我國建設(shè)工程消防監(jiān)督管理制度研究

●白鳳杰

(廊坊市消防支隊,河北廊坊 065000)

一、我國的建設(shè)工程消防監(jiān)督管理制度

我國的建設(shè)工程消防監(jiān)督管理制度的發(fā)展變遷與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、消防法律法規(guī)規(guī)章的建立和完善休戚相關(guān)。1957年《消防監(jiān)督條例》作為我國最早規(guī)范消防監(jiān)督工作的行政法規(guī),并沒有對建設(shè)工程消防監(jiān)督管理做出具體明確的規(guī)定,直至 1984年《中華人民共和國消防條例》首次以法律的形式將建設(shè)工程設(shè)計、施工的消防監(jiān)督管理納入法律調(diào)整的范圍。該條例第 5、6條規(guī)定：新建、擴(kuò)建、改建工程的設(shè)計、施工以及農(nóng)村房屋建筑的設(shè)計、施工,必須執(zhí)行國務(wù)院有關(guān)主管部門關(guān)于建筑設(shè)計(含農(nóng)村建筑設(shè)計)防火規(guī)范的規(guī)定,第 26條第一款第四項還賦予了各級消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)對建設(shè)項目在設(shè)計和施工中執(zhí)行有關(guān)建筑設(shè)計防火規(guī)范規(guī)定情況的監(jiān)督檢查權(quán)、參加竣工驗收的職權(quán);1987年公安部頒布的《中華人民共和國消防條例實施細(xì)則》第52條規(guī)定進(jìn)一步拓展了消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)在建設(shè)工程領(lǐng)域的職權(quán),規(guī)定消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)“根據(jù)需要和可能對建筑工程的防火設(shè)計進(jìn)行審核”,在原有的建筑工程消防檢查權(quán)、參加驗收權(quán)的基礎(chǔ)上增設(shè)了建筑工程消防審核權(quán),也為后來建筑工程審驗權(quán)的確立奠定了基礎(chǔ);1997年公安部 30號令《建筑工程消防監(jiān)督審核管理規(guī)定》第 2條規(guī)定公安消防機(jī)構(gòu)對新建、改建、擴(kuò)建、建筑內(nèi)部裝修和用途變更的建筑工程實施消防設(shè)計審核和消防驗收,從而確立了建筑工程消防審驗權(quán),同時將建筑工程消防檢查權(quán)限定為施工安裝監(jiān)督檢查權(quán);1998年《消防法》第 10條對建筑工程消防審驗權(quán)進(jìn)行了確認(rèn)并規(guī)定了法律責(zé)任。至此,我國的建筑工程審驗權(quán)得到了全面的確立,并在實踐中運(yùn)行了 10年之久,為預(yù)防火災(zāi)事故、保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全發(fā)揮了重要作用。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變以及經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,為適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變和國家行政審批制度改革的要求,2008年新修訂的《消防法》按照突出重點,兼顧一般的原則,將建筑工程審驗權(quán)限定為大型人員密集場所和特殊建設(shè)工程,對其他建筑工程實行備案抽查。2009年公安部 106號令《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》對新確立的建設(shè)工程消防監(jiān)督管理模式進(jìn)行了具體的細(xì)化,并自 2009年 5月 1日起施行,揭開了建設(shè)工程消防監(jiān)督管理的新篇章?？v觀建設(shè)工程領(lǐng)域的消防行政權(quán)力,大致可分為兩種：一是消防審驗權(quán),屬于行政許可性質(zhì)的權(quán)力,具有事先性,依申請而為的特征;二是消防檢查權(quán),具有事中、事后性,依消防機(jī)構(gòu)的積極行為而為之的特征。在建設(shè)工程消防監(jiān)督管理沿革中,消防機(jī)構(gòu)的權(quán)力運(yùn)行可以大致分為三個階段：第一階段(1984～1997年)：主導(dǎo)性權(quán)力是消防檢查權(quán),主要表現(xiàn)為監(jiān)督單位執(zhí)行建筑設(shè)計防火規(guī)范和驗收參加權(quán);第二階段(1997～2008年)：主導(dǎo)性權(quán)力是消防審驗權(quán),即建筑工程消防行政許可,主要表現(xiàn)為對所有新建、擴(kuò)建、改建(含內(nèi)部裝修)工程消防設(shè)計和竣工驗收實施事先審核,經(jīng)許可后方可施工或者投入使用。同時還規(guī)定了一定的消防檢查權(quán),即對建筑工程施工安裝的監(jiān)督檢查權(quán);第三階段(2008年— )：形成消防審驗權(quán)和消防檢查權(quán)并立的局面,主要表現(xiàn)為對于大型人員密集場所和特殊建筑工程,運(yùn)用消防審驗權(quán)進(jìn)行規(guī)制,對于其他工程,通過備案抽查方式行使消防檢查權(quán),另外還規(guī)定了對于施工現(xiàn)場的檢查權(quán)。

二、現(xiàn)行建設(shè)工程消防監(jiān)督管理制度的創(chuàng)新

(一)比較合理的界定了消防審驗權(quán)的范圍

2008年新修訂的《消防法》對于建設(shè)工程消防監(jiān)督管理制度進(jìn)行了調(diào)整,由原來的對建設(shè)工程的全審全驗改為對部分建設(shè)工程的消防審核與驗收,對其余工程實施備案抽查的監(jiān)督管理方式。建設(shè)工程消防監(jiān)督管理模式的改變是有其社會背景和實踐基礎(chǔ)的。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,政府職能的轉(zhuǎn)變,以及依法治國、依法行政理念的提出,我國行政管理體制發(fā)生了重大的變化,一系列規(guī)范行政管理的法律法規(guī)得以建立健全,如行政處罰法、行政復(fù)議法、行政訴訟法、行政許可法,為合理界定消防審驗權(quán)的范圍提供了理論指導(dǎo)和立法依據(jù)。同時,以往的全審全驗的建設(shè)工程消防監(jiān)督管理制度在運(yùn)行過程中也出現(xiàn)了很多的問題,例如隨著城市化進(jìn)程速度的加快,消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員數(shù)量少與工程量大之間的矛盾日益突出;全審全驗的建設(shè)工程消防監(jiān)督管理模式不利于發(fā)揮建設(shè)工程其他責(zé)任主體的責(zé)任意識的弊端日益顯露等。這些都為合理界定消防審驗權(quán)的范圍提供了實踐經(jīng)驗。因此,有必要對消防審驗權(quán)的范圍進(jìn)行重新界定,以適應(yīng)消防工作和社會發(fā)展的需要。新修訂的《消防法》以及公安部 106號令確立的消防審驗權(quán)的范圍基本上是符合我國現(xiàn)階段社會發(fā)展和消防工作實際的,主要體現(xiàn)在以下方面：一是符合《行政許可法》的要求。根據(jù)行政許可法第 12條、第 13條關(guān)于設(shè)定行政許可和不設(shè)定行政許可的范圍的立法規(guī)定,目前消防審驗權(quán)所遵循的抓住重點、兼顧一般的原則是符合行政許可法的立法精神的：即對于一般的建設(shè)工程,通過備案抽查進(jìn)行事后監(jiān)督,沒有抽查到的一般建筑工程,依靠社會主體和中介組織的自律進(jìn)行管理;對于大型人員密集場所和特殊建筑工程,由于關(guān)乎公共安全和人民生命財產(chǎn)的安全,有必要設(shè)置必要的事先許可來防范火災(zāi)的發(fā)生。二是目前消防審驗權(quán)的范圍有利于培育建設(shè)、設(shè)計、施工、工程監(jiān)理單位、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員的主體意識。以往全審全驗?zāi)Ｊ交煜讼辣O(jiān)督機(jī)構(gòu)的管理責(zé)任和建設(shè)、設(shè)計、施工、工程監(jiān)理單位的主體責(zé)任的區(qū)別,將本該多元化的責(zé)任主體轉(zhuǎn)變?yōu)橐辉闹黧w,形成了建設(shè)、設(shè)計、施工、工程監(jiān)理單位共同應(yīng)對消防審核驗收的局面。新的審驗?zāi)Ｊ饺∠艘话憬ㄔO(shè)工程審驗權(quán),促使建設(shè)工程各主體進(jìn)行自律管理,又通過備案抽查權(quán)、設(shè)定嚴(yán)格的法律責(zé)任規(guī)范各責(zé)任主體的自律管理。三是有利于發(fā)揮消防職能部門的社會作用,符合消防部隊目前的實際。以往的審驗?zāi)Ｊ匠隽爽F(xiàn)有體制下消防審驗人員的負(fù)荷,導(dǎo)致消防審驗周期長,效率低,很多技術(shù)審核總在較低的層面徘徊,沒有發(fā)揮該制度應(yīng)有的社會效果?，F(xiàn)行的審驗?zāi)Ｊ接欣谙罊C(jī)構(gòu)集中精力將重點放在對大型人員密集場所和特殊建設(shè)工程的消防設(shè)計和驗收的把關(guān),更大程度的發(fā)揮消防機(jī)構(gòu)作為國家消防安全職能部門的社會效益。

(二)完善了消防審驗的程序性規(guī)定

《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》增設(shè)了很多程序性的規(guī)定,例如消防設(shè)計審核的申報條件、許可條件、消防驗收的申報條件、專家評審的程序、備案抽查程序等,同時還明確了消防審驗的時限要求,通過完善程序性規(guī)定,一方面增強(qiáng)了消防審驗的透明度,體現(xiàn)了程序公開、公正的原則,另一方面便于消防建審人員依法進(jìn)行操作,有利于提高消防審驗以及備案抽查的效率。

(三)突出了對行政相對人的權(quán)利保障

2009年頒布實施的《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》對行政相對人權(quán)利保障條款的設(shè)置,是《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》最突出的特色,體現(xiàn)了依法行政的理念在建設(shè)工程消防監(jiān)督管理領(lǐng)域的貫徹執(zhí)行。一是說明理由制度。當(dāng)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)出具消防設(shè)計審核不合格意見以及消防驗收不合格意見時,應(yīng)該說明不合格的理由;二是回避制度。辦理消防設(shè)計審核、消防驗收、備案抽查的消防機(jī)構(gòu)工作人員是申請人、利害關(guān)系人的近親屬,或者與申請人、利害關(guān)系人有其他關(guān)系可能影響辦理公正的,應(yīng)當(dāng)回避;三是行政復(fù)議制度。當(dāng)公民、法人和其他組織對公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)工作人員建設(shè)工程消防監(jiān)督管理中做出的具體行政行為不服的,可以向本級人民政府公安機(jī)關(guān)申請復(fù)議;四是行政相對人享有查閱權(quán)。對于消防設(shè)計審核、消防驗收、備案抽查的結(jié)果,應(yīng)當(dāng)予以公開,公眾有權(quán)查閱,但涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的除外;五是利害關(guān)系人有申請撤銷許可權(quán)。對違反《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》第39條具體內(nèi)容的消防設(shè)計審核合格意見、消防驗收合格意見,利害關(guān)系人可以向出具該意見的公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)或者上級公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)請求撤銷。

(四)健全了社會主體的消防安全責(zé)任和消防機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

與 1997年的《建筑工程消防監(jiān)督審核管理規(guī)定》相比,2009年的《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》細(xì)化了建設(shè)、設(shè)計、施工單位的消防安全責(zé)任,如對建設(shè)單位增加了委托工程監(jiān)理、選用具有資質(zhì)等級的設(shè)計、施工單位的義務(wù),設(shè)計單位注明技術(shù)指標(biāo)的義務(wù),施工單位建立施工現(xiàn)場消防安全責(zé)任制度的義務(wù)等。新增了工程監(jiān)理單位、消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任。對消防產(chǎn)品和建筑構(gòu)件、建筑材料、室內(nèi)裝修裝飾材料質(zhì)量責(zé)任在建設(shè)、設(shè)計、施工、工程監(jiān)理單位的責(zé)任中分階段、分主體進(jìn)行了疊加規(guī)定,有力確保了消防產(chǎn)品和建筑構(gòu)件、建筑材料、室內(nèi)裝修裝飾材料質(zhì)量。在公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)內(nèi)部,新增了主責(zé)承辦和集體會審制度,并規(guī)定了相關(guān)人員依照職責(zé)對消防執(zhí)法質(zhì)量負(fù)責(zé)。更為重要的是,對于建設(shè)單位以不正當(dāng)手段取得的、消防機(jī)構(gòu)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守做出的、以及違反法定權(quán)限、程序等行為作出的許可意見,出具意見的公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)或者上級公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)有權(quán)予以撤銷。

(五)細(xì)化了違法行為的法律責(zé)任

一是規(guī)定了從輕、減輕或者免予處罰以及依法從重處罰的條件,便于消防機(jī)構(gòu)行使自由裁量權(quán);二是增加了對建設(shè)單位提供虛假材料情形的處理;三是對建設(shè)單位逾期不備案行為規(guī)定了制裁的措施。

三、建設(shè)工程消防監(jiān)督管理制度運(yùn)行所面臨的挑戰(zhàn)

(一)配套性法規(guī)及規(guī)范亟待制定和完善

《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》雖然細(xì)化了新消防法確立的建設(shè)工程消防監(jiān)督管理模式,但很多規(guī)定過于原則、概括,在實踐中缺乏可操作性,需要加緊制定和完善以下配套性法規(guī)及規(guī)范：一是建筑構(gòu)件、建筑材料、室內(nèi)裝修材料防火性能規(guī)范。建筑構(gòu)件、建筑材料、室內(nèi)裝修材料的范圍、防火性能評定標(biāo)準(zhǔn)、評定程序等也需要進(jìn)一步完善;二是施工現(xiàn)場消防安全管理規(guī)范;三是安全評估、檢測等消防技術(shù)服務(wù)管理規(guī)定。

(二)消防審驗權(quán)的范圍仍需進(jìn)一步厘清

《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》第 13、14條雖然對消防審驗的范圍做出了具體規(guī)定,但仍然存在一定的缺陷。一是建筑總面積的界定。建筑總面積的范圍是一個建筑,還是使用功能相同的多個建筑的面積,改建、擴(kuò)建、用途變更的建筑總面積如何計算?二是裝修工程審驗范圍的確定。裝修工程審核驗收的范圍是否和建設(shè)工程審核驗收范圍一致,裝修工程面積算法適用建筑總面積還是裝修的實際面積?三是在設(shè)有需審驗的人員密集場所而轉(zhuǎn)化為特殊建設(shè)工程情形下,《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》要求是一并進(jìn)行審驗,但實踐中一些建筑物的使用性質(zhì)在工程竣工后才確定,或者在裝修設(shè)計中方能確定,還有一些建筑物在使用中部分用途變更為人員密集場所,假定該建筑物原屬備案項目,但因其存在人員密集場所而轉(zhuǎn)化為特殊建設(shè)工程,在這種情況下,如何對其進(jìn)行一并審驗等等。

(三)備案抽查制度尚待完善

依照《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》,備案抽查制度實行網(wǎng)站受理以及公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)錄入兩種方式,在備案后,出具備案憑證,并隨機(jī)確定抽查對象進(jìn)行抽查。實際運(yùn)行中,備案抽查制度存在以下問題亟待完善：一是建設(shè)單位如何區(qū)分備案和強(qiáng)制審驗的范圍。當(dāng)建設(shè)單位將本應(yīng)強(qiáng)制審驗的建設(shè)工程送交備案,該如何進(jìn)行糾正,當(dāng)建設(shè)單位和消防機(jī)構(gòu)之間因備案和強(qiáng)制審驗界定產(chǎn)生爭議該如何解決?二是裝修工程備案問題。裝修工程如何進(jìn)行備案,備案時間從何時起算?三是與建設(shè)行政主管部門的銜接問題。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定,對于依法應(yīng)經(jīng)消防設(shè)計審核的建設(shè)工程,未經(jīng)依法審核或者審核不合格的,負(fù)責(zé)審批該工程施工許可的部門不得給予施工許可,對于一般建設(shè)工程,建設(shè)單位應(yīng)在取得施工許可之日起 7日內(nèi)進(jìn)行備案。無形中將界定強(qiáng)制審驗和備案的義務(wù)強(qiáng)加給了建設(shè)行政主管部門,一方面使建設(shè)行政主管部門無所適從,另一方面一旦建設(shè)行政主管部門界定錯誤將無法追究法律責(zé)任。四是缺少對建設(shè)單位重復(fù)備案的制約,建設(shè)單位利用網(wǎng)站重復(fù)備案,應(yīng)該以哪次為準(zhǔn),建設(shè)單位備案中出現(xiàn)錯誤該如何糾正,以及建設(shè)單位與設(shè)計單位串通采用更改設(shè)計圖紙將本應(yīng)強(qiáng)制審驗的建設(shè)工程作為一般工程申報備案的法律后果等,都有待進(jìn)一步解釋和完善。

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