行政程序證據(jù)制度的特點及功能分析

●王維民

(武警學院邊防系，河北廊坊 065000)

一、問題的提出

案例一：我國南方某市禁止汽車在市區(qū)鳴喇叭，有一個司機偶然在市區(qū)鳴喇叭，站在車旁的交通警察當場認定其違法并作出罰款決定。該司機堅持認為自己未鳴喇叭并提出是其他司機鳴喇叭，認為警察的處罰無事實依據(jù)。后經(jīng)人民法院審理認定，該行政處罰證據(jù)不足，撤銷了該行政處罰決定。[1]

案例二：一天早晨，某君騎車上班，路見一個過馬路的老婦被一騎車的年輕人撞倒。年輕人沒有停車，跑了。此君是位善良人，便下車看老婦摔得怎樣，并將老婦送到附近的醫(yī)院。然而，老婦的兒子聞訊趕到醫(yī)院之后，老婦一口咬定該君就是撞傷她的人。雙方爭執(zhí)不休，只好來到派出所。警察經(jīng)過一番詢問調(diào)解，最后裁定該君當賠老婦200元錢。該君氣昏了頭，大呼天理，大罵警察。[2]

以上兩個案例都從不同角度反映了證據(jù)制度的重要性及行政程序證據(jù)制度與訴訟證據(jù)制度的內(nèi)在統(tǒng)一性和差異性。在此，筆者不想評價人民法院對案例一的判決有無道理，也不想評價人民警察對案例二的裁定有無依據(jù)。筆者只想通過案例讓讀者清楚地認識到行政程序證據(jù)的特殊性和重要性。在案例一這樣一個簡單的交通違章的行政處罰過程中，警察親眼目睹并感知了司機確有違法行為，但因收集不到證據(jù)而不能處罰。這不僅損害了行政效率和公共利益，同時也是行政程序所不允許的，對行政管理也是不利的。而在案例二中，警察完全照搬了“以事實為根據(jù)、以法律為準繩”這一司法通用的基本原則，并適用于具體的行政行為中。這不僅會在執(zhí)法實踐中產(chǎn)生不良反應，同時也違背了程序正義的精神。

目前，我國尚無統(tǒng)一的行政程序法，與域外一些國家有行政程序法并將證據(jù)規(guī)則規(guī)定在行政程序法中的做法不一樣，我國對行政程序證據(jù)規(guī)則缺乏統(tǒng)一的規(guī)定。雖然在《行政處罰法》、《行政許可法》、《治安管理處罰法》、《行政復議法》等重要的專門法中有少量的規(guī)定，在行政程序性法規(guī)規(guī)章中作了一些規(guī)定。但這些規(guī)定也僅限于行政程序證據(jù)的調(diào)查收集領域，有關行政程序中的舉證、質(zhì)證、認證等重要證據(jù)規(guī)則的規(guī)定幾乎普遍缺失。因此，在行政執(zhí)法實踐中，行政機關為防止成為被告而承擔敗訴的風險，只得按照行政訴訟證據(jù)規(guī)則要求自己。這種做法是相當不可取的，也是不可行的。我們反對把司法證據(jù)規(guī)則與行政程序證據(jù)規(guī)則相混淆的觀點。“任何致力于把訴訟證據(jù)規(guī)則嚴格地適用于行政機關的努力都是歷史的反常，是徒勞的，注定要失敗的。”[3]所以，我們應重視對行政程序證據(jù)制度與訴訟證據(jù)制度的比較研究，認清行政程序證據(jù)制度具有自身的特點和功能，它是一類獨立的證據(jù)制度。這對推動行政程序證據(jù)制度立法，切實保障行政相對人的合法權(quán)益具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

二、行政程序證據(jù)制度的概念判解

關于何謂行政程序證據(jù)制度的問題，學者們研究的不多，也少有學者對其進行界定。有學者認為，行政程序證據(jù)制度是行政主體實施行政行為時遵守法定的程序過程中，必須獲取的材料用來證明行政行為的合法性和合理性及哪些材料被排除的制度。[4]有學者認為，行政程序證據(jù)制度是由行政程序法規(guī)定的有關行政程序證明的專門的法律制度。[5]有學者認為，行政程序證據(jù)制度是指行政主體在做出某個行政決定前應通過一定的方式收集證據(jù)的程序規(guī)則，也稱調(diào)查制度。[6]有學者認為，行政證據(jù)制度就是行政法律規(guī)范中以行政證據(jù)為內(nèi)容的規(guī)則體系，包括行政證據(jù)的概念、種類與性質(zhì)，證據(jù)的提供、收集和保存，舉證和質(zhì)證，證明標準，審查判斷規(guī)則等內(nèi)容。[7]仔細觀察學界對行政程序中的證據(jù)制度的界定，就可發(fā)現(xiàn)：第一，學者們對行政程序證據(jù)制度在哪部法律中規(guī)定認識不清。有的認為是在行政程序法中規(guī)定的，有的認為是在行政法律規(guī)范中規(guī)定的，有的避開不談，認為它就是調(diào)查制度。如果是在行政法律規(guī)范中規(guī)定，則太寬泛了，是相當不可取的。如果是由行政訴訟法來規(guī)定的，那應稱行政訴訟證據(jù)制度。筆者贊同將行政程序證據(jù)制度規(guī)定在行政程序法中的觀點，且這也是當今世界建有行政程序證據(jù)制度的國家最為普遍的做法。第二，學者們對行政程序證據(jù)制度與行政證據(jù)制度的關系認識不清。筆者認為，行政證據(jù)制度應包括行政程序證據(jù)制度和行政訴訟證據(jù)制度，故行政證據(jù)制度是行政程序證據(jù)制度的上位概念。第三，學者們對行政機關在行政程序證據(jù)行為中的身份認識不清。行政機關在調(diào)查程序中要收集證據(jù)，在作出行政決定時要對證據(jù)進行審查和認定，在聽證或行政復議等程序中還要將在行政執(zhí)法中收集到的證據(jù)向聽證主持人或行政復議機關提供。因此，行政機關在行政程序中應具有三重身份：證據(jù)收集者、證據(jù)認定者和證據(jù)提供者。

綜合上述分析，結(jié)合行政執(zhí)法實踐，行政程序證據(jù)制度是由行政程序法規(guī)定的包括行政程序證據(jù)的調(diào)查、收集、提供、舉證、質(zhì)證及認證規(guī)則等內(nèi)容的有關行政程序證明的專門的法律制度。

三、行政程序證據(jù)制度的特點及功能分析

訴訟程序注重公正，行政程序更加注重效率。訴訟程序和行政程序最明顯的區(qū)別就是，行政機關既是當事人，又是決定人。表現(xiàn)在行政程序證據(jù)行為中，行政機關既是證據(jù)收集者、證據(jù)認定者，又是證據(jù)提供者。而行政程序證據(jù)必須要經(jīng)過行政程序，不一定都要經(jīng)過訴訟程序，只有具體行政行為被提起訴訟時，才會一并進入訴訟程序。因此，行政程序證據(jù)制度與訴訟證據(jù)制度有天然的關聯(lián)性。但行政管理的復雜性和行政行為的多樣性，則決定了行政程序證據(jù)制度應該有別于訴訟證據(jù)制度，是一類獨立的證據(jù)制度，有其自身的特點和功能。

(一)行政程序證據(jù)制度的特點

1.行政程序證據(jù)制度的效率性?！靶适切姓芾韮r值尺度中的頭號公理?！盵8]效率原則是行政程序法的一項基本原則，要求行政機關對行政事務即時處理，低效率在行政程序中是不公正的表現(xiàn)之一。行政機關作出具體行政行為不能像司法機關一樣花上幾個月甚至十幾個月的時間，多數(shù)情況下要求行政機關立即作出行政行為，少數(shù)情況下可以不當場作出行政行為的期限也較短。這是因為行政機關處理的行政事務數(shù)量巨大，基于效率的要求要及時處理，另一方面行政相對人也不希望行政機關對行政事務久拖不決。這一特點就要求行政程序證據(jù)的調(diào)查、收集、質(zhì)證、證據(jù)的采信、舉證和認證等程序不同于司法程序，也要求行政程序證明標準低于或至少不高于司法證明標準。[9]

2.行政程序證據(jù)制度的技術性和專業(yè)性。行政管理涉及相當多的專業(yè)技術問題，由此行政程序證據(jù)材料大多都具有技術性和專業(yè)性。行政機關和其工作人員都有專門的業(yè)務分工，行政專業(yè)化造就的是經(jīng)驗豐富的各類專家。專業(yè)性是行政的優(yōu)勢，由專家組成的行政機關認定行政事實的能力比法官強，行政官員很多情況下能親自看見或感知案件事實，其認定案件事實應當比較準確。“行政機關不僅可以認定常人皆知的明顯事實，而且可以認定特定專業(yè)的專家所熟悉的、明顯的事實;行政機關不僅可以認定用百科全書等資料易于證明的事實，還可以認定用它的檔案中擁有的報告和記錄而易于證明的事實”[3]，這種優(yōu)勢同樣要在行政程序證據(jù)制度中體現(xiàn)出來。

3.行政程序證據(jù)行為主體作用的特殊性。行政程序中，一般確立行政機關依職權(quán)調(diào)查案件事實原則，行政機關具有調(diào)查收集證據(jù)、審查證據(jù)和認定證據(jù)的權(quán)力即行政機關在行政程序中有“球員兼裁判”的特征。行政相對人雖然有參與行政程序的權(quán)利，但相對于行政機關而言，其在證據(jù)行為中的作用要弱一些。反映到行政程序證據(jù)制度上，就要求賦予行政機關證據(jù)調(diào)查權(quán)力，確立行政機關主導證據(jù)調(diào)查、收集和認定的主導權(quán)，并在行政程序中設立證據(jù)調(diào)查與聽證人員分離制度等制度。

4.各類具體行政行為程序中的證據(jù)制度的差異性。行政行為種類繁多，差異很大。有依申請行政行為，有依職權(quán)行政行為;有授益性行政行為，有損益性行政行為;有適用簡易程序作出的行政行為，有適用普通程序作出的行政行為，還有采用聽證程序作出的行政行為。行政行為的這些差異決定了行政程序證據(jù)規(guī)則的差異，特別是行政證明責任和證明標準的差異，應當根據(jù)不同行政行為和行政程序確定證明責任和證明標準。

(二)行政程序證據(jù)制度的功能

1.程序運作功能。典型的行政程序可分為程序的開始、調(diào)查、決定三個階段。行政程序的開始有兩種方式：一種是由行政主體依職權(quán)開始，另一種是根據(jù)相對人的申請開始。[10]行政機關無論依哪種方式開始程序作出這兩種行為，都必須使用證據(jù)。在行政程序運行中，證據(jù)起著樞紐作用。調(diào)查程序是行政程序的第二個階段，證據(jù)是該階段的核心內(nèi)容。在這一階段，行政機關要依據(jù)行政法律規(guī)范的要求，在當事人和其他參加人的參與下，采取一系列調(diào)查措施，全面調(diào)查、收集作出行政行為所需的證據(jù)。并在該階段的最后，行政機關必須對已收集的證據(jù)進行審查判斷，確定可作為作出行政行為依據(jù)的證據(jù)。可以看出，整個調(diào)查程序都是圍繞行政程序證據(jù)的取得而進行的。決定程序是行政程序的第三階段，也是最后一個階段。在該階段，行政機關依據(jù)已經(jīng)確定的證據(jù)，依法作出行政決定?？梢?，行政執(zhí)法過程實質(zhì)是行政程序證據(jù)的認定、變更、重新認定的過程，也就是行政程序證據(jù)被運作的過程，沒有行政程序證據(jù)的運用，行政程序的運轉(zhuǎn)是沒有意義的。[11]

2.權(quán)利保護功能。行政程序證據(jù)制度不論是對行政相對人還是對行政主體來說都具有權(quán)益保護功能。而行政程序證據(jù)制度的最首要的功能是對行政相對人的合法權(quán)益的保護。要求行政有證在先，是行政相對人的一項重要的程序性權(quán)利，這也是現(xiàn)代法治國家對行政相對人的權(quán)利實行全面保護的重要體現(xiàn)。行政相對人在行政程序中擁有不可剝奪的舉證權(quán)利，這項權(quán)利可以保證行政相對人運用證據(jù)過程中，一方面可以抵御、抗辯不利的行政決定，另一方面可以向行政主體主張應賦予的權(quán)利。同時，行政相對人還可對行政主體收集的不利證據(jù)進行質(zhì)證。這樣，行政相對人也可清楚知道是否需要申訴以及以何種理由申訴，進而也為行政管理相對人提起救濟程序提供了方便，避免了一些毫無意義的爭訟，從而達到維護其合法權(quán)益的目的。

3.權(quán)力控制功能。行政程序證據(jù)制度要求行政主體及其公務員在行使行政權(quán)，作出具有對行政相對人的權(quán)利和義務有影響的行政決定時，必須有充足的證據(jù)支撐該行政決定的合法性、合理性，否則該行政決定將會在行政復議或行政訴訟程序中被撤銷。所以，行政主體要保證其行政決定的有效性并受到國家強制力保障，必須將行政決定建立在充分的證據(jù)基礎上，這就在客觀上限制了行政主體肆意的可能性。行政行為必須附具充足的證據(jù)，可以使行政機關及其公務員在做出行政行為時對自己所作的決定持審慎的態(tài)度，加強自我約束。同時，也可向行政相對人證明自己的決定并非出自自身的恣意和專斷。因此，行政程序證據(jù)制度一方面有助于遏制行政主體及其公務員對行政權(quán)的惡意行使，防止行政主體及其公務員的恣意行政，另一方面也可避免因自己的隨意、輕率和粗枝大葉造成對自己不利的后果。

4.增強可接受性功能。行政程序證據(jù)制度可最大限度地滿足行政相對人對程序正義的心理需求，使行政相對人有理由相信行政行為的公正性，并盡可能接受該行政行為，這樣行政機關及其公務員就達到了證明自己公正、準確、嚴格執(zhí)法的目的。行政機關在充分的證據(jù)基礎上作出的行政行為，可以有效減少行政相對人的對抗情緒，使其自覺地履行行政行為為其設定的義務，從而提高行政效能。同時，通過行政程序證據(jù)制度讓行政相對人參與到行政權(quán)運用的過程中，讓行政相對人覺得自己是作為一個獨立的權(quán)利主體受到了行政主體應有的尊重，從而建立一個互相信任和合作的新型行政關系。正是因為行政程序證據(jù)制度具有這種增強可接受性的功能，才使得行政主體與相對人之間建立了一種互相信任的關系。而這又在一定程度上提升了行為的可接受性，化解了實踐中的“執(zhí)行難”痼疾。

四、結(jié)語

行政程序證據(jù)決定著行政行為的合法性，決定著行政行為的效力，同時也決定著一個國家的執(zhí)法水平和民主化水平。然而，學術的功利性使學界對訴訟證據(jù)問題研究的熱火朝天，卻很少關注行政程序證據(jù)問題，理論研究還相當薄弱。行政程序證據(jù)制度可以借鑒訴訟證據(jù)制度的合理內(nèi)容，但行政管理的特殊性與行政行為的多樣性決定了行政機關不應照搬繁瑣而嚴格的訴訟證據(jù)制度。本文主要采用比較的方法對行政程序證據(jù)制度的特點及功能進行了分析和探討，表明了行政程序證據(jù)制度是一類獨立的證據(jù)制度。這對推動行政程序證據(jù)制度立法，切實保障行政相對人的合法權(quán)益具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

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