三，堅持完善培育、扶持發(fā)展和依法管理并重，充分發(fā)揮各級各類社會組織的作用。

社會主義民主政治;服務(wù)型政府建設(shè)

行政管理是整個社會的中樞，行政管理體制改革對于我國的全面改革和國家發(fā)展全局具有關(guān)鍵性影響。黨的十七大將行政管理體制改革與建設(shè)服務(wù)型政府聯(lián)系起來，并納入社會主義民主政治建設(shè)的范疇，這昭示著我國的政治體制改革和行政管理體制改革都進入雙向互動的縱深層次。胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出:“行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)”，要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。在新時期改革的攻堅階段，將服務(wù)型政府確立為行政管理體制改革的根本方向和目標(biāo)，是我們黨和政府對深化行政管理體制改革認(rèn)識的升華，標(biāo)志著以建設(shè)服務(wù)型政府為首要任務(wù)的政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革進入了新階段。

一、當(dāng)代中國建設(shè)服務(wù)型政府的歷史必然性

改革開放以來，隨著政治體制改革的不斷推進，我國先后進行了多次比較集中的行政管理體制改革，政府管理職能逐步從微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能不斷完善，社會管理和公共服務(wù)能力不斷提高，服務(wù)科學(xué)發(fā)展的體制機制逐步建立和完善，總體上已形成基本適應(yīng)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)需要的政府管理體制，對我國經(jīng)濟社會發(fā)展起到了重大的推動作用。但是，隨著中國特色社會主義事業(yè)的不斷推進，制約科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的體制、機制性障礙尚未得到根本清除，特別是我國經(jīng)濟已經(jīng)進入“大塊頭、高速度、多變化”的歷史時期，改革每前進一步，都強烈呼喚服務(wù)型政府建設(shè)的深入推進。

首先，服務(wù)型政府建設(shè)是我國經(jīng)濟體制和政治體制改革的“連接點”和“交扣點”。服務(wù)型政府建設(shè)與各方面體制密切相關(guān)，是連接社會各方面體制的重要環(huán)節(jié)，也是提高社會管理水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和因素。它既與生產(chǎn)關(guān)系相聯(lián)系，又與上層建筑相聯(lián)系，因而既關(guān)系經(jīng)濟體制的調(diào)整與完善，也關(guān)系政治體制的調(diào)整與完善，是經(jīng)濟體制、政治體制和行政管理體制改革的重要內(nèi)容。實際上，在我國改革的歷史進程中，特別是改革攻堅階段和縱深發(fā)展時期，若干重大改革本身都具有經(jīng)濟體制和政治體制改革的雙重性質(zhì)。所以，黨的十七大后正在展開的新一輪行政管理體制改革，既是經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容，也是政治體制改革、建設(shè)社會主義民主政治的重要組成部分。因此，建設(shè)服務(wù)型政府，既要密切適應(yīng)經(jīng)濟市場化的內(nèi)在要求，加快政府職能轉(zhuǎn)變，進一步完善和發(fā)揮政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)的四大職能，又要密切適應(yīng)政治民主化的歷史趨勢，著力建設(shè)高效政府、陽光政府和廉潔政府，從制度層面革除官僚主義弊端，清除以權(quán)謀私、與民爭利現(xiàn)象，確保人民政府的人民性和公共性。

其次，建設(shè)服務(wù)型政府是化解和消除各種社會矛盾的根本之策和長遠之計。服務(wù)型政府與經(jīng)濟體制和政治體制的特殊聯(lián)系要求這些改革必須同時展開、整體推進，社會才能協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，在改革開放初期，由于改革目標(biāo)單一、單項突破，因而經(jīng)濟體制方面的改革，往往未能更深入地觸動政府體制因素;某些政府機構(gòu)改革，也由于經(jīng)濟體制未能提供更加成熟的時機和條件而使改革很不徹底，形成“夾生飯”，因而未能對經(jīng)濟改革和經(jīng)濟騰飛發(fā)揮能動性推動作用。眾所周知，計劃經(jīng)濟時期的政府是集行政、經(jīng)濟和社會管理等多重職能于一身的全能政府，因其慣性使然，無論在觀念上還是在體制上都沿襲到了改革開放之后。其主要表現(xiàn)形式是政府通過行政手段和方式直接組織指揮包括宏觀和微觀領(lǐng)域的改革活動，在許多問題上都有著很大的自由決定權(quán)、裁量權(quán)?；仡欉^去30年改革的實踐，政府不僅直接組織國有企業(yè)和農(nóng)村改革，而且還親歷親為招商引資、企業(yè)兼并破產(chǎn)、中小企業(yè)拍賣、土地拍賣、乃至成為企業(yè)利潤增長的主體和直接責(zé)任者，甚至連房屋拆遷也都是由政府直接組織實施。這就是常說的“政府既是規(guī)則的制定者又是裁判員，還是運動員”。這一管理模式，使得工人下崗、集資戶被騙、拆遷戶與房地產(chǎn)商發(fā)生糾紛等都必須要直接找政府。久而久之，政府就成了公眾利益關(guān)系的對立面，這種體制的弊端也就成為各種復(fù)雜矛盾的焦點，也是各種社會問題產(chǎn)生的深層根源。［1］P285不僅如此，這種體制也成為官員尋租的制度土壤，近些年查處的官員腐敗案件，絕大部分與土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和企業(yè)改制等相關(guān)，就是明證。

第三，服務(wù)型政府建設(shè)是推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要動力。著力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式是當(dāng)前我國改革開放的重要戰(zhàn)略重點，其本身有著很大的張力。近幾年來雖然在“調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、保增長”上已取得初步成效。但應(yīng)看到，我國經(jīng)濟社會發(fā)展同人口、資源、環(huán)境的矛盾越來越突出，國際金融危機對我國的沖擊實際上是對傳統(tǒng)的、不合理的經(jīng)濟發(fā)展方式的沖擊，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的任務(wù)仍相當(dāng)艱巨、非常繁重。而當(dāng)前制約經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的一個關(guān)鍵因素，依然是服務(wù)型政府建設(shè)滯后。從資源配置看，生產(chǎn)要素市場尚很不成熟、不完善，市場機制尚不健全，作用還未能得到充分發(fā)揮;從市場主體看，政府直接干預(yù)各種經(jīng)濟活動的現(xiàn)象仍然存在，有些地方、有些問題上還較嚴(yán)重，企業(yè)的法人地位以及投資自主權(quán)、自主經(jīng)營權(quán)尚未完全落到實處;從財稅體制看，在制度安排上尚不合理也不盡如人意，經(jīng)濟建設(shè)型財政全面轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型財政尚差距甚遠;抑制地方投資過熱、緩解資源壓力，以及關(guān)注民生的制度舉措還很不到位;從改革和發(fā)展的歷程來看，經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變面臨的主要挑戰(zhàn)仍是轉(zhuǎn)變政府職能。［2］特別是在政府行政流程再造中，制度化的依法行政機制、信息公開機制、行政審批機制、信息化機制和框架的設(shè)計上體現(xiàn)服務(wù)型尚很不夠。因此，當(dāng)前建設(shè)服務(wù)型政府，就是要使政府職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，在政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，要由官本位的管理型政府向民本位的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，從而使政府職能從追求短期GDP最大化向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、實現(xiàn)和維護社會公平正義轉(zhuǎn)變，進而使政府真正成為經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的強大推動力量。

二、實現(xiàn)“經(jīng)濟管制型”政府向“公共服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變:建設(shè)服務(wù)型政府的根本目標(biāo)導(dǎo)向

眾所周知，政府職能是行政管理的基本問題，是政府一切活動的內(nèi)在邏輯與現(xiàn)實起點。行政管理的其它要素都是由其職能派生出來的。職能定位正確與否，是政府能否正確行使權(quán)力，發(fā)揮相應(yīng)作用的基本前提和關(guān)鍵。當(dāng)前我國行政管理體制改革致力于轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，就是抓住了這一改革的“牛鼻子”。特別是對于我們這樣實行“政府主導(dǎo)型”體制模式的國家來說，則更為關(guān)鍵。

應(yīng)當(dāng)看到，經(jīng)過30多年“咬定青山不放松”的艱苦努力，我國政府職能轉(zhuǎn)變已取得了顯著成績。以間接管理手段為主的宏觀調(diào)控體系框架已基本建立，市場體系建設(shè)取得了重大進展;政府管理國有企業(yè)方式有了較大改變，針對企業(yè)以及建設(shè)項目的行政審批大幅度裁減;涉外經(jīng)濟管理逐步向國際慣例靠攏;政府決策民主化規(guī)范化科學(xué)化程度有了較大提高，促進經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的職能不斷加強。然而，由于傳統(tǒng)經(jīng)濟體制的弊端及其慣性運作，使得各級政府職能轉(zhuǎn)變遠沒有到位。又由于改革的漸進性和過渡性，政府仍然固守了一些應(yīng)當(dāng)而且可以放松的管制不放，尤其是一些擁有實權(quán)的政府部門則往往強調(diào)其特殊性而否認(rèn)一般原則，或是“前腳”邁出了簡政放權(quán)的門檻，“后腳”又想方設(shè)法退回原來的“領(lǐng)地”，或是“前門”放走了一些管理權(quán)限，又變換形式從“后門”索取了失去的權(quán)力。追根溯源，恐怕主要是對政府職能的認(rèn)識上，迄今仍一定程度上存在著對“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”理解上的誤區(qū)，并產(chǎn)生對政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)等四大基本職能科學(xué)內(nèi)涵的一些誤解，導(dǎo)致政府管了許多自己不該管的事，甚至是“種了別人的地，荒了自己的田”。為此，首先要向各級政府強調(diào):全黨全國“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”并不等于各級政府直接從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，也不等于把政府定位于“經(jīng)濟管制型”政府。其次是“經(jīng)濟調(diào)節(jié)”并不等于各級政府干預(yù)微觀經(jīng)濟活動，不等于各級政府包辦企業(yè)決策，也不等于各級政府代替企業(yè)招商引資，進行企業(yè)兼并破產(chǎn)、中小企業(yè)拍賣、土地拍賣等。再次是調(diào)整“四大職能”順序，將“公共服務(wù)型”列為第一位，旨在把“經(jīng)濟管制型”政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮卜?wù)型”政府?？梢?，當(dāng)前無論從理論上還是從實際可行性上來看，建設(shè)“公共服務(wù)型”政府都應(yīng)成為政府改革的首要任務(wù)，也是國家機構(gòu)改革的根本方向和目標(biāo)導(dǎo)向。

“服務(wù)型政府”是指滿足社會公共需求，提供充足優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的現(xiàn)代政府。服務(wù)型政府，就政府性質(zhì)而言是一個歷史范疇。毛澤東提出全心全意為人民服務(wù)。鄧小平指出，我們的政府是人民的政府，應(yīng)該以人民高興不高興、人民答應(yīng)不答應(yīng)、人民滿意不滿意，作為政府施政的根本目標(biāo);提出“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”、“管理就是服務(wù)”。江澤民指出的“代表最廣大人民的根本利益”，胡錦濤指出的“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”，都是在著重強調(diào)為人民服務(wù)是我國政府的根本宗旨。服務(wù)型政府，就其形態(tài)而言，是從國家機構(gòu)改革的意義上使用的一個新概念，是行政管理體制的重大創(chuàng)新。江澤民在黨的十六大報告中第一次把政府職能歸結(jié)為四大方面:經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。胡錦濤在十六屆三中、四中全會上提出加快轉(zhuǎn)變政府職能、完善行政管理體制的任務(wù)，在十六屆六中全會和十七大上，明確提出“建設(shè)服務(wù)型政府”的目標(biāo)。這種政府的主要標(biāo)志是:一是政府的主要政治與行政行為應(yīng)集中于公共領(lǐng)域，政府的主要職能是提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。二是政府管理的根本指向是實現(xiàn)社會公平和正義，在此基礎(chǔ)上提高政府的行政能力，鞏固和夯實政府施政治理的合法性基礎(chǔ)。三是政府作為市場主體和全社會服務(wù)的公共管理者和公共服務(wù)者，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)和代表最廣大人民群眾的根本利益，政府制定的各項政策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)最廣泛的社會階層的需求，而不受少數(shù)特殊利益集團的左右。四是公共服務(wù)型政府本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是法治政府，也就是政府應(yīng)該把自身的行為完全納入法制的規(guī)范體系之下，盡可能地減少或杜絕權(quán)力尋租與腐敗現(xiàn)象，從而保證和諧社會建設(shè)的有序運行。特別是我國改革從權(quán)力主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向依法推進型的過程中，對建設(shè)法治政府的訴求就更加強烈和緊迫。五是公共服務(wù)型政府必然是有限政府。政府調(diào)節(jié)要嚴(yán)格限定在對市場經(jīng)濟失靈的匡正上，凡是市場與社會能自我調(diào)節(jié)的內(nèi)容，政府就應(yīng)自動退出。

建設(shè)公共服務(wù)型政府，旨在政府與市場、集權(quán)與分權(quán)、政府權(quán)力與公共權(quán)利、國家與公民社會之間實現(xiàn)新的平衡。它以“管理就是對人的管理和服務(wù)”為根本理念，以提供私人或社會不愿意提供或者沒有能力提供的公共產(chǎn)品為主要職能。從二十世紀(jì)80年代開始，我國在全國范圍內(nèi)相繼進行了6 次(1982、1988、1993、1998、2003、2008)大規(guī)模的政府機構(gòu)改革。盡管每次改革都以適應(yīng)當(dāng)時經(jīng)濟社會發(fā)展為出發(fā)點，但從總體上看，這些改革的關(guān)注點呈現(xiàn)出逐漸由機構(gòu)設(shè)置向政府職能轉(zhuǎn)變的取向，也就是對政府職能進行重新認(rèn)識、重新定位，讓政府管理那些社會需要而其自身又管理不了或無人管理的公共事務(wù)，企事業(yè)單位和社會組織的事務(wù)則由他們根據(jù)國家法律和行業(yè)規(guī)定自主處理。2008年3月十一屆全國人大一次會議通過的大部制改革方案，尤其體現(xiàn)了這一取向和趨勢。依據(jù)這一方案，國務(wù)院新組建了工業(yè)和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等五個大部。這一改革方案空前突出了政府的社會管理與公共服務(wù)職能，而且政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機構(gòu)也日益體現(xiàn)出了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的原則。從這些年的運行情況看，其對經(jīng)濟社會發(fā)展和政治民主化進程，起到了空前的促進作用。

把服務(wù)型政府作為國家機構(gòu)改革的方向和目標(biāo)，必然要求政府機構(gòu)改革要按照建設(shè)服務(wù)型政府的價值目標(biāo)取向來引領(lǐng)。行政管理體制是服務(wù)型政府基礎(chǔ)性制度框架，服務(wù)型政府的含義和范圍要比行政管理體制寬泛得多。因為在馬克思主義看來，政府是“從社會中分化出來的一種機構(gòu)”，［3］P66“行政機關(guān)是公共的政治機構(gòu)”，［4］P56行政和公眾存在著須臾不可分離的關(guān)系。社會公共利益的存在是政府產(chǎn)生的基本前提，社會公共利益的發(fā)展和變化則是政府改革的根本動力。早在1842年，恩格斯在《集權(quán)和自由》中就深刻指出:“集權(quán)是國家的本質(zhì)、國家的生命基礎(chǔ)……只要存在著國家，每個國家就會有自己的中央，每個公民只是因為有集權(quán)才履行自己的公民職責(zé)。在這種情況下，即在集權(quán)的條件下，公共管理完全可以放手不管，一切和單個公民或團體有關(guān)的事情也可以放手不管，甚至必須這樣做。因為，既然集權(quán)是集中在一個中心，既然這里的一切都是匯集在一個點上，那么，集權(quán)的活動必然應(yīng)當(dāng)是有普遍意義的，他的管轄范圍和職權(quán)就應(yīng)當(dāng)包括一切被認(rèn)為是有普遍意義的事情，而涉及這個或那個個人的事情則不在內(nèi)。……公共事務(wù)不能納入中央政權(quán)的管轄范圍。”［5］P396鄧小平同志多次強調(diào)，要改革黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度，把政府“不該管”、“管不好”、“管不了”的事情，堅決交出去，即交給社會自己去管理。［6］P328這些都是說，政府對公共事務(wù)不能也沒有必要事無巨細、大包大攬、無所不管，該由什么主體管理的事情，交給他們自己去管理。這從國家公共權(quán)力分配的理論上講，是順理成章的;從實踐上說，也是勢在必行的。

總之，建設(shè)服務(wù)型政府，既是改革國家行政機構(gòu)、破除與社會主義市場經(jīng)濟不適應(yīng)的陳規(guī)陋制的迫切需要，又是創(chuàng)新社會管理體制、建立與發(fā)展社會主義民主政治相適應(yīng)的新體制機制的歷史過程;既要堅持以轉(zhuǎn)變政府職能、全面履行政府職能作為主要內(nèi)容，又要更新觀念、健全和充實行政法律體系、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和運行機制和方式。其重點是加強政府公共服務(wù)職能建設(shè)，同時既要大力創(chuàng)新公共管理和服務(wù)方式，形成適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)要求的公共服務(wù)多元供給主體，又要提高社會管理的科學(xué)化水平，建立適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)的社會管理體系和應(yīng)急管理機制。正如胡錦濤最近在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上所指出的那樣，要“進一步加強和完善社會管理格局，切實加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，強化政府社會管理職能，強化各類企事業(yè)單位社會管理和服務(wù)職責(zé)，引導(dǎo)各類社會組織加強自身建設(shè)、增強服務(wù)社會能力，支持人民團體參與社會管理和公共服務(wù)，發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用?！保?］

三、在新的歷史起點上加快建設(shè)服務(wù)型政府

在新的歷史起點上建設(shè)服務(wù)型政府，就是要適應(yīng)我國正在建設(shè)的中國特色社會主義行政管理體制的需要，進一步解放思想，更新觀念，堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)、全面貫徹以人為本的執(zhí)政理念，堅持“三個有利于”的根本績效標(biāo)準(zhǔn)，加快培育各級各類社會組織并充分發(fā)揮其作用，使之更好地服務(wù)于社會發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，努力提高政府管理的科學(xué)化水平，確保社會既充滿活力又和諧穩(wěn)定。

(一)始終堅持以人為本、促進人的全面發(fā)展的根本價值導(dǎo)向。在堅持以人為本、促進人的全面發(fā)展中，大力推進行政管理體制改革是建設(shè)服務(wù)型政府的根本價值目標(biāo)指向。社會的發(fā)展，從本質(zhì)上說是以何為本的問題;建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)指向，說到底是政府以何為本這一根本問題上，這也是區(qū)分政府形態(tài)進步與否的根本標(biāo)志。經(jīng)過30多年改革的中國，人的發(fā)展及其與之相適應(yīng)的體制創(chuàng)新都在正處在一個新的起點上?；跒榇龠M人的全面發(fā)展提供新的體制保障角度考慮，未來新階段的全面改革，總的價值取向是人的解放與全面發(fā)展。中國前30多年的經(jīng)濟體制改革，也是與人自身的解放交織在一起的，盡管二者的發(fā)展有時并一定是平衡的，但經(jīng)濟發(fā)展的進程中在某種程度上也促進了人的解放與發(fā)展。因為生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的解放本身就是人的解放與發(fā)展的重要標(biāo)志。在今后建設(shè)服務(wù)型政府中，怎樣更有效促進人的解放與發(fā)展，確實是一個非常現(xiàn)實且具有深遠意義的重大問題。為此，胡錦濤最近在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上強調(diào)指出:“社會管理，說到底是對人的管理和服務(wù)，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅持以人為本、執(zhí)政為民，切實貫徹黨的全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。”［7］

堅持以人為本，促進人的全面發(fā)展，就政治方面而言，應(yīng)著眼于實現(xiàn)人民的政治權(quán)利，使全國各族人民共享改革發(fā)展的各方面成果。早在1980年改革開放伊始，鄧小平就發(fā)表了題為《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話，系統(tǒng)闡述了政治體制改革的指導(dǎo)思想和基本思路，提出了權(quán)力不宜過分集中、黨政要分開、不能以黨代政、反對封建專制及其殘余思想等重要觀點。當(dāng)然，由于中國國情和面臨國際環(huán)境的復(fù)雜性，以及生產(chǎn)力發(fā)展的漸進性，決定了中國只能采取“摸著石頭過河”的漸進改革方式，［8］使得政治體制和行政管理體制改革也只能有計劃、按步驟地審慎進行，故而呈現(xiàn)出與其他改革的不平衡性和一定的滯后性。從當(dāng)前我國面臨的各種紛繁復(fù)雜的矛盾看，其與國家機構(gòu)改革尚未到位確有較大關(guān)系。在新的條件下，社會利益結(jié)構(gòu)的深刻變化和人自身發(fā)展的新訴求都呼喚著要把建設(shè)服務(wù)型政府放在突出位置上抓緊抓好。黨的十七大報告明確指出:“行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)”。為此，在“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的過程中，應(yīng)按照黨的十七大提出的有關(guān)建設(shè)服務(wù)型政府的重大部署，在完善政府公共服務(wù)體系、發(fā)揮社會組織作用、保障人民民主權(quán)利、維護社會公平正義、實施依法治國、加強對權(quán)力制約和監(jiān)督等各個方面邁出實質(zhì)性步伐，更好地貫徹和體現(xiàn)“管理就是服務(wù)”和黨的“以人為本”這一執(zhí)政理念。

從人類社會歷史來看，只有社會主義和共產(chǎn)主義社會，才能進入以人為本即人的全面發(fā)展的新階段，以人為本乃是社會主義政治發(fā)展的本質(zhì)特征和要求。從這個根本點上說，我們黨提出的堅持以人為本為實質(zhì)和核心的科學(xué)發(fā)展觀，不僅具有非常重要的社會經(jīng)濟意義，而且具有極其深刻的政治意義。以人為本貫穿中國特色社會主義政治發(fā)展始終，是不斷推進民主政治發(fā)展的主線，也是當(dāng)前推進服務(wù)型政府建設(shè)的根本價值取向。因此，在我國現(xiàn)階段進一步深化政治體制改革，推進服務(wù)型政府建設(shè)，既要同經(jīng)濟體制改革和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，同大眾政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)，同人民對公平正義的新期待新要求相適應(yīng)，又要同中國特色社會主義政治發(fā)展的本質(zhì)特征和科學(xué)內(nèi)涵相吻合，這兩個方面在本質(zhì)上是一致的。歸根到底，是要在適應(yīng)時代新變化、實踐新要求和人民新期待的基礎(chǔ)上進一步轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，不斷拓展中國特色社會主義政治發(fā)展道路。

(二)必須始終堅持以有效性作為衡量服務(wù)型政府建設(shè)績效的根本標(biāo)準(zhǔn)。這里所說的有效性績效標(biāo)準(zhǔn)，實際上就是“三個有利于”標(biāo)準(zhǔn)的具體化。我國30多年來的改革正是以有效性為目標(biāo)模式，在以有效性目標(biāo)模式的引導(dǎo)下，改革遂可依據(jù)變化的社會經(jīng)濟政治環(huán)境而不斷跟蹤問效，并及時反饋，不斷調(diào)整改革發(fā)展戰(zhàn)略及其方針政策，從而使之更加貼近社會現(xiàn)實。不僅如此，有效性標(biāo)準(zhǔn)也是絕對性與相對性的統(tǒng)一，故而具有一定的內(nèi)在張力。它要求服務(wù)型政府建設(shè)的方針政策、方法步驟是現(xiàn)實的而非純粹理想性的，也不能僅僅停留在“意識形態(tài)中心化”的層面，在社會現(xiàn)實發(fā)生變化的情況下，有效性的具體內(nèi)容也必須隨之發(fā)生變更。如改革開放初期，由于社會的主要問題是經(jīng)濟落后、人民生活水平低下，因而政府就以經(jīng)濟發(fā)展為主要目標(biāo)。然而，隨著改革開放的深入和績效的積累，特別是隨著發(fā)展主義、經(jīng)濟國家主義、權(quán)威合作主義所具有的積極效應(yīng)不斷釋放，經(jīng)濟社會發(fā)展中的諸多矛盾也開始聚積，并在進入新世紀(jì)后不斷凸現(xiàn)出來。比如，經(jīng)濟快速增長帶來嚴(yán)重的社會代價和環(huán)境代價，不斷融入世界經(jīng)濟、私人資本和國外資本地位的提升使中國經(jīng)濟體系更加具有復(fù)雜性和不穩(wěn)定性，不斷增長的地方保護主義導(dǎo)致非均衡發(fā)展和對可持續(xù)發(fā)展的破壞與褻瀆，公民社會組織發(fā)展相對緩慢，由于實行“分類控制”或“選擇性培育”政策，使得發(fā)展不夠平衡，等等。這些問題，都非?，F(xiàn)實地挑戰(zhàn)原有發(fā)展模式且越來越成為制約中國未來發(fā)展的“瓶頸”。因而，黨中央高屋建瓴、審時度勢，反思和超越傳統(tǒng)發(fā)展模式及時調(diào)整了改革發(fā)展思路，提出了以人為本、科學(xué)發(fā)展、建設(shè)和諧社會為主要價值目標(biāo)的執(zhí)政理念及其一系列相應(yīng)的方針政策。

現(xiàn)階段推進服務(wù)型政府建設(shè)，就是要在提高有效性上下功夫。比如，政府要建立適合我國國情、惠及全民、公平公正、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的政府公共服務(wù)體系，努力為社會提供更多優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。當(dāng)前，人民群眾對于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求的迅速上升與政府供給不足且配置失衡，形成相當(dāng)突出的矛盾。有鑒于此，必須大力加強公共服務(wù)，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)公益化、均等化和便民化，最突出的是解決就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等方面存在的問題，以實現(xiàn)市場化改革與社會公平之間的動態(tài)平衡。當(dāng)然，政府為社會提供公共服務(wù)，并不意味著政府一定要去投資;即使政府投資，也并不意味著政府去直接參與經(jīng)營管理。換言之，政府提供服務(wù)，可以由民間投資，政府可以去購買服務(wù)。同時，即便是政府投資也未必去直接經(jīng)營，也可以委托經(jīng)營。具體形式有公私合資合作制、托管制、特許權(quán)經(jīng)營制、政府采購制，等等。這就要求政府提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)上要有新思維，提供方式也需要不斷創(chuàng)新。特別是在市場化改革與社會公平(即通常所說的公平與效率)上，用形象的說法，就是政府要學(xué)會“在社會公平和市場化兩個雞蛋上跳舞”，而不要把任何一個“雞蛋”打破。而要實現(xiàn)社會的公平和公正，就必須要將社會主義與經(jīng)濟市場化真正有機統(tǒng)一起來，自覺按客觀規(guī)律辦事。改革的實踐已經(jīng)并將繼續(xù)證明，這也是新的歷史起點上不斷增強服務(wù)型政府建設(shè)有效性的必由之路、根本之路。正因如此，胡錦濤在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上就當(dāng)前社會管理重點抓好的工作強調(diào)指出:“進一步加強和完善黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益機制，形成科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾調(diào)處機制、權(quán)益保障機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，加強社會矛盾源頭治理，妥善處理人民內(nèi)部矛盾，堅決糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)，切實維護群眾合法權(quán)益?！保?］

(三)堅持完善培育、扶持發(fā)展和依法管理并重，充分發(fā)揮社會組織的作用。社會組織系指相對于政黨、政府等傳統(tǒng)組織形態(tài)之外的各類民間性組織，主要包括社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位、部分中介組織以及社區(qū)組織，等等。改革開放在中國歷史上第一次大規(guī)模地催生了社會組織，各種社會組織的興起是當(dāng)代中國社會發(fā)育的一個重要體現(xiàn)。這些社會組織類型不同、活動多樣，是中國特色公民社會的主要表現(xiàn)形式。它們對政府管理帶來兩大方面影響:一方面，從政黨執(zhí)政角度看，社會組織作為社會成員的歸屬單位，必然會擠占傳統(tǒng)的政府的活動空間并對黨的執(zhí)政基礎(chǔ)產(chǎn)生影響;另一方面，從政府治理角度看，由新興的民間組織來履行傳統(tǒng)的由政府來承擔(dān)的社會管理職能，往往更有效率和效益。可見，社會組織的發(fā)育與發(fā)展，對于在新的市場經(jīng)濟的框架中正確劃分政府活動的界限、轉(zhuǎn)變政府職能，具有重要意義。因此，在推進服務(wù)型政府建設(shè)、實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型中如何正確對待新型的社會組織，已成為中國政府轉(zhuǎn)型成功與否的一個重要指標(biāo)。

從更為深入的層次看，中國公民社會的產(chǎn)生與發(fā)展，還將從根本上改變中國政府改革的基本邏輯(我國30多年來的改革是權(quán)力主導(dǎo)型的改革，即政府在改革中處于主動的、領(lǐng)導(dǎo)的地位，重大改革事項由政府決策并直接組織實施，相關(guān)舉措通過發(fā)文件和領(lǐng)導(dǎo)講話的方式推出并落實，權(quán)力部門掌控著全社會大部分的公共資源并以行政方式進行分配［9］P9)。也就是說，隨著社會組織的逐漸發(fā)展、壯大與成熟，公民社會正在或已經(jīng)成為推動行政機構(gòu)改革不斷深化的最重要力量。綜觀以往的行政機構(gòu)改革的動力主要來自于政府內(nèi)部，或者是核心領(lǐng)導(dǎo)人的推動，而現(xiàn)在則主要取決于公民社會的要求和壓力。從世界各國的現(xiàn)代化進程來看，后者往往是政府機構(gòu)改革更強大、更有效的推動力量。眾所周知，政治體制、行政機構(gòu)改革之所以比其他改革更艱巨、更困難，是改革中的“硬骨頭”，就在于經(jīng)濟體制改革主要是經(jīng)濟利益關(guān)系的再調(diào)整、再分配，而政治體制、行政機構(gòu)改革既是權(quán)力的再調(diào)整、再分配，也是政治利益關(guān)系的再調(diào)整、再分配。質(zhì)而言之，這種改革的艱巨性就在于推動改革的主體力量又成為改革的基本對象，也就是政府要“革自己的命”。因此，“中央和地方的政府都應(yīng)當(dāng)是自覺的被改革的對象”。［1］P291這一特點就要求推動行政機構(gòu)改革的力量不僅要來自政府內(nèi)部，而且更重要的是來自于外部自下而上的社會力量。事實也是如此，20世紀(jì)80年代后成長起來的眾多社會組織，已經(jīng)成為影響政府決策的重要因素和推動政府改革的強大動力源泉。［10］P167比如，社會政策的表現(xiàn)形式就是法律、法規(guī)和規(guī)章制度，社會組織雖然不能最終完成社會制度、法律和政策的建設(shè)，但是它們在制度、法律的制定過程中卻具有很強的推動和建設(shè)作用。再如，許多非政府組織以社會弱勢群體或邊緣性社會群體為服務(wù)對象，恰能在增進社會福利、促進社會公平方面發(fā)揮了與政府協(xié)同共進的作用。這些年來的實踐證明，社會組織為公民的利益表達、利益的集中提供了多種渠道和形式。政府對他們的發(fā)展進行鼓勵和扶持，因勢利導(dǎo)，就會使他們的活動范圍不斷擴大，活動渠道不斷拓寬，所做的事情也越來越多。這樣就會使之承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移出來的職能，有利于減輕政府的壓力，進而使政府能夠集中精力做其該做的工作，為政府職能轉(zhuǎn)變提供良好的社會環(huán)境。換言之，由社會組織來承擔(dān)“無限政府”所不應(yīng)承擔(dān)的職能有利于把“直接政府”變成“間接政府”。而“間接政府”的形成，有利于發(fā)揮廣大社會成員的積極性和創(chuàng)造性，有助于政府集中精力抓好自己的本職工作，進而使政府和社會組織之間真正形成優(yōu)勢互補、良性互動的關(guān)系。

綜上可見，社會組織已成為各級政府進一步轉(zhuǎn)型的推動性力量，真正發(fā)揮各類社會組織在社會管理中的作用，是推進服務(wù)型政府建設(shè)的重要生長點。我國當(dāng)前政府機構(gòu)改革深化有賴于社會組織的進一步成熟與完善，改革的最終成功更有賴于各級各類社會組織作用的充分發(fā)揮。為此，胡錦濤最近指出:“進一步加強和完善非公有制經(jīng)濟組織、社會組織管理，明確非公有制經(jīng)濟組織管理和服務(wù)員工的社會責(zé)任，推動社會組織健康有序發(fā)展。”［7］這就要求政府努力為各類社會組織的成長和功能的發(fā)揮創(chuàng)造寬松的制度環(huán)境和運行空間，積極改革和完善現(xiàn)有社會組織，堅持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策，特別是要對政府化和行政化色彩濃厚的那些社會組織進行社會化和民間化改革，實現(xiàn)政府和社會組織的職能歸位，使社會組織真正融入社會，同時還要培育和發(fā)展新的社會組織，充分發(fā)揮他們在提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為等方面的作用。

［1］劉吉.劉吉文集［M］.北京:人民出版社，2003.

［2］遲福林.論我國新階段改革趨勢［J］.新華文摘，2009(9).

［3］列寧.列寧全集:第37卷［M］.北京:人民出版社，1986.

［4］馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集:第1卷［M］.北京:人民出版社，1973.

［5］馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集:第41卷［M］.北京:人民出版社，1982.

［6］鄧小平.鄧小平文選:第2卷［M］.北京:人民出版社，1983.

［7］胡錦濤.胡錦濤在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上講話［N］.人民日報，2011－02－20.

［8］李鐵映.中國的改革［J］.新華文摘，2009(2).

［9］侯水平.深化改革須從權(quán)力主導(dǎo)性轉(zhuǎn)向依法推進［J］.新華文摘，2009(7).

［10］林尚立等.政治建設(shè)與國家成長［M］.北京:中國大百科全書出版社，2008.

The Construction of Service－oriented Government in the Perspective of Socialist Democratic Politics

LIU Fang
(Shanghai Campus of Nanjing Institute of Politics，Shanghai，200433，China)

In the fort－assaulting stage of the current reform，it has a historical inevitability to regard service－oriented government as the radical direction and orientation of the administrative system reform.To build the public service government is to reach balance between government and market，between centralization and decentralization，between government power and public rights，and between state and civil society.To accelerate the construction of service － oriented government，we must，first，always persist in the basic value orientation of people orientation and promoting the all－around development of people;second，always use validity as the basic criterion for measuring the performance of service － oriented government construction;and third，keep on cultivating，nurturing and managing all kinds of social organizations according to law，so as to bring them into full play.

socialist democratic politics;construction of service－oriented government

C93

A

1674－0599(2011)02－0097－08

(責(zé)任編輯:朱文鴻)

2011－02－12

劉芳(1953—)，男，山東招遠人，南京政治學(xué)院上海分院教授、博士生導(dǎo)師、博士后合作導(dǎo)師，研究方向為馬克思主義人學(xué)與思想政治教育、政治哲學(xué)。